浅谈集体土地房屋拆迁争议裁决难点与对策

2014-02-04杭州市国土资源局周建华温华特孙学峰

浙江国土资源 2014年4期

杭州市国土资源局周建华温华特孙学峰

依法实施集体土地房屋拆迁争议行政裁决工作，是创建平安拆迁、和谐拆迁的社会基础，也是依法行政的重要内容。作为一项政策性、程序性、群众性、社会性很强的工作，其涉及广大被拆迁群众的切身利益，直接关系到国土管理部门执法水平和工作形象。本文以一位多年从事行政裁决工作者的视角，从现行政策和裁决程序两个层面进行分析对比，针对行政裁决中存在的难点问题，提出工作对策，供商榷。

一、难点与原因分析

（一）政策层面

1.评估价格水平与农户实际补偿存在差距

目前杭州市集体土地房屋住宅拆迁对农户实际补偿款一般由四部分组成：一是被拆迁农户房屋合法面积补偿款；二是相关补贴规费（含过渡费、搬家费等部分）；三是奖励补偿款；四是建筑物残值补助款（含超房屋合法面积外部分的建筑面积）。以被拆迁农户为大户原房屋（房屋建造在2000年左右）、合法面积在300平方米、存在部分超合法建筑为例，一般情况下，其拆迁补偿款（含四部分）总计在150-180万元之间。而依据《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》规定，经丈量评估后，其拆迁补偿款（含第一、二部分）总计在90-100万元之间，两者之间相差60-80万元。这就给裁决机关带来一个难题，若依照《杭州市征收集体土地房屋拆迁补偿办规定》的房屋补偿标准作出裁定，其房屋补偿价格依据合法但有失于公平合理，而且在实际操作中也难以实施；若按照实际补偿价格作出裁定，则既没有文件政策依据，也不能制约一些不配合拆迁且提出无理要求的被拆迁户。

2.安置面积与原合法批准面积之间存在差距

根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（以下简称《办法》）等文件规定，目前杭州市集体土地住宅拆迁的安置方式普遍为调产安置，安置标准为人均55平方米。以三口之家一个中户为例，批地建房可审批合法面积280平方米左右，而可享受安置面积仅为220平方米（独生子女可增加一个安置人口）。虽然《条例》规定“原面积超过安置面积部分按重置价格结合成新价的两倍结算”，若根据现有的文件政策执行，笔者认为在两个层面上侵害了被拆迁人利益，一是依据物权法规定，二是按照现有《条例》规定两倍重置价补偿，远达不到可购买普通商品房面积。从而造成被拆迁人事实上安置面积的减少，这也是双方当事人无法达成一致意见的重要原因。

3.拆迁安置方式缺乏可选择性且货币化价格偏低

《条例》规定，集体土地房屋拆迁可按迁建安置、调产安置、货币化三种安置方式进行安置。迁建安置方式由于被拆迁人仍然能够获得另一处宅基地，它延续了被拆迁人的生活习惯空间，因此最易被接受。目前杭州市集体土地住宅拆迁的安置方式普遍为调产安置，调产安置问题受城市规划、政府政策导向制约，被拆迁人要求迁建安置不容协商，从而事实上造成被拆迁人没有选择的余地。

另外，根据杭州市拆迁货币化安置有关规定，被拆迁人可在货币化安置的期限内申请选择货币化安置。在实际拆迁中各区政府考虑可能会增加安置成本，往往会干预货币化单价，货币化安置由于确定的单价过低，被拆迁人极少选择货币化安置。在实际案例中一些被拆迁人提出货币化单价过低问题，要求裁决机关作出裁决。货币化单价不合理已经给裁决机关带来难题。

4.现在的安置政策交叉并存矛盾

目前杭州市主城区集体土地房屋拆迁安置政策法规、文件有《条例》《办法》和城中村改造实施意见。三个文件对于调产安置方式的存在以下方面差异：一是安置面积标准上差异；二是在安置人口对象条件上差异。被拆迁人就会提出对上述安置政策中适用最有利于己方的安置标准和条件，正因为多个文件安置标准交叉并存，造成了在安置政策适用上，往往令裁决机关难以把控。

此外，被拆迁房屋合法建筑面积超安置面积部分的补偿、有房无户问题、离婚后再结婚问题、独生子女增加安置人口问题、多层公寓安置与高层公寓安置之间得房率的差异等都涉及到目前安置政策设置的合理性问题，对该部分问题产生争议而拒绝搬迁的案例也不在少数。

（二）裁决程序层面

1.证据资料审查难

实践证明，严格资料收件、受理，在行决政裁第一个环节及时发现问题，可避免行决政裁工作中的被动，为裁决机关顺利处置拆迁争议纠纷创造良好工作基础。目前，正常情况下，裁决的申请资料有20几项证据资料需审查，审查内容涉及被拆迁人房屋批建、家庭常住人口、拆迁人实施拆迁项目是否合法、程序是否到位等各方面资料，涉及面广，情况复杂，审查时任何的疏漏都有可能造成今后行政诉讼的败诉，应予以高度重视。

2.证据资料认定难

一是住房审批资料不齐、不全，有的是由于行政区划调整等原因，审批资料丢失，确权缺乏有效依据。二是被拆迁户籍人口状况，有的是公安部门不能提供户籍证明资料，尤其是家庭成员中为外地户籍人口。三是独生子女证明资料，尤其重新组成的家庭，双方带独生子女或者一方带独生子女等情况复杂。各种证据资料认定难度较大。

3.裁决调解难

行政裁决过程中裁决机关调解力度不够，存在调解程序不规范、调解笔录记录不完整的情况。调解是行政裁决的必经程序，但有少部分案件未经调解即裁决送到法院，也有的案件由于之前的送达困难和不规范，客观影响到调解力度，导致调解率不高。

4.文书送达难

在实际办理裁决案件过程中，会产生大量的行政文书需要送达，被拆迁人拒不配合或千方百计阻挠各环节文书送达的情况越来越普遍，往往造成文书无法有效送达。同时，按照法律规定，公告送达要满60日才视为送达，若各环节均需采用公告送达，在等待周期漫长的同时，也无法满足《裁决办法》“裁决决定应当自决定受理之日起30个工作日内作出”的规定。

5.裁决事项难

裁决受理过程中“重中之重”是争议焦点的获得难、定位难。在目前的裁决工作中，往往通过三个渠道来获取：（1）从申请人提出的要求裁决的申请书内容中获取争议信息；（2）由被申请人递交的答辩状内容中获取争议信息；（3）在调节会时通过双方的现场陈述中获取争议信息。然而在实际工作中（2）、（3）两个渠道因被申请人常常不提起答辩、不参加调解会，裁决机关无法从中有效获取被申请人的真实诉求和争议内容。即使被申请人来参加调解会，也往往带有抵触情绪、不配合，对裁决起有实质作用的房屋价格、补偿金额、安置面积等问题避而不谈，对最终的裁决内容及执行工作大打折扣，不利于裁决工作的顺利实施。

二、对策建议

针对拆迁难的各种问题，虽然有的已经在工作中采取了一些措施，取得了一定的效果，但在此基础上还需要做好以下几个方面工作：

（一）坚持创新，完善政策合时性

1.做好《条例》修订和相关政策配套工作

现根据杭州市人大巳通过《条例》修订工作程序，重点是把各项政策有机统一起来，借鉴兄弟城市成功经验，切实解决调研中反映出来的难点、热点问题。通过深入解读十八届三中全会会议报告“提出赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，并结合参考目前国有土地上拆迁补偿的相关规定与做法，进一步提高《条例》的全面性和可操作性。

2.尽快修改出台新《补偿标准》

在多方调研的基础上，加快对补偿标准价调整。一是制定房屋价格补偿标准调整机制，使得评估价格、实际价值和补偿价格三者趋于统一。根据动态的补偿情况，适时调整补偿标准。二是提高了征地区片价补偿标准，保障农民权益，实现公平、公正、公开，新标准对评估方法做了适度改进，增强了评估的刚性，而且操作简单、认定容易、补偿合理，减少了评估人员的自由裁量权。

（二）转变思路，促进补偿合理化

1.改进拆迁安置办法

借鉴武汉、厦门等城市的经验，为了保障被拆迁人利益，遏制安置前后人口肆意迁移，防止国家资产流失，将安置面积与原合法住房面积、安置人口等因素挂钩，采取“保底控顶”的安置原则。保底安置即采取“拆一还一”进行安置，控顶即合法合理限定最大面积安置。建议市政府明确保底封顶安置面积标准，保底控顶安置面积可按照以下标准计算：一是合法面积实行“拆一还一”；二是结合家庭人口，按人均35平方米（小高层或高层）标准进行安置，但要对恶意离婚、再婚、非合理迁入、无户等不予以安置，并纳入社会诚信体系不良记录。

2.建立科学的补偿有效机制

随着城市经济发展和社会不断变迁，充分发挥市场和竞争在拆迁资源配置中的基础性作用，在目前的基础上进一步完善市场评估机制和评估结果的复核机制，承认“房屋的区位”具有经济价值。政府或者授权的部门应当根据参考当地房地产市场交易价格，至少每年定期公布一次集体土地上不同级差土地市场综合价格。以此保障拆迁补偿标准不低于拆迁前被拆迁人所有与所该居住房屋直接相关的物质和精神价值，或足以使被拆迁人保持甚至提高原有的物质和精神生活水平。

集体土地上房屋拆迁不仅拆除了现居房屋，还破坏了原有的村庄秩序、集体关系以及长期形成的生活习惯。因此，拆迁补偿要关注社会的意识、观念、心理和环境，不仅包括补偿财产损失，还包括部分精神和感情损失。建议市政府建立“宅基地调产安置上楼补助”等措施，即补偿了迁建安置不能实施的遗憾，也给予了农民被城市化的关怀。