协商民主治理:公共危机管理新方式探讨

于新和，贺林波

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

一、问题的提出

进入21世纪以来，中国在经历了SARS疫情和汶川大地震等一系列的突发性公共危机后，如何有效的预防和解决公共危机已成为学界研究的重点。经过多年的努力，我国政府已基本建立了一套自上而下的公共危机管理体系，并在实践中不断提高。主要表现在:(1)危机管理法律体系已逐步搭建。我国在2003年5月12日发布了《公共卫生公共危机应急条例》,这使公共危机处理机制纳入了法制化管理的轨道。2007年11月1日生效实施了中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律——《突发事件应对法》，这标志着我国国家应急法律体系逐步开始建立。(2)应急预案初成体系,一些地方还开展了应急预案的演练,有的演练还向跨部门、跨区域、跨行业扩展,以贴近实战。(3)应急信息系统平台基本建立。①但这种危机管理体系在治理公共危机中有很多不足之处，已经越来越不适应复杂多变的社会环境，存在很多的不足之处，主要表现在以下几个方面：(1)危机管理主体单一，政府组织应对危机时显得力不从心；(2)条块分割，政府内部的协调效率低下；(3)强调权威忽视民众参与，政府的社会动员能力较差。为了弥补这种公共危机管理体系的不足，需要建立更好的危机管理体系，本文将从协商民主理论的视角探讨一种公共危机管理的新方式。

二、协商民主治理的理论与实践来源

协商民主是二十世纪八十年代以来西方民主理论最新发展的成果。协商民主理论的雏形是由美国哲学家罗尔斯提出的。在其名著《正义论》中，罗尔斯提出，为了就社会资源分配的正义原则达成一致意见，要设立“无知之幕”，屏蔽参与者的个人偏见，保留其理性慎思的能力，通过“反思的平衡”来推出一致认同的正义原则。②也就是说，在消除了个人偏见的基础上，人类经过理性慎思能够形成对正义原则的共识。罗尔斯纯规范的论证方法却遭到了注重社会条件制约性的理论家们的反对。哈贝马斯认为，在实际的决策过程中，个人偏见的形成与社会结构有直接关系，真实的社会中并不存在纯粹理性慎思的条件，但是通过设置一些“商谈”的限制性条件和程序，可以促进拥有个人偏见的社会主体增进相互的认识或了解，最大限度的达成共识。③近年来，协商民主逐渐摆脱了理论上的争议，向着科学化、技术化的方向发展，在政治实验中证明协商民主解决社会冲突的作用已成为最新的发展趋势。澳大利亚的John Dryzek教授通过政治实验指出，在公共治理领域，协商民主是解决社会冲突的有效方式。④斯坦福大学的James Fishkin教授通过政治实验发现，协商民主在促进对话和增进共识，以及对社会冲突的控制和解决方面存在着积极的作用。⑤国内也进行过一些著名的协商民主政治实验，比如浙江温岭的协商民主实验、广东外嫁女协商民主实验等，⑥而且国内学者张敏认为，协商民主是一个成长中的新公共治理范式，在许多实践和实验中起到了良好的治理效果。⑦

三、协商民主在公共危机管理中的作用

公共危机事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。公共危机一般具有突然性、严重社会危害性和需要应急处置性等特征。从发生发展的规律来看，公共危机事件一般会经历潜伏期、爆发期和弥散期，如果不采取预防和应急处置措施或者采取措施不当，那么公共危机事件还可能爆发次生危机，加重公共危机事件危害社会的程度。那么协商民主在公共危机事件及其次生危害中能够起到什么作用呢？

首先，协商民主能够起到社会“降压阀”的作用，在一定程度上能够防止公共危机事件或次生危害的发生。考察公共危机发生的原因，我们发现很多都与社会泄愤有直接关系。如瓮安“6·28”事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件等都是典型的社会泄愤事件，其成因也大都是因为与政府缺乏有效的沟通，政府公信力下降造成的。⑧协商民主的核心特征是“以对话为中心”，强调“理性商谈”，在充分交流意见的基础上促进“共识”的达成，消除或降低对立方的敌意。另外，协商民主注重沟通和直接参与，不仅尊重了参与人的基本人权，而且有利于提升参与人参与治理的动机，使受到不公正对待的民众有发表意见的机会，有利于宣泄民众的不满情绪，起到社会“降压阀”的作用。 如果社会治理体系中存在一个良好的协商民主机制，即使这种机制可能最终解决不了社会冲突，但这可以为受到不公正对待的人们提供一个情感宣泄的平台，使被积压的不满情绪在日常机制中释放出来，就不会在突发事件发生后的社会体制薄弱期爆发出来，产生严重的次生社会危害。

其次，协商民主在公共危机发生后有利于引导公众舆论，向社会传递真实的信息，防止谣言的传播所造成的次生危害。在突发事件发生后，民众往往处于恐慌状态，理性辨别能力相对较差，容易相信不真实的信息。许多群体性社会安全事件的爆发就是直接由信息失真或谣言传播直接引发，比如“瓮安事件”中，一件普通的少女溺水身亡案件，却传出了“冤情”的谣言，致使对政府的不满情绪越来越严重，最终导致了大规模群体性突发事件的发生。如果存在一个良好的协商民主机制，通过扩大民众对突发事件应对的参与面，让公众真实的参与到政府公共危机的处理过程中来，就可以促进真实信息的快速传播，消除民众的恐慌情绪，理性应对突发事件，防止次生危害的发生。

最后，协商民主有利于政府更好的施行公共危机管理政策。公共危机事件发生后，政府为了能够快速控制危机，防止危机进一步扩大所造成的更严重次生危害，往往会采取一些非常规的治理方法，而这些方法可能在一定程度上侵害到公民的某些权利。如果公民不了解这些，政府事先也没和民众进行协商，公民很可能做出一些妨碍政府施行治理的事情来，拖延了政府最佳处置公共危机的时间并进而造成更严重的次生危害。如2008年汶川大地震时期由于很多志愿者不明确政府的行为而驾车去汶川救援造成交通阻塞，延误了解放军第一时间进入汶川的机会。我们分析原因主要是政府与民众之间缺乏一个良好的协商平台，正是由于缺乏这种协商民主机制，民众没有参与到公共危机政策的制定中来，也不清楚在公共危机中应该如何配合政府的行动才不会造成一些混乱现象，在一定程度上阻碍了政府的政策施行。

四、协商民主在公共危机管理中的实现形式

公共危机管理一般分为事前、事中、事后三阶段的管理，而协商民主完全可以以不同的形式存在于公共危机管理过程中，并且能够在一定程度上起到加强公共危机管理能力的作用。

在事前协商民主中，根据公共危机管理的需要，可以分别采用显性协商、广义协商和间接协商等多种不同的具体协商方式。公共危机事前管理的主要目标是，使民众了解或掌握预防和控制措施的意义和重要性，消除民众对预防和控制措施的反感，在某些公共危机事件中(比如群体性事件)收集民众的意见或看法等。显性协商是指提供一个公开的协商平台，对参与者保持开放(所有人都可以参与，不限制参与条件)，在协商主持人的主持下商谈突发事件的预防和控制措施的协商形式，比如消防部门组织的消防知识学习平台等。广义协商是指不确定任何商谈主题，可以对任何参与者关心的问题进行商谈的协商方式。广义协商对参与人、参与条件和协商程序等基本上没有任何特殊要求。间接协商是指借助一定的技术手段，比如网络平台(论坛、微博等)、市长热线等，对特定主题或不特定主题的事情进行商谈的协商方式，侧重点在于参与者相互或主持人与参与者之间不当面进行协商，对协商时间和方式也没有特殊要求。广义协商和间接协商既有增进理解与信任，消除对预防和控制措施的敌意的作用，最重要的是，其还有收集民情、民意，发现预防和控制措施存在的问题及改进建议的作用。因此，根据突发事件危机前治理的特征，可灵活采用显性协商、广义协商和间接协商等事前协商方式，实现公共危机事件危机前治理能力的优化或改进。

在事中协商民主中，根据公共危机管理的需要，可以分别采用隐性协商、狭义协商和直接协商等多种不同的具体协商方式。公共危机事件中管理的主要目标是，消除民众的恐慌情绪，引导民众采取合理地避险措施，说服民众无条件服从政府的应急处置措施，增加对政府的理解与信任等。隐性协商是指协商主持人分别与参与者进行商谈，了解其诉求及理由，并将对立参与者的诉求及理由告知参与者，以此增进参与者共识的协商方式。在某些群体性社会安全事件中，由于对立方存在严重的社会冲突或矛盾，对立情绪比较严重，为了避免在公开的协商平台中产生难以控制的冲突，可以由中立的协商主持人采取隐性协商的方式进行商谈，增进对立参与方的共识，化解相互间的冲突或矛盾。狭义协商是指有明确主题，其中主要是就民众比较关注的焦点问题进行商谈的协商方式。直接协商是指由政府负责人或其他相关负责人与利益相关者当面进行商谈的协商方式。在某些类型的突发事件中，比如禽流感和SARS等，容易造成民众的恐慌情绪，引发民众非理性的避险措施，可能会造成次生的社会危害，采用狭义协商和直接协商的方式，可以有针对性地回应民众焦虑的问题，其中政府或其他相关负责人的直接回应有利于增加权威性，增进民众对政府应急处置或引导措施的理解与信任。因此，在公共危机事件发生后，也可以根据突发事件类型、特征及发展趋势的不同，合理选择不同的事中协商方式，增进公共危机管理能力。

在事后协商民主中，根据公共危机管理的需要，可以分别采用听证协商、指导协商和法律协商等多种不同的具体协商方式。突发事件后治理的主要目标是，确定合理的危机损失补偿标准和数额，帮助消除危机后心理创伤，追究相关责任人的法律责任，维护受害人的合法权益等。听证协商是指由参与者相互举证并进行质疑，最后由听证主持人宣布听证结论的协商方式。在公共危机事件解决后，可能存在一些受政府应急处置措施影响而产生损失的当事人，政府需要运用公共资源对此进行补偿，为了确定合理的补偿标准，既对公共资源的使用负责，也不使受害人蒙受损失，可以采用听证协商的方式，依据各方提供的证据和理由确定经济补偿的标准；指导协商是指在专业人员的主持下，由相关参与人就某些专业问题进行商谈的协商方式。公共危机事件解决后，某些在突发事件中受到伤害或目睹危机事件的人，可能会留下永久的心理创伤，某些情况下可能导致他们采取极端行为。为了帮助这些人治愈心理创伤，可以在心理医生的主持下，邀请有心理创伤的受害人组织团队，定期进行商谈，利用同情者原理帮助修复心理创伤；法律协商是指在仲裁员或法官的主持下，在提供法律援助律师的帮助下进行商谈的协商方式。法律协商一般以申请仲裁或提起法律诉讼为前提，对于消除利益相关者的对立情绪，提高法律裁决的可接受性具有重要的作用。在某些突发事件中，可能存在侵权人与受害人，而且受害人的人数众多，侵权人可能无力赔偿或不愿意足额赔偿的情况，这都有可能引发次生社会危害，而在仲裁或诉讼过程中，加强法律协商无疑有助于解决这个问题。因此，即使在突发事件消除后，如果采用的事后协商方式恰当，那么协商民主对提高公共危机事件管理能力有显著作用。

五、公共危机协商民主治理机制的建议

协商民主在公共危机管理中有显著作用，在公共危机管理的不同阶段，协商民主有不同的实现形式。然而，要保证不同形式的协商民主能够在公共危机管理中充分发挥作用，必须建立一套体系完整、符合理性商谈要求的协商民主机制，构建协商民主方法、程序、主持人、参与人等具体制度，为公共危机管理中的协商民主治理保驾护航。

首先，要明确具有科学性的突发事件协商民主治理方法。一般而言，最主要的协商方法有口头协商和书面协商两种方法。口头协商是指在协商主持人的引导下，由协商参与人表达自己的诉求及理由，由对立的协商参与人进行反驳和举证。口头协商需要协商参与人之间面对面交流，容易滋生对立情绪，需要协商主持人有高超的控制商谈的技巧和经验；书面协商是指由协商参与人提出书面诉求，由对立协商参与人以书面方式回应进行协商的方法。书面协商具有协商方式灵活，不受时间地点限制的优势，但是对书面表达能力要求较高，只适合于文化层次较高的协商参与人。

其次，要建立具有正义性的公共危机事件协商民主治理程序制度。一般而言，协商民主治理程序制度应当符合“自然正义”原则的要求。⑨“自然正义”原则是一项古老的程序正义原则，有两个基本要求，其一是“任何人不能成为自己的法官”，要求协商主持人与协商参与人之间没有利害关系，要保持足够的中立性，否则就无法获得协商参与人的充分信任；其二是“充分听取各方的意见”，要求保障协商参与人充分发表自己意见的权利，不得采取不正当的方式干预协商参与人表达意见。除此之外，协商民主治理还应当满足“实质正义”原则的要求。“实质正义”原则比较复杂且充满争议，但是以下三个基本要求是有基本共识的，其一是合法性要求。在一个法治的社会中，法律为人们规定了基本权利和义务，这是社会结构能够维持稳定的根本原因之一。协商民主治理商谈的主题、商谈过程和商谈结论不能违反法律的禁止性规定。其二是自愿性要求。协商民主治理的核心在于“理性商谈”，决定是否商谈也是理性的表现之一，在这一点上协商民主治理明显不同于司法程序，司法程序虽然也保障诉讼参与人理性商谈的机会，但是对于诉讼参与人是否参与司法程序却是强制性的(尤其是被告)。因此，协商民主治理程序建构过程中，不能采用司法程序的方式，必须保障协商参与人的自愿性，包括参与自愿和对协商结论认同的自愿等。其三是保障性要求。协商民主治理过程中，多数人一致同意的意见容易对少数不同意见者形成压力，少数意见者容易被多数人认为是“不讲道理、偏执”等，即使多数意见可能以牺牲少数意见者的合法利益为代价也是如此。为了避免这种侵犯协商参与人基本权利情形的出现，协商民主治理程序必须建立协商结论排除制度，将损害少数人利益来满足多数人利益的协商结论排除在可接受的范围之外。

第三，要建立具有中立性的突发事件协商民主治理主持人制度。在中国传统的协商方式中，主持人一般由行政领导兼任，这实际上并不是一种非常良好的制度设计。如果要解决的问题本身就是政府与民众之间的矛盾，那么由行政领导担任主持人无疑违反了“任何人不能成为自己的法官”的程序正义原则，使协商民主治理的公正性受到质疑，民众也会担心受到行政领导的批评或处罚而不敢理性参与商谈。因此，建立中立性的公共危机事件协商民主主持人制度，首先就是要建立主持人选拔制度，要根据公共危机事件的类型与特征，选拔与所争议问题无关的人作为主持人。其次，突发事件协商民主治理中对主持人的要求非常高，不仅要有高超的协商技巧和丰富的协商经验，擅于处理协商过程中的突发状况，擅长概括归纳和引导协商参与人理性表达，而且要有良好的责任心和社会公信力。因此，要建立协商主持人的发现、培训和选择制度，建立协商主持人专家库，对协商主持人进行协商技巧和责任方面的专项培训，采用政府推荐、协商参与人共同选择协商主持人的方法等。

最后，要建立具有代表性的突发事件协商民主治理参与人制度。从理论上而言，每一个受到公共危机事件治理影响的人都应当参与到协商过程中来，然而在实际情形中，存在着参与人规模过大、不愿意参与协商和参与人表达有缺陷等问题，为了达到合理确定协商参与规模，同时使协商参与人具有代表性和良好的参与素质，可以根据公共危机事件治理的实际需要，分别采用随机抽样、自愿参与和主办方指定等多种确定协商参与人的方法。随机抽样确定协商参与人的方法一般适用于协商参与人规模较大而影响理性商谈的情形。一般情形下，可以先将所有可能的协商参与人输入计算机，建立协商参与人数据库，然后利用计算机程序随机抽样，再征询被抽到的协商参与人是否有意愿参与协商，与愿意参与协商的参与人进行访谈确定其是否具有相应的表达能力，淘汰表达有缺陷的协商参与人，对数量不足的协商参与人再一次进行随机抽样，直到确定适度规模且有表达能力的协商参与人为止；自愿参与确定协商参与人的方法一般适用于协商参与人规模较少的情形。一般情形下可以由主办方向所有协商参与人征询参与意见，在其愿意参与协商的前提下确定协商参与人；主办方指定的方式是指由主办方直接指定某些人作为协商参与人。主办方指定使得协商参与人的确定体现了主办方的意志，其公正性会受到质疑，一般只能适用于公共危机管理的特殊情形中，比如情况紧急必须马上确定协商参与人，否则就不可能采取有针对性的应急处置措施等。

注释：

①张向荣，冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理，2007，(10)：100-103.

②(美)罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京:中国社会科学出版社，1999年，第57-85页.

③(德)哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏，译.上海：三联书店，2003年，第23-27页.

④Ian O’Flynn.Deliberative Democracy and Divided.John S.Dryzek.Deliberative Global Politics. Cambridge: Polity Press，2006, p154-157;John S. Dryzek.Deliberative Democracy in Divided Societies:Alter-natives to Agonism and Analgesia.Political Theory 33:2(April 2005 ).

⑤James Fishkin，Tony Gallagher，Robert Luskin，Jenni-fer McGrady，Ian O'Flynn,David Russell. A Delib-erative Poll on Education: What Provisions do Informed Parents in Northern Ireland Want[EB/OL].http://cdd.stan-ford.edu/polls/nireland/2007/omagh-report.pdf. accessedon 15 May 2007.

⑥(澳)何包钢.协商民主和协商治理：建构一个理性且成熟的公民社会[J].开放时代，2012，(4)：78-82.

⑦张 敏.协商治理：一个成长中的新公共治理范式[J].江海学刊，2012,(5):137-142.

⑧于建嵘.社会泄愤事件中群体心理研究——对“瓮安事件”发生机制的一种解释[J].北京行政学院学报，2009，(2)：22-27.

⑨(英)宾默尔.自然正义[M].李 晋，译.上海：上海财经大学出版社有限公司，2010.