浙江省矿山越界开采的原因和对策措施

浙江省国土资源厅矿产督察站 罗雪峰

浙江省矿产资源的特点是能源矿产贫乏，金属矿产总体短缺，非金属矿产丰富，其中萤石、叶蜡石、明矾石、膨润土等矿产较为著名。近几年开采矿种以非金属矿产的普通建筑用砂石土为主。2013年我省共有矿山1427个（其中普通建筑用砂石土983个），开采矿种59种，从业人员41777人，开采矿石53839万吨（其中普通建筑用砂石土45151万吨），实现矿业产值137亿元（其中普通建筑用砂石土106亿元）（据《2013年浙江省矿产资源开发利用统计年报》）。我省对保护和合理开发利用矿产资源工作十分重视，各级国土资源部门积极采取多项措施，加大力度开展整顿和规范矿产资源开发秩序，取得了显著成效。但随着经济社会发展，矿产资源需求日益增加，矿产品价格不断攀升，在经济利益等驱使下，越界开采仍时有发生，防范任务依然严峻。我省2013年度矿产开发利用年检发现越界开采矿山72个，其中普通建筑用砂石土矿山60个，占越界开采矿山总数的83%。笔者通过近年来的工作经验，谈谈我省矿山越界开采的成因和对策措施。

一、越界开采的种类及性质

《矿产资源法》第四十条“超越批准的矿区范围采矿”即为越界开采。据《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第三十二条规定，矿区范围是指登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。矿区范围以登记管理机关颁发的采矿许可证为准。

按越界范围内是否有矿业权，可将越界开采划分为以下三种类型：一是越界开采矿业权空白区的矿产资源，二是越界开采其他矿业权的矿产资源，三是越界开采矿业权空白区兼有其他矿业权的矿产资源。我省已发现和查处的越界开采以第一种居多。

按超越的矿区空间范围也划分为三种类型：一是在平面上超越矿区范围，二是在高程上超越矿区范围，三是在平面和高程上均超越矿区范围。

越界开采矿业权空白区的矿产资源，实质上是对国家所有的矿产资源所有权的侵犯；而越界开采其他矿业权的矿产资源，则还侵犯了该特定的矿业权（属用益物权）。

二、越界开采的成因

近年来，我省矿产资源管理部门通过日常巡查、矿产督察、储量动态监测、卫片执法检查等手段，加强对矿产资源开发的监督管理，进一步规范矿产资源开发秩序。但仍有一些矿山存在越界开采等问题，造成资源破坏，引起不良社会影响。笔者认为，造成越界开采问题的原因大致有以下几种：

（一）因开采不当

采矿权人因欠缺技术力量，无法真正读懂开发利用方案，无力按照开发利用方案实施开采，只能凭主观想象无序组织矿山开拓开采，哪里方便就采哪里，而忽视矿界存在；或是虽然对矿界有简单的认识，但对最终边坡概念不清，当开采到矿界附近时未采取控制爆破等技术，致使工作面最终边坡超出矿区范围；或是采矿权人全权委托给爆破公司爆破，爆破公司责任心不强或操作不当造成越界。某市查处的几个越界开采矿山，大都为矿山技术力量薄弱，当开采接近矿界时由于穿孔过深、装药过多、未采取控制爆破而使工作面最终边坡出界。

（二）受成本增加影响

我省社会经济持续稳定发展，社会经济发展对矿产资源需求的刚性增长与采矿权数量的刚性约束的矛盾日益显现，采矿权出让单价日渐走高，分摊的单位资源成本相应增加。采矿权人因法律意识淡薄，加上单位资源成本增加等因素影响而实施越界开采。如某地的一个建筑用石料采矿权受让单价高达近20元/吨，而同期的石料产品平均销售单价也仅50余元/吨，采矿权人感到成本压力巨大，预期利润空间狭小，与其竞拍前的期望相比感到心里落差很大，于是将手伸向了矿区外的资源。

（三）矿区范围划定不合理科学

当前仍有些部门在划定矿区范围时，未能进行合理划定科学论证，埋下了越界开采的隐患。主要表现为：其一为矿区范围划得过“小”（特别是普通建筑用砂石土矿山），采矿许可证有效期过“短”（小于5年）。而采矿许可证到期后要重新进行招、拍、挂，致使采矿权人无法对矿山开采进行长远规划。如某个地下矿山的划定矿区范围的平面面积仅为1万多平方米，无法在矿区范围内布置矿山开拓工程，无奈之下就将部分开拓工程布置到矿界外。其二为矿区范围划得过“陡”。石料矿山矿区范围划定时未按整个山头等高线进行自上而下水平划分，矿区平面范围较小，相对高差又较大，可采资源位于自然山坡角和矿山开采最终边坡角之间，仅仅剥了一张山皮，很难进行科学开发利用。其三为矿区范围划得过“实”。部分甲类矿产地质勘查程度较低、地质报告质量较差，划定的矿区范围内实际保有资源量大大少于出让资源量（超过地质报告允许的误差范围）。如某地一个甲类地下矿山，开采几年后发现矿区范围内实际保有资源量不到出让资源量的一半，而经生产勘探发现矿区范围外还有资源储量，采矿权人觉得该矿山买亏了，心里不平衡，而且觉得地下矿山违法隐秘性大，抱有侥幸心理，因而偷采了矿区外的资源。

（四）开发利用方案编制不合理

矿产资源开发利用方案是指导矿山生产的重要技术性文件，方案的合理性直接影响开采结果。主要表现为：由于采矿权人不重视方案的编制工作，未能很好地与编制单位进行沟通交流，或是由于编制单位技术水平较差，编制提交的方案未能很好地切合矿山实际开采条件，很难得以实施；因而造成矿山实际施工不按方案实施，容易引起越界开采。如某大理岩矿按照实际开采条件应采用地下开采方式，而方案却设计为露天开采方式，采矿权人先是按方案进行露天开采的开拓工作，半年后发现露天开采实际行不通，只好舍弃方案，自行改为地下开采，由于是凭直觉和经验开采，一年后经储量动态监测发现开采已越界。该采矿权人在接受处罚同时被责令调整方案。

（五）矿业用地使用权与采矿权分立

根据我国法律规定，采矿权与矿业用地使用权是分立的，即取得采矿权并不当然地取得采矿权范围内的土地使用权。实践中出现通过招标、拍卖取得采矿权后，因土地、地面附着物等的补偿达不成协议，而引起采矿权人与所在地群众纠纷，甚至出现取得采矿权却得不到矿业用地的尴尬局面，致使个别采矿权人放弃有纠纷矿地上的资源，而转到界外已租用矿地上进行开采甚至不得不退出采矿权。这是发生越界开采的制度设计层面原因，应引起管理部门重视。

三、矿山监管存在的主要问题

矿产资源监督管理工作可及时发现、制止或减少越界开采行为。我省当前矿产资源监督管理工作总体是好的，但也存在下列主要问题：

（一）基层对监管重视不足

当前，我省基层国土资源所对矿山的监管主要依靠日常巡查等。一些国土资源所技术力量薄弱，缺少专业人才和仪器设备，仅凭人员的直觉和经验进行检查，监管工作流于形式，不易发现越界开采等违法违规行为。

（二）矿山管理部门之间配合不够联动不力

某些地方各个矿山管理部门只管自己的一亩三分地，缺乏应有的大局观和全局观，部门相互之间配合不够，联动不力，在矿山监管中不能形成合力，给制止或减少越界开采增加了难度。如采矿权人按安监部门审查通过的方案将矿山开拓运输道路等工程设置到矿区范围外；采矿权人按安监部门要求处理矿区范围外的安全隐患而开采了该处的矿产资源。一旦国土资源部门前去查处越界开采，采矿权人反而觉得冤屈；面对不同政府部门的不同要求，到底该听谁的好，采矿权人觉得无所适从。我们的工作就陷入了被动，管理部门的形象就要打折。

四、对策和措施

针对上述矿山越界开采的原因和监管存在的主要问题，笔者认为可以采取以下的对策和措施加以防范。

（一）合理科学划定矿区范围

在矿产地质勘查、采矿权设置方案编制时，要充分论证矿山开采范围的合理性，为科学划定采矿权开采范围提供依据。在前期矿区范围踏勘时要有采矿技术专家和安监部门等参与，由其提供利于开采、治理的矿区范围建议。砂石土矿矿区范围划定时应依山头按等高线自上而下分水平划分，不得因村界、镇界等原因影响矿区范围的合理划定。对由于山地政策无法处理而明显不合理的矿区范围划定申请，不予审批，应由当地政府组织协调各方面关系，待条件成熟时再予设置采矿权。

（二）加强开发利用方案编制和审查

开发利用方案编制要切合矿山实际开采条件，方案要便于采矿权人实施，技术经济和安全诸方面应达到综合最优，矿山开拓运输道路应设置在矿区范围内。管理部门要加强开发利用方案审查工作，加强对评审专家的管理工作，专家组不得评审通过不切合矿山实际开采条件的方案，专家组对方案评审结果要负终身责任。

（三）建立采矿权人信用管理制度，进一步落实矿产资源监管制度

按照省委省政府关于建设“信用浙江”的总体要求，省厅已在着手进行我省地矿行业信用体系建设，拟首先建立采矿权人信用管理制度和信用管理系统，适时进行试点，总结经验后再行在全省推广实施。此举可促进采矿权人依法依规开采，进而带动我省地矿行业广泛形成“守信为荣、失信可耻”的良好氛围。

我们有一系列的矿产资源监督管理制度，重在真抓落实。要严格执行矿山巡查制度，巡查工作要重点对界桩、地面标识物和是否越界开采进行检查，填好实地检查记录表，做好巡查记录，建立巡查台账，抓好巡查质量。加强对开发利用方案执行情况的监督检查。严格落实储量动态监管制度，发现异常及时预警，防范于未然。严格矿产督察制度，落实督察任务，重点抓好督察发现问题的整改落实。将矿山巡查、开发利用方案执行情况的监督检查、储量动态监管和矿产督察等工作纳入矿产资源管理年度考核内容。还要加强对爆破公司的管理。爆破公司在爆破前要做好对爆破结果预测或评估，如果可能会造成越界的后果，要及时调整爆破方案；否则，爆破公司要承担连带责任。

（四）加紧推进“净采矿权”出让、探索矿山临时用地政策工作

现行的矿业用地使用权与采矿权是分立的。采用“净采矿权”出让，即在采矿权出让前协调处理好土地征（占）用、地面附着物赔偿等问题，使取得采矿权时即同步取得矿业用地使用权，可确保采矿权人顺利实施开采活动。

我省矿山以砂石土矿山为主，点多面广，可探索实行差别化管理制度，探索砂石土矿山临时用地管理政策等。

（五）加强部门之间配合和联动

我省温州和绍兴等市已在摸索和探讨矿山管理部门之间的配合和联动，目前碰到的最大阻力是管理部门之间的行政审批程序协调问题。绍兴市国土资源局和市安全生产监督管理局于今年1月在全市石料矿山范围内试行开发利用方案与安全专篇同步编制、联合审查、协同监管，其目的在于加强部门间的配合和联动，形成矿山监管合力。笔者预测绍兴市的这次尝试可能为我省的矿管工作带来新的思路，我省的越界开采防范工作可望上升到一个新的层次。