读《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》解

杭州市国土资源局 陈 军

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题，该意见对城市农村房屋征收所涉及的信访工作具有重大意义，现就有关内容进行如下解读。

一、《意见》出台的背景

近年来，随着社会利益格局的不断调整，当事人民主法制意识不断提高，维权意识增强而上访，大量社会矛盾纠纷尤其是征地拆迁补偿以案件形式汇聚到信访部门和司法机关，致使涉法涉诉信访量居高不下，以杭州市为例，2011年涉及征地拆迁信访389件；2012年涉及征地拆迁信访347件；2013年涉及征地拆迁信访299件。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。与此同时，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，也出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出，在新闻媒体和舆论传媒日益发达的今天，群众对国家的法律法规了解的越来越多，并且在日常生活中能够加以运用，群众的民主意识、法制意识普遍增强，维护自身合法权益的观念有了较大提高，遇事敢说、敢找、敢反映，为涉法上访打下了基础。也有一些群众对法律法规一知半解，理解不够透彻，故而上访。这些现象严重损害司法权威，影响正常有序的涉法涉诉信访秩序。各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。《意见》阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求，是贯彻落实党的十八届三中全会精神的具体体现。推动涉法涉诉信访工作机制改革，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要，不仅有利于从制度机制上倒逼政法机关提高执法司法质量和水平，保证当事人合法诉求及时得到解决，而且有利于从制度机制上推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定。

二、建立依法处理涉法涉诉信访问题的新机制

实际情况中，经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，使得涉法涉诉信访高居不下。在征地拆迁补偿领域，少数群众以维护自身权益为理由，不断缠访、闹访，给各级信访部门造成巨大压力。例如杭州市江干区××镇××村拆迁户等10多人，信访13次，反映综合改造指挥部违法拆迁，要求对其进行赔偿；江干区××镇××村等13人，信访3次，反映建设单位补偿不到位；拱墅区××镇××村等14人，信访10次，反映建设单位以拆迁代替征收，掠夺信访人的集体土地资产和宅基地。按照反映的情况如属实，完全可付诸法律，不需靠频繁上访解决。

《意见》提出，改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

——实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

——建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作。

——严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。

——建立涉法涉诉信访依法终结制度，对经过中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

——健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。

三、实行诉访分离后，群众涉法涉诉信访问题的途径

2005年1月10日颁布的《信访条例》第十四条明确：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。而实际情况是，群众过分依赖信访。例如市土地储备中心在收购×××地块过程中，张××其作为当事人朱××（已死亡）的亲属，向×××公司、市土地储备中心和有关部门提出其位于×××地块内的房屋被×××公司侵占事宜，并付诸民事诉讼，经下城区法院、市中级法院民事审定、省高院裁定均认为朱××房屋早在1983年已被其他单位征用，×××公司非本案适格被告，但因其他主体已更换名称，处理历史遗留问题有一定难度，同时，朱××是否在拆迁时已得到安置尚未可知。故张××坚持认定市土地储备中心是×××公司地块的收储单位，是1983年征用房屋单位现有的权利义务承受单位，屡次到市国土局进行缠访、闹访并威胁、污蔑经办人员，直至2013年1月24日，张××夫妇通过南都网登载新闻《杭州市民给国土资源局送锦旗：史上乌龙奖》不实信息。该报道被众多网站转载，造成了较坏的社会影响。

《意见》明确，各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项，转同级政法机关依法处理。信访群众直接到政法机关反映诉求，可以少走弯路，便于政法机关及时处理。其次，要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。属于哪一级管的，到哪一级申诉；属于哪一个部门办的，到哪一个部门申诉。不按法律规定，到政法各单位多头上访、越级进京上访等，都无助于问题的解决。第三，要正确理解法律，不缠访闹访。对群众到相应政法单位反映的涉法涉诉信访事项，办案机关不是一律启动法律程序。要经过审查、甄别，符合法律规定的，才能进入复议、复核、再审程序处理。对于不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理。

四、信访群众反映的问题能否得到及时公正处理

改革涉法涉诉信访工作机制，就在于将群众反映的问题在法定程序和时限内得到公平公正解决。这是让人民群众相信改革、支持改革的根本所在。对此，《意见》从四个方面提出了明确要求：一是提高执法质连结合深化司法体制改革，建立健全科学合理、监督有力、规范有序的司法权力运行机制，从制度上保证严格执法、公正司法，使每一起案件处理都做到实体公正、程序公正、规范高效，经得起检验。二是强化执法监督，加大各个执法环节之间、政法各单位之间、上下级政法单位之间的监督力度，确保执法司法权不被滥用，执法办案中的过错、瑕疵得到依法及时纠正。三是严格责任追究完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制。对于冤假错案，严查执法不公、不廉问题；对于群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的，依纪依法追究办案人员和相关领导责任；对于信访问题突出的地方，倒查政法单位领导班子责任，使广大政法干警敬畏法律、敬畏人民，依法用权、秉公办事。四是深化执法公开，构建开放、动态、透明、便民的阳光执法司法新机制，凡是法律规定应当公开的案件信息，都应当公开；生效后的裁判文书，应当依法在政法机关的官方网站上公布，让群众看得到，监督得了，提高群众对涉法涉诉信访问题处理的认可度。

五、《意见》对建立涉法涉诉信访依法终结制度的具体规定

信访群众最为关心的一个问题是涉法涉诉信访如何终结。一些信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序，是困扰信访部门和政法机关的一个难题，耗费了大量司法资源和行政资源，也加重了信访人自身的负担。对此，《意见》提出，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。办案机关、当事人都要自觉接受和维护依法作出的处理结论。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。地方党委和政府及其基层组织要落实好教育帮扶和矛盾化解工作，使信访人息诉息访，回归正常的生产生活。

六、《意见》对依法维护涉法涉诉信访秩序提出了具体要求

地方各级政府信访部门及司法机构是维护涉法涉诉秩序的基础，正确引导群众的信访渠道、司法机构的及时受理将化解部分的信访案件。《意见》从四个方面，对依法维护涉法涉诉信访秩序提出了具体要求。一是畅通信访渠道。各级政法机关要健全来信、来访、网上信访、电话信访一体化接访网络，为涉法涉诉信访群众反映问题提供畅通便捷的渠道。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。二是防止案件积压。政法机关要按照修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法规定，规范案件流程，加快案件流转，加强各单位之间的衔接配合，确保依法处理涉法涉诉信访问题有序高效进行。三是提高基层化解能力。通过健全科学合理的考评指标体系，提高基层解决问题的主动性和实效性，最大限度把矛盾化解在基层。坚持分级分类处理，加大分流疏导力度，劝导当事人依法按程序反映问题，减少越级上访。四是严肃处理违法上访行为。坚持教育与处罚并重，对伴有违法行为的上访人员，加强法制教育和批评劝导；对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法严肃处理，引导信访人员依法理性表达诉求，不论有理、无理，都不能违法上访。