浙江省宅基地退出机制调研

浙江省土地勘测规划院 滕龙妹 蒋明利

近年来，随着浙江省城市化进程加快，一方面导致城镇用地不断扩张，另一方面导致农村建设用地尤其是农村居民点用地“不减反增”。由于缺失宅基地退出的有效机制，造成农村宅基地大量闲置，同时农民的合理建房需求得不到满足。为完善农村宅基地的使用管理机制、促进农村宅基地的集约高效利用，笔者深入嘉善县、义乌市、松阳县等地进行调查分析，通过国土资源管理部门、乡（镇）人民政府、村集体的座谈、访谈和农户问卷调查等方式，深入了解浙江省农村宅基地利用管理的现状，梳理存在的问题及原因分析，探索宅基地退出的相关政策建议。

一、调研基本情况

本次调研主要是针对县（市、区）国土资源管理部门、乡（镇）人民政府、乡（镇）国土所、样本村及农户，调研方式包括座谈会、访谈、问卷调查等。访谈及问卷调查设计内容主要包括：农户的基本信息（年龄、性别、受教育程度、职业、家庭收入支出、家庭户籍信息等）、宅基地利用情况、农户对宅基地使用、审批、退出、确权登记等限制、述求，累计回收有效问卷60份。

（一）调查问卷情况

1.样本地区宅基地利用现状

调查农户60户，拥有宅基地59宗。其中，一户一宅56户，占到93.4%；一户多宅2户，占到3.3%；无宅基地2户，占到3.3%，原因均为没有可供申请的宅基地。宅基地总面积9911平方米，户均165平方米；其中合法审批面积7781平方米，占到78.5%。有正常审批并取得宅基地使用权证书的53户，占到总户数的83.3%。

2.样本地区宅基地政策掌握情况

调查农户60户，农村政策满意有51户，占到总户数的85.0%；宅基地政策了解的有43户，占总户数的83.3%；认为宅基地可以收回的有33户，占到总户数的55.0%。调查表明，认为宅基地不可以收回的均为对农村政策不满意以及农宅基地政策不了解人员。

3.样本地区农户宅基地退出意愿情况

调查农户60户，希望以城镇安置房形式退出宅基地为57户，占到总户数的95%，其余5%均接受排屋安置方式退出。宅基地退出意愿调查中，样本地区绝大多数农户希望以城镇安置房的形式退出宅基地，其中一半以上农户希望通过等面积安置，1/3的农户不愿意在安置过程中补足差价，70.7%的农户希望安置面积在200平方米以上，充分说明农户有宅基地退出的意愿。但对安置的期望值较高。调查中，有2/3的农户希望在本村有偿购置宅基地，且其中绝大多数希望以低于10万元的价格购置，充分表明，政策允许条件下，只要有适当的平台，宅基地在集体内部流转的可行性很大。

4.农户宅基地退出影响因素

农户宅基地退出意愿受到多种因素的影响，主要包括年龄、职业、收入、农村政策满意度等。从受访农户看，55岁以下的受访者对宅基地退出政策的支持程度要明显高于55岁以上的受访者，这与年龄较大的人不喜欢安土重迁有关；非务农人员比务农人员对宅基地退出政策支持度要高；农村政策满意度较高者对宅基地退出政策的支持程度要明显高于农村政策满意度较低者；另外，收入状况也影响到宅基地退出政策的支持度，低收入人群（月收入不高于2000元）因生活压力较大无多余资金参与宅基地退出政策，支持度较低。

（二）典型案例剖析

浙江省宅基地退出类型可以归纳为三类：一是农村土地综合整治项目；二是下山脱贫等整村搬迁的宅基地整理；三是城中村、园中村改造。

1.嘉善县姚庄镇展幸村农村土地综合整治项目

该样本区位于浙江北部平原区，属于依托农村土地综合整治项目的农村迁村并点、退宅进城、放弃旧宅相结合的宅基地退出模式。全村农户数433户，总人口1649人，农业人口1630人，有宅基地420宗，面积约336亩。其中，宅基地退出35户，涉及人口140人、占该村总人数的8.5%，涉及面积28亩、占该村宅基地总面积的8.3%。35户中，有5户采用货币安置，30户采用公寓安置，已退出的35宗宅基地已全部复垦为耕地。

农户参与农房改造的积极性很高，如果条件允许，85%以上的农户都会参与。该村已参与的第一批43位农户已经搬到新房中居住，第二批报名的117位农户原有房屋已经拆除，搬到临时房屋进行过渡性居住。这两批的160位农户共计约640余人，占到该村村民总人数的将近40%。原因分析：一是该村房屋多80年代建造，现已较为破旧，农户本身参与改造的积极性强烈；二是一部分农户子女正值婚嫁年龄，参与农房改造比起自建房要节省很多；三是村委帮助村民对政策进行详细解读，为政策的实力推行打下坚实的基础。同时，靠近新社区或者集镇区位较好地段并且房屋较新的农户参与农房改造的积极性不高，也有个别农户宅基地已经货币安置，后来因市场因素又找回村里希望补足差价或者收回宅基地。

2.丽水市松阳县古市镇筏铺村宅基地整理

该样本区位于浙江西南部山地丘陵区，属于下山移民的整村搬迁，宅基地整理的宅基地退出模式。古市镇镇政府作为项目实施业主，征用筏铺村土地，以成本价出让给下山移民，土地性质为国有划拨，补交差价后可上市交易。筏铺移民小区总体规划29.6万平方米，计划安置下山移民1200户，约5500人，主要接纳来自周边谢村乡、新处乡、古市镇、樟溪乡等12个乡镇（街道）高山远山、地质灾害隐患点、东坞水库饮用水源保护区的农户。山区农民搬迁到移民小区后，山上原有宅基地复垦为耕地，不易复垦的则恢复生态。通过下山脱贫，外孟村农村建设用地面积从7万平方米减少到3万平方米，留足了未来10年建设用地空间，复垦耕地65亩；麻寮村的农村建设用地面积由5.2万平方米减少为2.7万平方米，其中本村农户2万平方米，安置下山移民0.7万平方米，还有多余宅基地2.5万平方米复垦为耕地。

下山脱贫项目政策很好，但在实施过程中也遇到诸多问题。最为核心的是农户意愿不尽相同。一是年轻的农户响应政策的积极性较高，很愿意下山，而年长的农户大多表示习惯了原来的生活环境，不愿意搬到山下。二是经济条件较好有一定积蓄的农户积极性较高，而“靠山吃山”经济条件不是很好的农户虽下山的热情高涨，但实在是没有额外的资金参与到该政策，从而影响其积极性。

3.义乌苏溪镇月白塘村改造

该样本区位于浙江中部山地丘陵区，属于园中村改造的拆旧建新、退宅进城的宅基地退出模式。月白塘村位于义乌工业园区内，由万春亭、月白塘、后高三个自然村组成，总人口143户、358人。原有土地面积539亩，因工业园区建设已征用457亩，剩余82亩为村庄用地，是一个典型的园中村。该样本区按照生产、生活用房相分离的原则，农民用宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房按残值评估后予以补偿。住宅和标准厂房由村统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。该模式中多层公寓和标准厂房将保留集体建设用地性质，而高层住宅楼建成后将补缴出让金，征收为国有，补足差价后可进入市场交易。目前，6幢6层的公寓房已建设完成，143户农户都得到了一期公寓房的安置，标准厂房也已完工。月白塘村新农村建设的资金由村集体经济组织统一运作，资金来源主要由政府补助、贷款和自筹三部分组成。作为试点村，政府有配套资金600万元用于新农村建设的基础设施建设，用联保的方式可以到农村信用合作社贷款，贷款资金为标准厂房建设款的50%，其他资金由村自筹。村集体经济组织的自筹资金来自于村民。村民的资金主要来源于土地征收款、旧房安置款和长期积累。

通过旧村改造，月白塘村实现了“一减”、“二增”。“一减”，即建设面积明显减少，原规划面积是82.67亩，现规划面积是51.01亩，与原规划相比节地率达到37%；“二增”即居住面积明显增加，人均居住面积从改造前的70.5平方米增至改造后的148.5平方米，增加一倍多，原来房屋财产每户最多40万元，改造后达到了150万元，增加110万元。农户对于城中村改造政策实施的满意度普遍较高，表示自己不仅住上了新房子，生活环境改善很多，而且通过参与购买标准厂房的获得经营分红，更是增加了经济收入，生活水平明显提高。

二、农村宅基地退出存在问题及原因分析

（一）农村宅基地退出缺乏依据

农村宅基地退出是一个系统工程，涉及拆旧房建新房、人口异地迁居、资产权益平衡等多个方面。目前，对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农村集体土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定。根据《土地管理法》的规定，农村宅基地的使用权人只能是本村集体经济组织的成员。但上述宅基地退出模式中，大多涉及到宅基地及其农村建设用地指标跨村流转的问题，如果禁止宅基地跨村流转，必然制约着周边自然村向中心镇、中心村积聚。如果允许跨村流转，必将涉及农村集体土地所有权、使用权的调整。

（二）宅基地退出融资渠道单一，筹措资金难度较大

在农村宅基地退出过程中，从旧房拆迁、土地平整到环境整治、基础设施建设，无一不需要大量的资金。可以说资金能否落实、筹资渠道是否稳定，是推进宅基地退出最为基础的工作。在实际操作中，主要有两种模式——政府主导和村集体主导。在政府主导模式下，一般都是由政府投入资金，成立投资开发公司，再到银行融资。由于政府财力有限，注册资本难以做大，投资开发公司的融资能力较弱，而且还存在融资担保主体缺失等问题。在村集体主导模式下，建设资金的筹措取决于集体经济实力。在欠发达地区，由于农户收入较低、集体经济薄弱，筹措建设资金的压力非常大，一般也是向银行申请贷款。除此之外，缺乏其他行之有效的融资方式。

（三）主体参与宅基地退出的积极性不高，解决历史遗留问题难度大

有多方面因素造成农民退出宅基地的积极性不高。一是传统的生活习惯影响了村集体和农户的积极性。农户习惯于单院独户及两房联建等点式住宅，不愿住公寓式住宅。在同一农村居民点内，存在国有和集体两种不同的土地性质，可能会出现一定的利益落差。二是农民在建成新房以后，以“祖上遗产”等为由，拒绝拆旧房，一户多宅等问题难以解决。有的农民已在城镇买房置业，但仍保留着农村宅基地及住房；有的则已成为城镇居民，享有房改房等城镇住房保障政策，同时又保留继承得来的“祖屋”。三是在经济利益的分配上，目前没有统一的补偿标准，往往补偿达不到村集体和农户的预期值。

三、农村宅基地退出相关政策建议

推进农村宅基地退出，是促进农村土地集约节约利用、切实保护耕地的重要举措，是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的重要载体。针对当前宅基地退出工作中存在的主要问题，结合基层干部群众的反映和要求，就如何加快推进宅基地退出，提出以下几点对策建议。

（一）完善相关政策，加强农村宅基地管理制度创新

引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。同时，修订现行宅基地管理办法，允许农民跨村、跨镇地进行宅基地置换，引导农民向中心镇、中心村集聚，在更大范围实现资源的统筹配置。在农民集中居民点建设中，加大政策研究和宣传力度，建立有利于“土地集约节约、农民转移转化”的利益驱动机制，引导农民建设标准公寓。对于自愿退还闲置宅基地的农民，允许其将宅基地指标带到所居住的城市，以鼓励各城市积极接纳外来农民，并为农民在城市买房置业创造一定的条件。

（二）协调利益分配，进一步调动各方积极性

农村宅基地退出关系到各方利益，必须正确处理好县乡（镇）政府、村集体和农户等关系，克服“政府热，群众冷”、“群众要求做，政府动力不足”的问题，充分调动各方参与宅基地退出的积极性。农户只有在自身利益不受损的前提下，农户才会自愿参与到宅基地退出中去，这就要求在政策实施过程中充分保护农民利益不受损。

（三）逐步完善，探索多种宅基地退出途径

浙江省农村宅基地退出主要依托农村土地综合整治项目，这有利于宅基地整村退出，大部分属于政府主导型。但是，农民城镇化途径、农民意愿等不同因素，农村土地综合整治项目不具有全面性，应该因地制宜，探索多种宅基地退出途径。例如，探索农民工宅基地退出的有效途径与渠道。调研中，存在“城市的房子买不起，农村的房子卖不掉”、“已经在城镇买房置业，仍保留着农村宅基地及住房”、“已成为城镇居民，又保留继承得来的祖屋”等不同类型，应研究如何使宅基地价值合理显化，如何健全社会保障体系来解决退出宅基地的农民的顾虑，如何加强政府监督引导等政策措施。