农民工权益保障的公共经济学分析

2014-02-05张林涛王建飞

郑州航空工业管理学院学报 2014年3期

张林涛，王建飞

(河南大学经济学院，河南开封 475004)

一、选题背景及意义

经济增长是实现人的全面自由发展的基础，也是让一切人尽可能多地参与生产与创造的前提，农民工为我国的工业化、城市化与现代化建设做出了巨大的贡献和牺牲，却被排斥在社会结构之外，合法权益保障严重缺失。他们干的是城里人不愿干的最苦最累最脏最险的工作，工作时间最长，获得报酬最低。2008年金融危机以来，全国各大城市均出现了不同程度的民工荒，严重阻碍了我国经济的发展，同时也引起了学术界对农民工权益保障问题的热烈讨论。中国农民工该何去何从？他们能够融入现代化的城市生活吗？他们的合法权益能否得到保障？这些亟待回答的问题，都将影响中国社会的可持续发展。

随着沿海发达地区民工荒的出现，越来越多的人意识到农民工不再是一个可以忽视的群体。农民工有自己的诉求，他们有自己的中国梦，特别是新生代的农民工，他们将城市视为自己的第二故乡，希望能够融入城市，和城市市民一样，合法权益得到保障。农民工权益不能得到保障，将在很大程度上制约我国经济的快速发展，同时一定程度上会影响我国的城市化进程。

二、农民工权益保障的研究述评

由于历史原因，农民工是中国独有的群体，而且这一群体数量在我国占有相当大的比重，据国家统计局抽样调查结果报告，2012年我国农民工数量达到2.6261亿，占全国人口的20.2%。关于农民工的定义，目前还没有公认的定论。杨思远(2005)认为：农民工是不再完全从事或者完全不从事身份职业的农民，同时又是拥有农民身份的雇佣工人，实际职业与真正职业的不一致是农民工的本质特征。[1]

吴洁(2005)[2]等认为农民工的政治、经济、社会权益难以实现，得不到有效保障，加快城市化进程需要输入地、输出地政府和农民工的共同努力，只有这样才能实现对农民工群体的有效管理和对农民工合法权益的保障。沈君彬(2005)以构建和谐社会为视角对农民工权益保障缺失进行了分析，指出农民工权益受损的制度性根源是户籍制度、就业制度、社会保障制度、公共利益诉求机制，提出从制度和立法层面解决农民工权益保障的缺失问题。[3]叶孝生(2005)也有相似的观点，他指出制约农民工权益保障的因素是传统的城乡二元制，提出要善待农民工，尊重农民工，促进政策的制定和制度的发展来维护农民工权益，为社会主义和谐社会打下政治基础。[4]蔡小娥与陈垚(2008)认为政府应当把农民工纳入城市管理体系，让农民工享受到公共服务。[5]

近年来的研究表明农民工权益保障的缺失，严重阻碍了我国经济社会的繁荣与增长，制约着我国经济、政治体制改革的进程，然而很少有学者站在历史的角度从农民工产生的背景与经济发展的逻辑来分析我国农民工权益保障问题。本文从公共产品供给机制的角度探讨我国农民工权益保障的现状，用公共经济学理论分析我国农民工权益保障问题。

三、农民工形成的历史原因

我国1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》规定，中国公民具有居住自由和迁徙自由。随着土改完成加上1956年自然灾害的影响，越来越多的农村人涌进城市，试图寻求生存和发展机会。受此人员流动的影响，1958年国家公布了《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将户口登记制度与限制迁徙制度以法律形式固定下来，形成了二元户籍制度体系。户籍制度即是以《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。[6]在世界范围，只有中国实行城乡隔离的二元户籍制度。[7]二元户籍制度以农业人口和非农业人口为依据确定农村居民和城市居民，并以户籍制度固定下来，形成城市与农村居民的身份壁垒。

户籍制度是一种“社会屏蔽”制度，是在人与人之间以及人与资源之间建立起新的秩序。[8]户籍制度先天地默许一些人占有和享有一定的社会资源，而排斥他人对此染指。长期以来，我国实行的是城乡二元公共产品或服务的供给体制。政府的政策意图是通过农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设，使有限的农业资源大量流出农村，农村的公共产品供应受到很大的约束。城市和农村公共产品或服务的供给存在着严重的不公平。城市公共产品或服务一直主要由国家负担，居民基本上不交税，或者只需拿出个人收入的很小一部分纳税，就可以免费或者半免费地享受政府提供的各种公共产品或公共服务，而在农村，政府提供的公共产品或公共服务则十分有限。正是农村公共产品供给体制的不合理，使广大农民背上了沉重的负担。[9]在这种“重工轻农”、城乡二元分割的非均衡发展战略下，国家为了工业的资本积累和对城市的补贴，导致大量的农业剩余被强制性的抽取。

据1978年统计，当年农户只拥有很少的财产，折合现款户均不超过550元。其中户均生产资料不足10元，消费资料只有不超过500元的住房，32.09元的货币存款和不超过60斤的余粮。农村居民消费的恩格尔系数高达67.7%，处于国际公认的绝对贫困线之下。全国农村绝对贫困人口约为2.5亿，占农村人口的1/3。

1978年是我国社会发展的重要一年，这一年我国开始实行改革开放的政策。随着改革开放的深化，我国社会进入了快速发展时期，此时中国社会阶层结构也发生了明显变化。最重要的变化即是农民工阶层的出现，他们户籍在农村，而工作却是非农行业，以工人身份生活在城市。到目前为止，我国社会已经形成农民——工人——农民工这样的三大劳动阶层结构。

四、农民工权益保障现状

以户籍制度为基础，以城乡二元结构为藩篱的中国公共产品提供机制是典型的战争时代遗留的产物。所谓的城乡分割的二元户籍制度的公共产品保障功能主要考虑的是国防建设需要与服务国防的城市居民的公共产品需要，广大农村居民的发展与生存保障并未考虑在内。传统的公共产品体制提供的公共产品不是按人供给的公共产品均等化服务，而是遵循了国防军人优先，城市次之，农村农民最后的公共产品分类提供模式。[10]

农民工背负着双重身份，虽然他们在城镇生活，但是身份标签还是农民，他们是城市现代化建设的主力军，但是却享受不到城市化发展带来的很多好处，他们为城市发展做出了巨大的贡献，但仍然被排除在城市公共产品与服务之外。以户籍制度为基础的二元模式形成了最不公平的公共产品分配格局，农民工作为我国最大的弱势群体，享受着各种不公平的待遇。

对农民工的歧视从根本上来说是对农民的歧视和蔑视。在我们国家，自从1958年实行城乡户籍分离的制度以来，农民就不再是一个职业的概念，而是一个身份的概念，是一个低城市人一等的群体的概念。当他们来到城市以后，受到的是极不公正和极不平等的待遇。他们不能成为国有企事业单位和行政机关的正式员工；他们要忍受制度造成的就业歧视，只能从事又脏又累的城市人不愿意干的事情；他们劳动强度大、劳动时间长、工资待遇低，且不能按时领到。[11]

教育机会的不平等是人生中的最大不平等。这个最大的不平等在农民工子女身上得到了明显的体现。在现行二元教育制度下，农民工子女以在家乡接受义务教育为主。农民工子女随着父母生活，就成了义务教育的“边缘人”。我国采取的教育体制给农民工子女受教育带来了额外的教育成本：流出地儿童享受不到原地政府提供的教育公共产品补贴，同时又没有资格享用流入地政府教育公共产品补贴，农民工子女要进入城市公办学校上学，不仅需要办理繁琐的手续，而且需要缴纳高额的赞助费，这对于处于弱势群体的农民工来说无疑是雪上加霜。农民工子女的社会弱势地位，决定了他们在教育体系中也处于弱势地位，社会阶层的分化是客观存在的，而社会教育的不公平更加剧了社会的两极分化。[12]

享受社会保障和福利待遇也是劳动者的一项基本权利。由于农民工不是市民，因此他们很少享受到养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等社会保障的公共产品。东亚新兴工业化国家和地区以往轻视社会保障制度建设的危害性，在1997年亚洲金融危机中得到充分的暴露，东亚新兴工业化国家和地区忽视或者有意降低社会保障水平，单纯追求经济增长，歪曲了现代化的可持续发展本质。从东亚新兴工业化国家和地区的历史经验来看，社会保障制度对于社会安全和经济发展具有重要的作用，作为公共产品的社会保障制度，如果不能惠及我国3亿农民工，使农民工获得社会保障这一公共产品与服务，就无法实现人们老有所养、病有所医的愿望。

由于我国正处于转型阶段，低端劳动力供大于求，加上城镇下岗失业工人，使得城市就业压力骤增。为缓解就业压力，许多城市执行的是对农民工就业歧视政策，对农民工实行职业和工种限制，实行先城后乡。再加上农民工自身素质普遍比城市居民要低，因此，农民工只能从事城市居民不愿干的“苦、累、脏、危、毒”的工作，并且工作时间长，劳动强度大；大量务工者与企业正式职工不能做到同工同酬，不仅待遇低、工资少，而且工作期满往往不再续签合同。[13]对农民工的就业限制体现了城市体制对新来者的一种歧视性政策。我国《劳动法》(1994)规定：劳动者有平等就业的权利，然而农民工作为劳动者却享受不到和城市市民一样的平等权利。

五、保障农民工合法权益的意义

农民工作为现代城市的建设者，是城市经济发展的主力军，是国民财富的创造者和城市化的直接动力。众所周知，进城务工人员对于提高城市化水平，功不可没，农民工权益保障的缺失严重阻碍了我国城市化进程。建立农民工社会保障制度，对于促进经济结构的优化升级和城乡一体化市场的形成具有积极意义，更有利于打破城乡二元结构，提高城市化水平的质量。

保障农民工合法权益是实现社会公平与社会和谐，维护社会稳定的需要，当农民工生活出现困境时对其给予必要的救助，降低他们的反社会情绪，减少乃至消除他们的反社会行为，从而达到社会和谐发展与保持社会稳定的目标。保护农民工合法权益是解决“三农”难题，全面建设小康社会的需要。全面建设小康社会最艰巨的任务在农村，“三农”问题的核心是农民就业问题。农民仅靠“一亩三分地”是不可能实现小康的，最重要的是把农村剩余劳动力从土地中解放出来，向非农产业和城市转移。建立农民工的社会保障制度，有利于引导他们放弃亦工亦农的生产模式，实现土地的集约化经营，从而改善农业经营方式，提高农业劳动生产率，有利于农村经济的可持续发展。

综上所述，农民工权益保障问题是一个亟待解决的大问题。它不仅关系到“三农”问题的解决，而且关系到整个社会稳定、城市化推进速度和全面建设小康社会的进程，因此非常具有必要性和现实紧迫性。

六、告别农民工，中国的城市化之路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果；推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

宋丙涛的研究成果(2013)表明，以户籍制度为基础的限制性城市化模式与我国工业化发展严重不协调，伴随着现代工业化而出现的公共产品集中提供的政府服务优势没有出现，中国政府推动下的工业化与城市化之间出现严重畸形。城乡二元经济结构带来的公共服务不均日益严重，要实现“公共服务均等化”，可以直接让农民进入城里享受政府提供的公共产品——即农民工直接变成市民。我国城市化滞后于工业化的现状主要是由于农村人口没有随着工业化的推进而相应减少造成的，城市化核心是为居民提供具有规模经济效应的公共产品与公共服务。农民工为我国经济发展做出了巨大的贡献，应该享受经济发展的成果，财政实力不断增强也使我国公共财政支持农民工市民化成为可能，因此政府应该支持农民工市民化，实现社会公平。[14]农民工转化为市民，不但不会减少原市民的福利，相反规模经济效应的存在反而会因为吸引了更多的居民而降低公共服务的成本。

参考文献：

[1]杨思远.中国农民工的政治经济学考察[M].北京：中国经济出版社，2005.

[2]吴洁.农民工权益保障的现状与对策[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2005，(3)：50-51.

[3]沈君彬.农民工权益保障缺失：现状、根源、对策——以构建和谐社会为视角的解读[J].中共福建省委党校学报,2008,(9)：62-63.

[4]叶孝生.农民工权益保障制约因素分析及对策[J].福建论坛·人文社会科学版，2005专辑：25-26.

[5]蔡小娥，陈垚.农民工权益保障存在的问题及对策研究[J].新农村建设理论月刊，2008，(1)：175-177.

[6]余红，丁骋骋.中国农民工考察[M].北京：昆仑出版社，2004.

[7]中国“三农”形式跟踪调查课题组、中汉经济研究所农村发展研究部.小康中国痛——来自底层中国的调查报告[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[8]李培林.中国进城务工农民工的经济社会分析[M].北京：社会科学文献出版社,2003.

[9]陶勇.农村公共产品供给与农民负担[M].上海：上海财经大学出版社，2005.

[10]宋丙涛.中国城市化进程的公共经济学分析[J].中国名城，2013,(3)：8.

[11]刘翠霄.天大的事——中国农民社会保障制度研究[M].北京：法律出版社，2006.