新政对地方融资平台影响及未来展望

唐群杰 牛珂

【摘 要】近日下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》又掀起了关于地方融资平台的热烈讨论。本文基于地方融资平台的现状和发展趋势，深入挖掘其中可能存在的风险，以对地方政府融资平台的有序发展提供可行性建议。

【关键词】地方债务；地方融资平台；风险防控

一、引语

2014年9月21日，国务院办公厅对外下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号（以下简称《意见》）。《意见》不仅通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题，而且通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。还通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，为确保改革平稳过渡，明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。有关地方政府债务的偿还风险及地方政府融资平台的发展，也再一次成为各方关注的焦点。

二、地方政府融资平台的历史发展

从历史上看，我国地方政府债务扩张与财政政策的扩张联系紧密。宏观政策所导致的地方政府债务扩张以两次金融危机为标志：1997年亚洲金融危机后，为应对通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年地方政府债务余额较上年增长48.2%；2008年全球金融危机后，中央推出四万亿经济刺激计划，2009年地方政府债务月较上年增长61.9%。

无论从融资平台数量还是负债金额来看，2008年之后的地方政府债务扩张较快，这种快速的扩张，一方面保持了宏观经济增长的弹性和稳定性，但另一方面，债务扩张也使得中国经济增长背负的债务负担越发沉重。地方政府无法主动进行阳光化举债，因此绕道融资平台公司的模式，导致政企责任无法厘清，融资风险难以控制，同时留下大量权利寻租空间，滋生诸多腐败问题。从现实看，地方政府融资平台的发展面临诸多的问题和与挑战。

三、地方政府融资平台的内涵

地方政府融资平台，指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其表现形式主要以不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。政府划拨土地、股权、规费等资产，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。

地方融资平台资金来源主要包括银行贷款、债券融资、信托融资和股权融资等其他方式。根据2013年底的审计结果数据显示，以银行贷款、债券融资、信托融资三大类为代表的融资渠道合计占地方政府总债务的74.84%。其中，银行贷款占地方政府总债务的比重为56.56%。根据银监会网站援引的尚福林主席的讲话，截至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿元。

四、地方融资平台发展中存在的风险

1.随着地方政府债务规模增大和宏观政策的转变，地方融资平台面临较大的流动性风险

相关政府报告认为按当前发展速度，2020年后我国政府的总体债务规模可能超过目前居发达国家之首的日本。相比日本，我国地方政府债务风险隐患更大。其一，日本政府债务主要为中央政府债务；其二，日本政府债务大多形成于高速增长期之后，我国政府债务在高速增长期尚未结束时就已形成，一旦经济增速放缓，风险暴露的冲击更大。此外，我国地方政府负债对应的资产变现能力弱，流动性风险不容忽视。

2.当前地方融资平台还款仍然严重依赖土地出让收入，在房地产周期下行时存在较大的偿债风险

土地是地方政府融资平台的主要抵押品和还款来源，地方政府依靠土地出让收入偿还的债务较高。然而，2014年以来土地市场走冷，1-5月份全国40个大中城市土地出让总价同比增长15.1%，增速比去年同期回落70.8个百分点；其中二线城市仅同比增长0.06%，三线城市同比下降20.09%。土地出让收入下降将影响地方政府的偿债能力，并波及金融市场，存在较大安全隐患。

3.地方融资平台各类创新融资方式加大了管理难度，存在内控合规和项目管理风险

由于大多数融资平台公司都是在原国有企业或事业单位的基础上整合而来，普遍缺乏规范的公司治理结构，各个部门权、责关系不清晰。并且，由于之前一直考虑财政会为融资平台债务最后“兜底”，融资平台的还款意识和风险意识非常淡泊，风险控制手段也相当缺乏，不少融资平台资产负债率居高不下。

五、加强地方融资平台管理的对策建议

1.逐步剥离地产融资平台公司政府融资职能，引导地方政府公开市场化发行地方债券

根据《意见》，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道，一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社會资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

2.市场化推动地方债市场发展，建立地方债务市场的硬性约束

目前地方政府融资平台的债务大都以土地、公共产品收入等作为抵押，融资成本高昂。如果构建以地方政府债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式，推进地方政府债务证券化试点，将促进地方债务的显性化和透明化，将会大幅降低融资成本，这对于化解地方融资平台流动性风险可起到重要的推动作用。从中长期来看，地方债务市场发展必须建立硬性约束，地方政府融资平台将逐步实现政企分开，实现市场化的商业运作。

3.积极拓宽交易对手，多样化融资渠道化解资金压力

第一，积极与央企对接，拉动经济增长：央企投资项目一般体量较大，拉动经济增长效果显著。第二，积极与险资合作，创新合作模式：保险资金的基础设施债券投资计划、股权投资基金、不动产投资计划、项目支持计划等多样化的融资渠道设计，以及险资天然的长期性、安全性能很好地与政府融资需求匹配。第三，积极引进社会资本，深化体制改革：鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。

4.全面建设地方融资平台风险管理制度，完善风险管理的技术及工具

包括但不限于：成立债务危机管理委员会，着手应对突发性风险；设立风险处置基金，多方筹措救助资金；制定风险应急预案，确立危机救助原则；判断风险性质程度，采取不同处置方式。具体比如，“存款保险模式”：针对已超过警戒线但尚未发生债务危机的地方政府，强调责任自负的基础上，风险管理委员会提前干预，制定重建规划。

5.规范融资平台内部控制管理，强化债务风险意识，建立投融资责任制度

地方政府融资平台公司的治理机制应进行两方面的制度重构：首先，应将地方政府的出资人角色与经营者角色相分离，地方政府对融资平台公司行使投资者权，同时，融资平台公司有独立的经营管理权。其次，应建立“内外并济”的监督机制。在公司内部监事会的建设中，地方政府可委托具备一定资质的专业人士担任监事。在公司外部，国资委应有权就融资平台公司的运作、投资方向进行监管；同时，国家审计机构也可依法对其财务活动进行严格审计。

六、地方融资平台未来之路

上文提到，作为特殊时期的产物，地方融资平台或许使命将近。近期，国家发改委频频对地方融资平台的主要融资方式的企业债券进行整顿，发改委审批地方融资平台发债将更加严苛，从抵押资产到负债率以及申报间隔时间、资金募集使用等都有更加严苛的规定。发改委做出上述指导符合市场预期，主要针对城投债及城投或平台公司，是这些发行主体逐渐退出中国资本市场的信号。

首先，地方融资平台债在过去几年的快速发展集聚的风险值得关注；其二，地方融资平台债发行过程中存在的一些利益寻租和腐败事件频繁发生，地方融资平台债和地方融资平台整顿正在进行；其三，地方融資平台债逐渐被“市政债”所取代是大势所趋，而且地方融资平台债火爆发行的背景是配合当时4万亿的财政刺激政策，其历史使命基本结束。目前，地方融资平台转制自2014年6月份就已经拉开大幕，也许未来几年之后，地方融资平台就成为历史产物。

无论如何，加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，推动地方举债的阳光化，是未来地方债务融资发展的必由之路。

参考文献：

[1] 张平.我国地方投融资平台债务运行现状及其治理之道[J].上海行政学院学报，2012（3）

[2] 曹大伟.关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考[J].商业研究，2011（4）

[3] 唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展——国外模式与中国之道[J].金融与经济，2011（3）

作者简介：

唐群杰（1987-），男，河南郑州人，学历：美国伊利诺伊大学硕士研究生，工作单位：国家开发银行总行，研究方向：宏观经济。