经济发达地区农村宅基地使用权继承研究

刘红梅，段季伟，王克强

（1.上海师范大学商学院，上海 200234；2.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433）

1 引言

农村宅基地是中国农民安生立命的根本，是农民“住有所居”的基本保障。解决农民的住房问题、改善农民住房条件既是中国健全城乡发展一体化体制机制、推进新型城镇化大局的需要，也是赋予农民更多财产权、改善农民生活条件的现实需要。目前中国国家层面制度严禁宅基地使用权流出农村，但农民建立在宅基地之上的房屋作为公民合法私有财产是可以由继承人依法继承的。相关的立法缺陷还有拥有宅基地的原集体成员的宅基地使用权的继承问题等。这些现实存在的问题引发了学界和实务界的广泛争议：宅基地使用权性质是什么？宅基地继承的地方性规定与中央规定的冲突体现在哪些方面？实践中如何在把握户籍制度改革和土地制度改革的前提下，规范农村宅基地使用权的继承行为？本文从分析中国宅基地使用权性质和设立目的入手，以总结现有各地现行规定为基础，对以上问题一一做出了回答。

2 中国农村宅基地制度的基本情况

2.1 中国农村宅基地制度变迁

中国宅基地使用权产生于1962年中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》。该草案将宅基地所有权收归集体，农民只能利用宅基地建房，实行一户一宅的宅基地制度，同时，一般禁止宅基地的出租和买卖。

2.2 中国农村宅基地使用权内涵

农村宅基地使用权是指集体经济组织成员，在集体所有的宅基地上，建筑自有房屋及附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。其中，宅基地是指农村集体经济组织，为满足本集体经济组织内成员的生活需要和家庭副业生产的需要而分配给农户使用的集体建设用地①虽然在中国宅基地制度历史变革过程中，广义的宅基地使用权包括城镇宅基地使用权和农村宅基地使用权，但城镇宅基地使用权属于历史遗留问题，在现实中已经非常少见，因此本文如未特别说明，所指宅基地或宅基地使用权均与农村宅基地或农村宅基地使用权同义。。从农民利用集体土地建房这点来看，显然宅基地使用权是一种典型的用益物权。然而，陈小君等认为，当前制度下的农村宅基地使用权是一种不完全的、残缺的用益物权，缺乏真正的核心——收益权。集体土地原本就属于本集体成员共有，而农民的宅基地使用权正是建立在共有的土地上，这与用益物权利用他人所有财产而为自己利益服务的特性存在一定的差别[1]。

2.3 中国农村宅基地使用权制度特征

关于农村宅基地使用权的特征，国内学者的研究方向较为一致。尹飞从用益物权的角度，提出宅基地使用权的特点包括：（1）权利主体的限定性；（2）权力客体的特定性；（3）土地用途的局限性；（4）取得上的无偿性；（5）没有期限限制；（6）禁止宅基地使用权的单独转让[2]。另有学者引用宅基地“一户一宅”原则，将其也列为农村宅基地使用权的一项特征[3]。

中国农村人口占绝大多数的现实，决定了农村稳定是实现社会稳定的基础，而使农民耕者有其田、居者有其屋是实现农村稳定的基本前提。它关系中国农村社会的基本稳定，是在中国当前经济社会尚不发达、社会保障制度尚不足以完全支撑农民基本生活需求的现状下，利用集体所有制无偿给农民分配居住用地的基本保障制度，具有较强的福利色彩。

同时，基于中国人多地少的基本国情和保护耕地的严峻形势，中国政府又对农村宅基地使用权的行使做出了相应的规范。1986年的《土地管理法》规定农民新建房屋“应当使用原有的宅基地和村内空闲地”，并且“应当按照乡（镇）村建设规划进行”，并在之后的修订中坚持了对于农民宅基地的面积和宅基地流转的限制性。

综上所述，宅基地使用权是农村集体经济组织成员凭借其成员权无偿获得的集体土地，用做建设住宅和副业生产设施的不完整的用益物权。农村宅基地使用权与成员权的联系是与当时控制人口迁移、建立城乡二元的户籍制度和社会管理制度分不开的，这一历史根源就必然要求农村宅基地使用权制度随着中国经济发展和城乡二元体制的破解而进行改革。

3 中国农村宅基地使用权继承的现状和存在问题

3.1 农村宅基地使用权继承的内涵

农村宅基地使用权的继承属于物权的继受取得，关系农村宅基地使用权的取得和消灭。实践中，由于历史和习惯的原因，农村宅基地使用权存在着大量继承的现象。但是立法上却对此采取了回避的态度。由此，笔者觉得有必要结合文献对继承权的含义、继承权的客体和农村宅基地使用权的继承予以一定的整理。

根据《继承法》的规定，继承权是指继承人依法取得被继承人遗产的权利。因此，目前中国继承权的客体仅是遗产，即被继承人死亡后遗留的个人财产。在古代法上，继承还包括身份继承[4]，如中国封建社会实行的宗祧继承和爵位继承，贵族嫡长子可以继承父亲的宗主地位和爵级。因此，当时身份也是继承权的客体，只是至近代，各国的继承法才仅以财产继承为内容。然而，在理论上，关于继承权客体的范围仍有不同的观点。有人认为，继承权的客体是被继承人财产上的法律地位。从这个意义上来说，作为宅基地使用权取得依据的集体成员权也应当是可以继承的。尤其对经济发达地区的农民来说，集体成员权现在更多地体现的是集体收益分红权，而非福利保障。

如果单纯来看宅基地使用权，作为一种用益物权，它属于财产权，当然应该成为继承权的客体，但是由于当前中国法律规定非集体成员不能作为宅基地使用权的主体，所以在继承权利的实现上存在一定的困难。从宅基地使用权的实质上看，宅基地使用权的继承是集体成员权继承的表现，是一种对宅基地实质性的所有权的继承。宅基地使用权的继承和集体成员权的继承既相互区别又相互联系。

3.2 农村宅基地使用权继承现行国家法律规定

中国现行的《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》和《继承法》在关于宅基地使用权的继承问题上采取了回避的态度，并没有如房产对继承的范围和形式作出明确而直接的规定。关于建构在宅基地之上房屋的继承，《继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括(一)公民的收入；(二)公民的房屋、储蓄和生活用品……”。由此可见，建构在宅基地之上的农村房屋毫无疑问是允许继承的。而根据中国房地产法基本原则——房地一体原则，作为农民居住房屋不可分割的宅基地也应当是可以继承的，不应特别限制继承人的身份特性。然而，根据中国《土地管理法》的规定，农村宅基地作为集体所有的一项重要财产，仅允许分配给本集体成员使用。这样一来，农村宅基地使用权就与有偿有期限的国有土地使用权区别开来了，具有鲜明的人身依附性和福利性，不属于农民的遗产，不允许继承。

由此，这种具有严格身份限制的农村宅基地使用权就与无身份限制的房屋所有权发生了冲突。在国家现行的法律制度下，不具有本集体成员资格的继承人，如因升学变更为非农业户口的市民，虽然能够对被继承人所有的农村房屋主张继承，却因无法继承房屋之下的农村宅基地使用权而无法对房屋行使完整的所有权。

3.3 农村宅基地使用权继承地方规定举例

根据上述规定，不具有集体经济组织成员资格的继承人是不能够顺利继承宅基地使用权和建构在宅基地之上的房屋的。然而，实践中继承人不是集体成员的现象大量存在，并依不同地方的具体情况呈现出不同的表现形式。根据当地实际，中国各个地方进行了程度不一的制度探索，为建立全国完善的宅基地制度积累了经验。

3.3.1 海南省 2008年生效的《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十三条规定：“非农业户口居民原有或者合法继承的农村房屋，房屋产权没有变化的，可以依法确定其房屋宅基地的集体土地建设用地使用权。房屋拆除后不再批准重建的，土地使用权由农村集体经济组织收回。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可以确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可以确定集体土地建设用地使用权。”

由此可见，海南省的宅基地使用权继承是将原本无偿无期限的宅基地使用权转为有偿有期限的集体土地建设用地使用权，继承人在继承房屋的同时取得了相应的建设用地使用权，避免了“空中楼阁”的形成。同时，建设用地使用权是以房屋寿命为限的，一旦旧房拆除且新房建设又未被批准，集体就可以收回土地使用权。

3.3.2 山东省临沂市 2005年生效的《临沂市农村宅基地管理暂行办法》第七条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”第九条规定：“属于下列情形之一的，不予批准：……（二）非本村村民……（四）原有宅基地能够解决分户需要或一户多宅的……”第二十一条规定：“农村村民因买卖、交换、赠予、继承房产等原因，使宅基地使用权发生转移的，符合申请宅基地条件的本村村民，应当办理土地使用权变更登记手续；不符合申请宅基地条件的本村村民只享有房屋所有权，其土地使用权由村级集体组织收回统一安排使用，并对其房产适当补偿。”

由此可见，临沂市继承范围限定在符合申请宅基地申请条件的本村村民，符合条件的村民可以办理土地使用权变更登记手续，排除了非本集体成员和已有宅基地的本集体成员的对于宅基地的继承权。临沂市的做法首先肯定了符合条件的本集体成员的宅基地继承权。但是，对于不符合条件的本集体成员的土地使用权，集体仅需要支付一定补偿就可以收回的做法是显失公允的，在实践中也容易导致农民与村干部之间冲突的发生。

3.3.3 浙江省嘉兴市 浙江省嘉兴市是中国宅基地制度改革试点的重要地区，其所推行的“两分两换”政策以推进农民集中居住，转换生活方式为主要着力点，力图将农民现有宅基地使用权和农村房屋所有权置换为城镇房产和国有土地使用权，从侧面避开了目前宅基地继承的法律困境。实质就是试图通过农民的市民化来解决日渐突出的农村宅基地用地指标紧张、宅基地继承难和耕地保护难的问题。

3.4 中国农村宅基地使用权继承制度存在的问题

结合现有中央和地方法律法规，宅基地使用权继承相关制度的问题主要存在以下三点：第一，宅基地继承的身份性限制。非本集体成员不具有继承作为集体成员父母的宅基地使用权的资格。第二，缺失有效的宅基地退出机制。农民的宅基地使用权只能在本集体内流转，而由于同一集体内的宅基地在使用价值和经济价值上具有相似性，在现阶段很难补偿农民退出宅基地的利益损失。第三，集体角色不明确，作为类行政组织同时担负集体资产所有者和经营者的功能，在宅基地改革中有必要予以厘清集体在宅基地管理中的角色。

4 中国农村宅基地使用权继承制度改革必要性

必须承认，自新中国成立初期到人民公社成立，农村土地制度的重大变革，无论是土地改革还是合作化和人民公社时期，其基本动因主要是政治的而非经济的[5]。这种政治性的制度安排在一定时期内保持了农村社会的基本稳定，满足了农民住有所居的基本需要，适应了当时经济社会发展的需要。然而，时至今日，宅基地使用权设立的基础——城乡二元体制的必要性正随着中国经济社会的不断发展而趋于瓦解，宅基地的非流转特征也阻碍了新型城镇化进程。因此可以说，此时推进宅基地使用权制度改革，明确允许宅基地的继承取得正当其时。

4.1 解决法律内部冲突的要求

正如前所述，国家层面的《土地管理法》和各地的地方性法规均明确了宅基地使用权仅能为本集体成员所有，由此，非集体成员依据《继承法》虽然能继承农村房屋，但却因身份限制而无法继承房屋之下的宅基地。这显然是与房地产法一贯的“房地一体”原则相背离的。法律的冲突引发现实的矛盾，不同利益群体分别引用对本方有利的规定而主张权利，从而造成了非集体成员与村委会、基层国土部门之间的矛盾。所以，要解决法律内部的冲突，就必须先明确宅基地使用权继承的归属、形式和步骤。

4.2 用益物权自身的要求

宅基地使用权的继承作为用益物权取得的形式之一，在实践中受到的严格的身份限制是与用益物权的基本原理相悖的。世界各国立法对用益物权的取得均没有类似的身份限制。中国物权法所设立的几个用益物权中，也只有宅基地使用权有此规定[6]。笔者赞成宅基地初次取得的身份限制。因为宅基地使用权制度作为一种路径依赖型的制度，具有无偿无固定期限的特点，长期担负着农村住房保障的重要功能，也是农村集体经济组织成员权的一项重要体现。如果不限定初次取得的身份，农村集体也就很难对农民产生吸引力了。然而，基于继承而产生的权属转移并不一定要附有严格的身份限制。一旦农民凭借集体成员的身份初次取得土地，并在其上建筑房屋，权利人的宅基地使用权就应该独立于权利人的身份，可以在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下自由流转。

4.3 宅基地权能演化趋势的要求

中国宅基地使用权制度设计的初衷是保护农民的居住权，维护农村社会稳定，具有鲜明的社会保障色彩和身份限制要求。然而，随着中国经济社会的发展，宅基地使用权和附着其上的建筑物对于农民来说，其意义已经远远超越了社会保障的含义，具有了更多的财产和生产资料的含义。这一点在经济发达地区体现的更为明显。城市近郊和城中村的农民越来越多地把自己的宅基地和房屋租赁给农民工或者企业使用，以赚取收入。对于这些村民来说，宅基地使用权是作为一种资本而存在着，而非住房保障，农民的宅基地使用权权能内部要素的相对重要性发生了转变，占有和使用权能的重要性下降，而收益和处分权能重要性随着城市经济发展的扩散而逐渐增强。而现行的法律规定中对宅基地使用权继承的身份限制显然是与这种演化趋势相背离的，可能会造成农民新出生子女因不享受集体成员权和宅基地使用权而无法继续享受房屋租赁所带来的收益，给未来的利益冲突埋下了隐患。此时，将宅基地使用权仍然视为原有的一种福利性权利不再符合当前的实际。

4.4 新型城镇化的要求

严格的人身依附性的宅基地使用权制度是在人民公社化时期的城乡二元户籍制度和限制人口流动、优先支持重工业和大城市发展的背景下而形成的。而在现阶段，如果坚持宅基地继承的身份限制和宅基地退出机制的缺失会使得大批进城农民面临两难选择：要么保留农村户籍，坚持农户家庭对于宅基地无偿无期限的使用权，而放弃享受城市相对完善的社会保障；要么放弃农村户籍，在父母逝世后保留对于农村老房的所有权，而在老房毁损后对于宅基地的使用权宣告消灭。宅基地使用权作为农民一项重要财产，对于农民有着生活保障等多重功效[7]。对农民来说，仅为城市的较高的社会保障水平而放弃农村户籍，从而丧失宅基地使用权继承资格，显然不是一种理性的选择。

由此，宅基地继承的身份限制在客观上导致部分农民举家迁入城镇生活后，仍保留至少一名家庭成员的户口在农村，以规避宅基地的继承难问题，迫使把一只脚已经踏入城市的“新市民”束缚在农村，这很明显是与当前新型城镇化的趋势是不相符合的。既不利于农村经济的发展，也不利于城市经济的发展。

4.5 依法保护农民利益的要求

农民目前仍然占中国人口的绝大多数，能否保护好、发展好广大农民的利益关系中国经济的长远发展和社会的稳定。从现实来讲，中国农民的法律意识相对淡薄，不懂得国家对于宅基地的有关法律规定，把现用的、曾用的、祖上遗留的宅基地全部视为私有财产，认为传承给后代是理所当然的事情，现实中广泛存在着宅基地“非法继承”的事实。

否认非集体成员对宅基地使用权的继承既伤害了农民的感情，也在事实上侵害了农民的合法利益。宅基地使用权对于不同地区的农民显然具有不同的意义。对于沿海经济发达的农民来说，宅基地使用权的意义主要表现在家庭居住效益、闲置房屋出租收入和拆迁补偿效益等方面。如果继续坚持宅基地继承的身份限制，就可能使得权利意识逐渐觉醒的农民群体与村干部、基层政府产生矛盾，造成社会的不稳定。

5 中国农村宅基地使用权继承制度改革构想

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》拉开了新一轮土改的序幕。其中第六章“健全城乡发展一体化体制机制”在宅基地制度改革方面提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”而在户籍制度改革方面也做出了合理放宽城市落户条件的决定。由此，中国宅基地制度改革要逐步朝着建立城乡一体化建设用地市场的方向迈进，而宅基地使用权继承制度作为宅基地使用权制度整体的一部分，其构建也有了大致的方向。

5.1 宅基地使用权继承制度的原则

5.1.1 集体成员权继承改革先行 在现阶段，集体成员权作为一种模糊性的民事权利在中国一直与城乡分离的户籍制度相挂钩。集体成员权既不允许买卖，也不允许继承、转让。目前中国尚没有对集体成员权的取得条件做出明确的全国性的法律规定，倒是有一些地方性法规做出了一些有益的探索。这些地方性的实践对集体成员的认定大多都是以户籍原则为基础，即以户籍登记地是否在本村组作为认定是否具有集体经济组织成员资格的标准。成员权的消灭则相对简单，即农民将户口迁入设区的市转为非农业户口后，其集体成员资格也即取消。而各地的宅基地使用管理办法均明确规定，集体经济组织成员的身份是授予宅基地的基本要件之一。由此可见，集体成员权和宅基地使用权都是具有非常严格的人身依附性的权利，宅基地使用权是集体成员权的伴生，这也就造成了目前已经转为非农户籍的继承人难以继承父母的宅基地使用权的困难局面。因此，改革宅基地使用权继承制度必须以改革难以继承的集体经济组织成员权为前提。

5.1.2 强化集体经济组织经营管理作用 宅基地作为集体拥有的三类土地资产之一①三类土地资产分别是农用地、集体建设用地和宅基地。，对经济发达地区的村委会有着不可小觑的经济含义。在现阶段，大批非农户口的子女继承了父母的农村老宅，但由于自身的社会关系都已落在城市，不想返回农村居住，又因为宅基地使用权的部分不可继承性和不可流转性使得自己手中的房屋所有权成为“空中楼阁”，也难以变现，从而导致了“空心村”现象。集体经济组织作为土地所有权人发挥经营管理作用，在保护农民利益同时实现自身利益正当其时。在运行良好的宅基地退出机制下，继承宅基地使用权的非集体成员②本集体成员可仿照办理。如果退出宅基地应当在选择交易对象时具有自主性，既可以选择流转给本集体内成员，也可以流转给集体外成员，更可以选择流转给集体经济组织。由于集体作为所有权人的特殊地位，在同等交易条件下集体应当享有优先购买权利。而如果宅基地使用权人在退出宅基地时并没有合意的其他交易对象，集体此时有在公平自愿条件下实行“托底购买”的义务。在实践中，经济发达地区的宅基地由于良好的经济区位，需求者多，集体为了避免土地资产的细碎化和实现建设用地的成片整理出售，也是愿意行使自身的优先购买权利的。所以，在允许集体成员权和宅基地使用权合理继承的背景下，加强集体经济组织的经营管理角色，实现土地的规模规范经营，可以实现对中国珍贵土地资源的更有效利用，有利于降低产生社会负外部效应的可能性[8]。

5.1.3 存量与增量相分离 由于长期以来国家对于宅基地继承和管理规定的不明确，各地对于农村存在的由于继承而形成的“一户多宅”等现象一般难以进行有效的管理。而从农民的主观认识来看，农民也大多认为宅基地使用权是自己私有物权，在继承上不存在违法的问题。因此，在建立宅基地继承制度时，为使宅基地制度改革既符合市场经济和城乡统筹发展的需要，提高土地资源的配置效率，满足农民对于财产性收入的需求，同时又能保持农民特有的福利待遇，实现改革过程中的平稳过渡，农村宅基地继承制度的建立应当采取“存量与增量相分离”的原则：(1)对于存量宅基地，即农民通过继承、自行扩建等方式已经占有和使用的宅基地，应划断时点予以承认，一次性解决存在的历史问题；(2)对于新出现的继承宅基地案，按照新制度进行办理，对现有制度进行突破式改革①改革的具体方式将在本文5.2.1节第5小节“建立城乡统一的建设用地市场”予以了详细讨论。。

5.1.4 产权明晰 宅基地使用权作为一项法定的用益物权，其取得和变更都要经过法定形式的公示才能够生效。《物权法》第六条规定：“不动产物权的公示，应当依照法律规定进行登记”。即当宅基地和房屋因继承而发生权属转移时，被继承人应当已经取得相应宅基地使用权的权属证书。因此，加大宅基地的确权登记和变更登记，明晰产权，有利于宅基地使用权依法继承。

5.2 宅基地使用权的继承方式

本着维护农民合法财产权利、着眼长远的原则，笔者尝试设计了一个农村宅基地继承制度的方案。由于遗产的法定继承和遗嘱继承在继承人的确定和继承份额的划分上都存在一定的差别，因此，将分别按两种不同的继承制度进行阐述。同时，由于东部经济发达地区和中西部地区在经济发展水平、集体组织经济实力、村干部胜任能力等方面存在阶段性的差别，而文中所规划制度的参照基础为上海等发达地区的现行制度，所以在适用性上可能更偏向东部发达地区。

5.2.1 法定继承

（1）实行集体成员权的有限继承制。如果子女全部为集体成员，则不存在成员权继承的问题。如果子女中至少有一人为非集体成员时，父母应指定其中一人继承自己的集体成员权，父母从集体经济组织收取分红、分配宅基地和承包经营权的成员权利在父母均已过世的条件下转移给指定的子女。这样，在现有的户籍制度下，农村子女即使因迁出农村而丧失了自身的集体成员权，但仍能因继承而获得父母的集体成员权，实现了“权随人走”。笔者在设计中之所以限制仅有一人可以继承集体成员资格，是为了避免集体组织成员的无限膨胀所导致的摊薄成员收益而给其他成员带来的公平问题。

（2）实行实物宅基地与货币宅基地相结合的继承方法。假设正如上一条所言，父母的集体成员权可以在逝世时过渡给子女，父母仍需在具有集体成员权的子女中指定一人继承自己的实物宅基地使用权和房屋所有权，集体不再向其余集体成员子女分配实物宅基地，配给在一定年限的有固定利率的货币年金。非集体成员子女可以另行分配父母的其他财产。集体不再向其余集体成员子女分配实物宅基地的考虑主要有两个方面，一方面目前经济发达地区大多把建设用地指标全部投入了城市化建设，如在广东部分地方农民的宅基地使用申请累计多年未能审批，从而促使了农民未批先建行为的大量出现，给国土管理工作带来了更大的困难；另一方面，经济发达地区由于历史原因农村已经有大量的耕地被非法占用转为建设用地，如果继续分配实物宅基地，长此以往经济发达地区的耕地保护工作就会面临更大的压力。而向其余集体成员发放货币宅基地的原因在于，根据现行的宅基地管理办法，集体成员分户后均有权分得实物宅基地却因保护耕地、缺乏建设用地指标等原因而无法分配，所以应在有条件的地区由集体分配货币宅基地，促使他们购买其他集体成员闲置的宅基地和房屋，这样就可以同时达到提高农村宅基地利用率的目的。

（3）应当明确农村宅基地的退出补偿机制。随着中国城市化进程的不断深入，大批的农村居民因升学、就业等原因迁居城市，在城市有了稳定的工作和社会保障，再回农村老屋居住存在生活不便等问题，农村出现了大量宅基地闲置的现象。根据对上海市部分区县的实地调查，农宅闲置率已达到15%—25%，部分村组的闲置率高达40%。建立和明确宅基地继承制度有可能进一步加剧这一现象[9]。因此，为了在保护农民合法财产权益的同时，提高农村宅基地利用效率，拓展城市发展空间，政府需要在建立宅基地继承制度同时逐步实行宅基地的有偿退出机制。笔者对这一点的建议是经济发达地区可以借鉴广东部分地区建立土地股份公司的经验，对集体经济组织进行主体法人化改造，集体拥有的土地资产全部作价入股，实行规模规范经营[10]。如果使用权人自愿退出宅基地，集体经济组织可以行使优先购买权，对使用权人予以公平合理的补偿。

（4）建立农村住房保障制度。改革开放以来，中国农村地区由于基础设施落后和资源集聚性低等缘故，发展水平远落后于城市，而目前在农村推行的社会保障制度又存在保障水平低、保障范围窄等问题。这就使得农村的土地制度承担了很多社会保障的功能。宅基地制度就是其中一例，当前农村的住房保障的滞后已经俨然成为了中国宅基地继承制度乃至整体改革的一项绊脚石。城市低收入居民有着购买经济适用房和租用廉租房、公租房等选择，而农民由于缺乏选择就不得不保留自己的宅基地，宅基地制度也因此具有了严格的身份限制性。因此，宅基地继承制度如果要改革，建立农村住房保障制度是必不可少的。在本文的背景下，其余集体成员子女的实物宅基地权利受到限制，不能再获得无偿无期限的宅基地，而如果这些集体成员缺乏足够的经济收入也难以购买集体内其他成员的房屋和宅基地，生活会陷入困境。所以，将农民纳入住房保障体系，利用农村居民点整理复垦等机会建立一批农民住得起的保障房，农民才能够真正摆脱后顾之忧，拥护宅基地制度改革，在以后即使出现临时生活困难而不得不出卖房屋和宅基地的情况下仍有基本的住房保障。

（5）建立城乡统一的建设用地市场。目前中国二元土地市场特征明显，突出表现在农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外，集体建设用地自发进入市场流转难以得到法律的保护和应有的规范[11]。农民的宅基地能够被继承是解决了农民财产权的问题，而将农民手中的宅基地和集体建设用地推向市场才能够把农民手中的权利变成实实在在的利益。据此，笔者认为，允许集体成员权和宅基地使用权的继承并不是宅基地制度改革的终点，而仅仅是更大规模、更深层次的集体建设用地制度改革和城乡统一建设用地市场建设的起点。与上文所提到的宅基地退出机制结合来看，宅基地制度改革可以采取“存量与增量相分离”的办法，现有宅基地使用权作为“Ⅰ型宅基地”仍然适用无偿无期限的规定，但不允许自由流转而仅允许继承和在本集体内流转；而对于继承的宅基地使用权和新增宅基地使用权作为“Ⅱ型宅基地”，参考国有住宅用地使用权实现70年的有限期使用，准予进入建设用地市场自由流转。在统一的建设用地市场中，集体应当同样成为土地的供给者和经营者，成立土地经营公司负责经营集体建设用地和从农民手中收购的宅基地使用权，退出宅基地的农民可以继续凭借集体成员身份获取土地经营收益，政府也能够以税收的形式分享集体经营土地的效益。

5.2.2 遗嘱继承 根据中国《继承法》的规定，在没有证据证明被继承人所立遗嘱无效的情况下，遗产分割应当尊重遗嘱人的意愿，完全按照遗嘱来办理遗产的分割，并对被继承人的宅基地使用权进行相应的处分。在城乡统一的建设用地市场已经建立的假设下，农村宅基地使用权在权能上和国有建设用地使用权相似，使用权人对农村宅基地使用权就有了完整的处分能力，所作出的关于农村宅基地使用权继承的遗嘱也应当是有效的。那么遗嘱中选定的继承人继承被继承人宅基地使用权就不应当存在争议，参照现有国有土地使用权继承相关规定办理即可①与遗嘱继承相互区别而又相互联系的一个概念是遗赠。在中国，遗嘱中制定法定继承人范围内的人继受遗产的为遗嘱继承，而若指定法定继承人之外的人继受遗产的，则为遗赠。。

6 结论与讨论

综上所述，宅基地制度的设计初衷是要建立一项实现农民“住有所居”的福利性制度，确保进城农民在经济不景气时仍有机会返乡生活的权利。同时，国家为保证这种生活保障仅为农民所有，对宅基地使用权的流转和继承都施加了严格的身份限制。这种对私人领域的干预蕴含了对社会弱势群体利益予以保护的现代法律价值理念，其进步性自不待言。但是，这种干预应当是适度的，当其超过必要限度时不但不能保护农民的利益，相反会对其造成损害[12]。不附加其他条件而限制非集体成员继承人对于宅基地的继承在实践中容易导致出现农民的合法财产权益受到侵害，农民继承的房屋成为“空中楼阁”等问题。通过允许集体成员权的继承和以此为基础的宅基地继承将可以更好地实现农民的财产权利，增加农民收入，改善农民生活。

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