事业单位运营管理机制向非营利组织转变研究

闫 雪

(西北大学 哲学与社会学学院，陕西 西安 710127)

20世纪80年代以来，我国不断深入进行的社会体制改革，使我国事业单位有着由行政化向社会化转变的趋势，其中向非营利组织性质和方向转变是事业单位改革的模式之一。过去传统事业单位的运行是在高度集中的计划经济和行政管理体制下产生的，在不断变革发展的现代社会，人民群众对生活的追求从满足经济、物质条件逐渐转变到追求更高的精神和文化生活上来。而传统事业单位由于其内部自身的运营管理弊端，使其所能提供的公共服务非常“有限”，不能满足现代人日益增长的各种需求，因此，事业单位也正在寻求由过去单一的计划分配的行政管理模式向由国家引导、监管且市场调配的现代管理模式转变，非营利组织作为目前事业单位改革方向之一，能够深化事业单位内部改革途径，承载公共资源更好地服务社会。

一、事业单位和非营利组织运营管理方式的比较

“‘事业单位’是我国特有提法，它是在社会主义建设实践过程中逐渐形成的，是对非政府机关、群众团体以及企业组织等具有一定社会公共服务性质的事业组织的约定俗称的名称。”[1]事业单位是在我国计划经济体制下所形成和发展起来的特有组织，它以文化、教育、医疗卫生等为主要活动领域，为公众提供公共服务是其最主要的职责和核心特征。在当代社会经济变迁发展的大背景下，公共服务可以由多元化的社会主体来提供，除了传统的事业单位外，企业甚至个人等都可以作为公共服务提供的主体。当前我国主要公共服务提供主体——事业单位面临着规模过大、资源配置不合理等问题，只有改革和转变发展方式才能使其良性发展，同时提供质量好且效率高的公共服务。

把非营利组织运作机制作为当前事业单位运营管理机制改革的方向和趋势引起了公众的极大关注。随着现代社会的深入发展，各类非营利组织也日益发展并壮大，它们的运营管理机制以及资源的配置方式逐渐影响并不断推动着当前事业单位的管理模式发生转变。非营利组织也被称之为非政府组织、志愿组织等。它是指那些不以营利为目的,投身于志愿性公益活动的非政府的社会组织, 又被称为第三部门。[2]其基本价值取向定义为公益性, 宗旨是积极无偿提供公共服务。学界普遍认为非营利组织具有自组织、非政府、非营利以及志愿四大特性。通过比较，可以发现事业单位运营管理模式与非营利组织之间是有很大不同的：(1)活动领域上的不同。一些组织(如掌握行政权力的组织、进行企业化经营丧失公益性的组织)，是包含在事业单位中的，但在非营利组织中是被排除在外的。而一些人民团体(例如工、青、团、妇等组织)以及无法律地位的纯民间的草根组织等，是带有公益性质的却并不被包括在事业单位的范围之内。(2)组织的独立性不同。当前事业单位由于是政府主导并设立的，行政化倾向比较严重，组织的日常运转以及绩效评估等几乎都被上级主管部门控制着，组织自身的独立性很弱；然而非营利组织则是独立性、自治性都很强的非政府组织，其与政府之间是一种平等对话，相互合作的契约关系，并不受政府的支配。(3)制度背景与设立方式上的不同。事业单位是国家对社会进行控制的工具，是由国家根据自身在行政管理上的需求自上而下建立起来的，为政府服务的，是计划经济下的产物；而非营利组织是在公民民主权利不断发展，社会关系不断调整完善，公权与私权充分发育的情况下自下而上发展推动起来的，它在一定程度上是公民自治运动的产物。

二、事业单位运营管理机制向非营利组织转变的必然性

1.资源配置不合理

事业单位作为政府提供公共服务的主体，应该在服务过程中重视公众需求，积极为公众服务，但是，在目前一些事业单位中存在着 “独大”、“独管”的垄断现象，导致公共服务与需求之间出现对立和矛盾。这集中表现在事业单位由于运营管理上的不足，导致服务质量差、效率低，无法有效满足公众需求。“在传统体制下，事业单位长期忽视服务性，而以增加或者至少维持事业运转费为其主要目标。”[3]当代社会是多元化的，人们在兴趣、价值观念以及经济利益等各方面都高度多样化，政府很难通过统一的公共服务供给来满足所有公众的需求。然而，非营利组织的产生及其发展正是社会多元化需求和利益结构多元化的客观结果，它积极支持并很好地体现了社会的“自由”以及“多元化”的价值诉求，它所追求的价值也正符合当前社会变革背景下公众的需求取向。因此，非营利组织的出现能有效满足社会的多元化需求。

2.政治色彩浓厚，行政化倾向较严重

由于目前政府职能正在由“全能型”向“有限型”方向转变 ，政府一般不会直接提供公共服务，而是从宏观上提供政策方向并进行监督，以及为组织的日常运作提供必要的资金支持。事业单位作为国家公共服务执行者的角色而出现，隶属于政府的各个部门，一直以行政化的管理模式进行，而这种行政干预较强的管理模式已经不适应现代社会发展的要求。目前，我国整体社会关系的发展模式正经历着由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变，因此，事业单位改革的方向应该是政府干预较少的市场化，大众自主参与的社会化以及服务范围及资源的公共化。事业单位应积极适应社会转型，向构建公共服务性政府的方向变革。目前“包括注册社会团体、注册民非、未注册民非、八大人民团体、其他准政府社团、草根组织在内的我国民间组织总计8 200 004个”[4]。随着民间组织的发展壮大，社会参与度也普遍提高。与此同时，公共服务的理念也不断深入人心，这些都为事业单位向非营利组织的转化提供了重要的文化支撑。非营利组织自身独特的非政府且非营利性质有利于社会大众和法律法规的监督，有效地避免了政府的行政干预，其特有的灵活性以及社会支援性能够极大地降低相关社会保障的成本[5]。

三、事业单位运营管理现状

1.自身独立性缺乏

由于政府部门对自身职责的定位模糊以及非营利组织当前发展不够成熟和完善等原因，很多转制后的事业单位——“非营利组织”，大多是从政府的职能部门中转化而来的，甚至直接在政府指令下部门自行建立的，这些因素直接致使非营利组织失去了其自身的独立性，在组织理念、组织活动和职能上以及运行体制上过分依赖政府，并没能真正具备民间性、自治性的非营利组织特征。

2.自身管理能力较为欠缺

在事业单位的转制过程中，由于受当前多数营利性组织的影响和原有组织运营管理习惯的影响，组织内部的创新力严重不足，实施监督和运营的相关部门的作用也无法积极有效发挥，而且刚由事业单位转制而来的非营利组织工作思路不够清晰，工作目标模糊且责任感缺失，仍把转制后的组织当作盈利工具以及谋取自身各种利益的手段，致使转制后的非营利组织和真正意义上的以纯公益性为组织运作目标的非营利组织相差很远。例如先前引起公众热议的郭美美事件，使得民众对红十字协会提出了质疑，对类似的慈善组织也失去了信心，红十字协会近半年来的受捐额度也因此大幅度下滑。这些消极事件都是由于组织缺乏科学有效管理，进而淡忘组织目标和宗旨所致，极大降低了组织在公众中的公信力。

3.监督机制需要完善

首先，在事业单位向非营利组织转化过程中，通过有效明确的监督主体对组织内部的操作运行进行监督是至关重要的，然而，虽然我国对非营利组织进行监督的实施主体不少，但是部门分工模糊、界限不清、人力资源不够充足等原因严重影响了政府部门的监督效果，不能对非营利组织进行有效的约束和监督。其次，绩效评估实施不到位。即使事业单位成功转化为非营利组织，但是其仍与政府等原来的业务主管部门保持着密切的特殊关系，在对绩效进行评估时很难做到真正的客观公正。而且在进行绩效评估时没有严格的评估标准或制度来规范评估行为。

4.资金来源不稳定

改革之前，在我国行政化运作体制下的事业单位，是由政府主导管理的，然而，非营利组织则强调的是对组织进行自治，不受政府的约束。运营管理机制的转化给组织带来的直接影响便是组织的经费来源问题，在转化前事业单位的运营主要靠政府的资金以及优惠政策来保障，一旦转化为自主性强的非营利组织后，将面临组织经费来源不稳定的困境。国外非营利组织发展较为成熟，组织的资金来源主要是靠社会募捐、政府资金支持拨款以及服务收费和会费。目前我国的非营利组织的发展还处于初级阶段，不够成熟稳定，在失去政府拨款资助和政策扶持的情况下，筹资能力无法得到有效保证，一定程度上阻碍了事业单位向“真正”的非营利组织的转化。

四、推动事业单位运营管理机制转变的对策

事业单位的组织运营管理模式向非营利组织的转变可以更加有效地满足民众的公共服务需求，弥补过度行政化的局限性以及市场失灵的缺陷，进一步实现社会资源的整合和资源的优化配置，促进社会朝现代化的方向发展。因此，要针对事业单位中具体存在的问题，有针对性、有计划的按步骤进行改革。

1.建立并规范非营利组织的人事制度和社会保障制度

对于逐步转化为非营利组织的事业单位，要根据实际情况，建立起适应当代市场经济社会的非营利组织模式的人事制度，针对两者间工资水平差别以及社会保障的差异，在合理范围内通过年金制度予以补偿。目前工作的首要任务是把事业单位和非营利组织中关乎工作人员切身利益的制度，例如人事及社会保障制度等，进行有效衔接，尽快实现政策制度的相互平衡和一致，提供人员流通渠道，促使人才在两组织间的自由畅通流动。在此基础上，要严格执行国家相关的人事、工资及社会保障制度，引导并促进转化后的非营利组织逐渐形成灵活有效、规范合理的人力资源管理系统，建立健全规范合理的聘任、薪酬、晋升、福利等基本管理制度。

2.保证非营利组织的自治管理，积极完善政策支持体系

具有独立、自主性质的非营利机构，无论其由任何背景的人或组织发起，都绝不可以以任何理由甚至借口来干涉它的正常运营和管理，经过转制后的事业单位必须与原主管单位在运营管理上做到分离，建立互相支持的新型关系，进行自主决策并独立承担责任。积极完善对转制后事业单位的政策支持体系，需要从以下几个方面入手：首先，加大力度落实所属行业的优惠政策，例如，落实社会公共福利、社区公共卫生等社会服务机构的税收优惠政策，使其逐渐转化为普遍性政策。其次是强化财政方面的支持，在事业单位转制初期，政府应从财政预算中定额拨款来对其进行资金扶持，也可以通过向非营利组织购买服务的方式扩大非营利组织影响力。

3.合理定位转化后的非营利组织，建立内、外部自律机制

转化后的非营利组织要有明确的自身定位，对服务目标、空间、对象等要准确地界定并积极地寻找，并不是简单地提一些不切实际目标口号。在强烈责任感和使命感的号召下，组织更要有明确且被成员认同的社会服务宗旨。同时，要不断改进和创新，做到与时俱进，不断创造出新的服务观念和内容。非营利组织的管理最为重要的一点是要做到透明化。因此，机构中内部和外部自律机制的建立至关重要，即内部的自我监督机制以及外部行业间监督自律机制。内部的监督机制主要包括以下几方面内容：(1)在非营利组织内建立具有第三方性质的监事会，主要对组织内的财务情况进行监督，防止资金被恶意挪用、滥用等腐败现象的出现。(2)依靠上下级的权力结构关系，有效发挥机构董事会在组织运行管理中的监督作用。(3)通过相关行业制度有效预防组织内部的违规违法行为。行业自律，就是在非营利组织之间成立有利于此类行业积极发展及合理运行管理的行业协会等组织，对组织实施监督。

4.多渠道筹集资金，提高非营利组织的自我补偿能力

国外的非营利组织资金来源主要有政府的支持、经营性收入和民间捐赠。其中的善款收入比例很小，而会费与经营性收入是其主要的收入来源。充裕且有效的资金来源,是一个组织实现其功能和价值的重要保证。因此, 在积极推进我国事业单位运营管理机制向非营利组织方向转变的同时,要不断地从过去单一的财政预算的投资补偿机制向由财政预算补偿投资、事业性经营以及政策引导等各方面共同构成的多元化的体制机制转变,从而不断提高和增强非营利组织的造血功能和自我补偿能力。

参考文献：

[1]徐颂陶,徐理明.神圣的天职——中国现代人事管理[M].北京：中国人事出版社，1996.

[2]王 名.非营利组织管理概论[M].北京: 中国人民大学出版社,2002.

[3]陈 鹏.非营利事业单位：我国事业单位改革的一种模式选择[D].杭州：浙江大学，2005.

[4]赵立波.事业单位社会化与民间组织发展研究[M].济南：山东人民出版社，2010.

[5]刘 琰．我国农村养老保障中非营利组织引入问题[D]．济南：山东大学，2007．