大型居住社区多元化管理模式研究——以上海市浦东新区为例

李玲玲

(华东师范大学，上海 200241)

一、引 言

郊区化是城市化的一个阶段，它在改善城市中心区环境、缓解中心区的城市功能与人口压力、促进周边郊区的发展等方面具有重要作用。[1]大型居住社区是城市郊区快速城市化的产物，带来了社区社会关系和结构的变化，为基层社区治理带来了严峻的挑战，需要探索一种更具包容性、多元化的社区管理模式。社区是基层民主建设的舞台和载体，社区管理是城市经济体制改革深化的结果，体现出国家基层治理从行政化向居民自治的转变趋势。因此对社区管理模式的探讨有利于基层民主建设和居民自治。

大型居住社区是指用地规模约为5平方公里，人口规模约10万人，以居住功能为主体、生活与就业适当平衡、功能基本完善的城市社区。上海自2003年起先后在7个区统一规划、组织实施大型居住社区建设，浦东新区范围内目前规划布点有12个大型居住社区，总建设用地约3 520公顷。随着大批中心城区居民导入，大量动迁农民搬入，这些大型居住社区的建设、管理和服务任务不断加重，社会管理的新情况新问题层出不穷，亟须进行及时的研究和探索。社区不仅是一个地域的概念，还是一个利益共同体，是一个“复合治理”的社区，包括社区自治、社区共治、社区公治三层次。[2]本研究以上海市浦东新区大型居住社区管理为个案，试图探讨一种促进大型居住社区居民自治、共治的有效的多元化社区管理模式。

二、大型居住社区管理存在的问题

大型居住社区体现出规模庞大，入住人群多元，需求多种多样，管理力量明显不足，服务功能滞后的特点，如何有效强化对这些大型居住社区的管理和服务，是新形势下对社区建设、管理和服务提出的紧迫要求。

(一)社区弱势群体集中

大型居住社区具有人口多、面积大、管理任务重的特点。以浦东三林镇为例，随着2006年3月，世博动迁居民入住世博家园，短时期内在2．8平方公里的世博家园区域相继入住近5万城市居民，三林镇城市化地区成倍增长，其镇村形态、人口结构发生了很大变化。

大批的人口在短时间内向大型居住社区快速集聚，他们的来源多样、构成复杂。总的来看主要包括四类对象，一类是农村地区本地的动迁居民，一类是中心城区导入的人口，一类是购买商品房的人群，一类是来当地务工、租住在当地的外来人员。其中，由中心城区导入的人口占了很大的比例。而这四类人群往往属于就业不充分不稳定、收入保障水平不高、文化层次和综合素质相对偏低的人群，对他们管理服务的要求更高、难度更大。除此之外，大型居住社区的人口结构呈现“四多”现象，即老年人多、文化程度不高的多、经济保障收入低得多、外来租房者多。如对曹路三个居民区的入住情况调查发现，60岁以上年龄的人员占47%；文化在大专以上的占14%；家庭人均收入在3000元以上的占21%；外来人员占49.5%。

这一现象会导致以下结果：第一，会人为地引导低收入群体在特定区域集聚，形成社会隔离。第二，随着大型居住社区规模的扩大，会对周边地区产生影响，使得社会不稳定因素增加。

(二)社区居民就业困难

随着居民入住数量的增加，大型居住社区居民的就业问题日益突出。大型居住社区中低收入贫困群体居住相对集中，社区居民就业困难主要表现在以下三个方面：

第一，就业岗位缺乏。一方面，前期规划欠缺对社区居民就业的考量，没有将就业需求列入规划范围。另一方面，因大型居住社区位于郊区地带，附近就业岗位不足。例如，航头、曹路等服务业发展相对滞后，工业发展受到一定限制，难以提供足够的就业岗位。第二，就业需求较大。大型居住社区导入人口中，约86%的入住居民处于劳动就业年龄段，这意味着每个大型居住社区将有20多万人的就业问题需要解决，即使部分人已在中心城区就业，仍有大量的就近就业需求亟待满足。第三，就业能力不足。居民中很大部分是城市中的低收入阶层。据统计，约80%入住居民收入低于全市上年度平均工资水平，其中无业、失业或灵活就业人数占比很高。

(三)社区自治程度较低

受快速城市化影响，大型居住社区的居民由原住居民、新居民、被动城市化居民、外来流动人口居民构成，居民素质参差不齐，异质性大。在社区建设活动中，多数居民缺乏社区参与意识，没有参与社区活动和事务的兴趣，更缺少实际的参与行动。此外，由于缺乏持续性引导培育和经费扶持，大型居住社区的社区非营利组织数量较少，力量薄弱，发挥的功能非常有限。很多组织成立后很少有活动或者是社区有事情主动邀请他们参加，主动常态化运行的组织很少。为了生存，有些非营利织织不得不从事某些营利性活动，有些组织的官方背景和政府色彩浓重。

三、多元化社区管理模式的设想

多元化社区管理是指社区建设、社区管理、社区服务、社区安全的公共事务由政府、社会、市场共同协作来推动，通过政府引导、协调、支持，由市场和社会共同来建设社区，从而达到政府、社会和市场的良性互动、和谐共赢，政府在三者之间起到指导、协调和监督作用。[3]

与西方发达国家政府与社区共生共长、相互依存的关系相比，我国的政府与社区之间还是领导和被领导的关系，社区缺乏自治能力和独立性，而政府则承担了过多的应由非政府组织承担的职能。这种行政化主导下的社区管理缺乏市场要素的参与和提供服务的意识，因此表现出区域的公共服务不足，各类资源无法有效整合等特点。针对目前大型居住社区的社区管理存在的问题，本研究试图探讨一种多元化的社区管理模式，通过政府、市场和社会的多方协同，实现三位一体式的社区管理，进一步发展和完善大型居住社区的社区管理模式，激发社区自治。

(一)正确定位多元管理主体的关系

政府、市场、社区和居民自组织都是社区管理中不可缺少的因素，因此正确定位多元管理主体的职责和关系是实现有效的社区管理的必要前提。

首先，政府要从“越位”领域退出来，释放社区自治权力空间，寻找行政权力与社区自治的平衡点。政府在社区管理中发挥行政执法、行政事务管理和立法、监督的权力，有效保证社区管理的依法开展。政府应把权力下放，将社区服务交给非营利的服务组织做，将社区事务的管理交到社区居民手中。政府对社区的管理应采取间接的手段，其主要职能是对社区公共事务进行规划、统筹、监督并提供经费支持。

第二，明确社区的定位。社区定位模糊，政府和社区职权不明是现有社区管理模式中存在的最重要的问题，因此首先应当理顺政府和社区的职能关系，实现政府职能转变和社区自治。社区的职能应定义为“协调、管理、服务、监督”，既能承接镇级层面的部分管理任务，加强对条线部门、职能部门的监督，又能为居委会减负，统筹区域内的服务资源。[4]具体来说，行政执法、行政管理事务应由政府职能部门负责，社区发挥发现和监督作用；与民生密切相关的救济救助、助老爱老、公共服务、社区安全、纠纷矛盾处理等工作由社区承担，政府提供服务指导和资金资助。社区应起到“纽带”作用，对上联结政府，对下服务居民，对外引进社会力量，对内促进居民自治，是一个资源整合的中心。此外，在社区中积极引入市场的力量，促进社区经济的发展。

(二)以实现社区复合治理模式为目标

复合治理是指各种公共的机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。[5]具体而言，社区复合治理模式是指居民自治、社区共治和社会公治协调作用的治理模式，其中，社会公治是主导，社区共治是支撑，居民自治是基础。

居民自治强调社区内的居民对社区事务的自主决定，是以其共同的地域和文化为基础的。居民自治能增强居民的社区参与，培养其社区归属感。要培养居民“利益共同体”的意识，使其积极参与到社区自治中来，自发形成各种维护社区利益的自组织，例如社区环境保护组织、社区文化建设组织、社区治安维护组织等。

社区共治即社区多元主体共同治理，包括社区的党社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重机制。与社区自治不同，社区共治更强调社区治理主体的多元化和合作治理。在社区层面建立“枢纽型”的社会工作体制，有效服务和管理社区内的各种群体组织。例如，在社区建立工会、妇联、共青团、慈善机构等起枢纽作用的社会组织，使多种形式的社会团体在社区形成合力，实现多元化的社区共治。

社会公治是一种开放式治理，即社会中的大量外部组织参与到社区治理中来。外部主体的参与，可以帮助社区获得资源、信息，解决社区发展的动力问题。此外，外部主体的参与并非为了控制社区，而是致力于促进社区发展和提高社区治理水平。社区中的枢纽组织应通过与社会上的组织合作的方式，引进社会力量，包括与政府组织、慈善组织、教育组织以及商业组织等合作的方式开展社区治理。

(三)促进大型居住社区自治

社区管理的民主化和自治化是以尊重个人价值和基层自治能力为基础的。我国社区居民委员会制度的建立就是为了实现基层自治。基层群众是社区自治的主体力量，只有动员群众积极参与到社区管理中，才能实现社区居民的自我管理、自我服务和自我教育，实现真正意义上的社区自治，促进社区管理体制的健全和完善。

1.发展社区自组织

社区是居民自己的家园，培养居民的社区意识和社区自治能力是完善大型居住社区的社区管理的基本方向。政府应积极探索如何利用社区居民最直接、最现实的利益问题，引导社区成员参与到社区管理中。积极促进社区居民之间的互动，努力实现社区中居民彼此了解、共同参与社区治理的局面，培养他们对“共有”社区的责任感，而不是那种“各扫自家门前雪”的分离状态。

要保持居民“多元共处，和而不同”的状态，既培养共同的社区意识，担负共同的责任，又能使人们按照自己习惯的方式，保持自己的活动空间，保持丰富多彩的生活方式，保持每个个体和家庭的个性。[6]

要发展社区居民的力量，培养社区内的自组织，社区内自组织是社区服务群众的载体，因此培养社区内有领导才能的居民，发展出有活力、有社区责任感的自组织是社区自治的关键因素。此外，要通过宣传、培训、教育等手段，不断提高居民参与社区管理的意识和依法维护自身合法权益的意识。

政府应制定扶持社会非营利组织发展的政策，建立社会非营利组织发展基金和购买服务，为其提供经费补助，促进社会非营利组织的健康发展。同时，改革非营利组织的管理体制，促使非营利组织由官办向民办转化，逐步与政府行政脱钩，给予其更大的独立生存空间，让它们更好地发挥社会整合和利益表达的功能。[7]

2.建设多元的社区文化

加强社区文化建设是增强居民社区意识，促进社区自治的有效手段。大型居住区应针对人口构成复杂、多元的情况，积极建设多元的社区文化。

第一，开展多种形式的文化活动。加快文化基础设施的建设，健全社区图书馆、剧团、影剧院、博物馆、公园、体育馆等的建设，并借助此类设施开展多种形式的社区文化活动，为社区居民提供交流和娱乐的场所。

第二，针对社区的具体情况建设独具特色的社区文化。针对不同社区的人员构成和文化需求，组织不同的、丰富的社区文化，寓教于乐，形成本社区的品牌文化，增强社区居民的社区凝聚力。例如，积极组织社区中的音乐、舞蹈或体育爱好者参与社区活动，组建乐团、舞蹈队等定期开展社区文化活动演出，也可走进其他社区开展活动，促进社区之间的交流和互动。

第三，促进文化市场的多元化。随着居民对文化生活的需求越来越高，简单的例如看电影、电视等活动已经不能满足居民对社区文化的需求。社区可以通过引进多元的文化消费活动，促进社区居民参与社区文化，例如建立以儿童为消费对象的游乐场，以中老年为消费对象的大众舞厅等，通过消费促进社区文化发展，而社区文化兴盛了，又能进一步促进社区经济的发展。

3.鼓励社区志愿者服务

社区居民以志愿者的形式参与到社区的管理中，不仅能节约社区管理的成本，还能增强社区居民的凝聚力和居民自治的能力。在美国，公民为自己所在的社区提供无偿志愿服务已成为一种自觉的意识。美国志愿者1990年已达9 840万，占成年人口总数的54%，提供公益服务的机构或组织，绝大部分工作是由志愿者承担的。[8]

我们可以借鉴美国的方法，通过制定升学、就业、晋升等必须参加社区志愿活动的约束制度，强化公民参与社区志愿活动行为。大力推行社区志愿者注册制度，健全社区志愿者服务网络。建立社区志愿活动登记备案制度，设立社区“爱心银行”和“时间储蓄”，建立社区成员互助合作与共享激励机制。[9]

参考文献：

[1]冯 健，周一星.郊区化进程中北京城市内部迁居及相关空间行为——基于千份问卷调查的分析[J].地理研究，2004，23(2)：227-241.

[2][5]范志海，刘 钢，等.大型居住区社区治理模式初探——以上海三林世博家园社区为例[J].华东理工大学学报(社会科学版)，2010,25(5)：1-6.

[3]霍连明.多元管理：我国社区管理模式的必然选择[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2010，37(2)：136-138.

[4]俞晓波.快速城市化进程中的“镇管社区”模式研究——基于浦东的实践[J].中国行政管理，2012，(8)：124-126.

[6]费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002，(3)：15-18.

[7]王冬梅.快速城市化地区社区管理模式创新研究[J].社会科学家，2011，(5)：63-67.

[8]常铁威.新社区论[M].北京：中国社会出版社，2005.

[9]汪大海，魏 娜.社区管理[M].北京：中国人民大学出版社，2005.