论国际海洋石油开发环境污染法律救济机制的构建

高 翔

(深圳市纪委，广东 深圳 518028)

20世纪50年代以来，海上石油运输中的石油污染问题已引起普遍关注，国际社会逐步建立起完善的船舶油污损害赔偿机制。然而，却没有任何生效的国际条约对海洋石油开发环境污染法律救济问题予以规范，形成了巨大的法律空白。2010年美国墨西哥湾漏油事故和2011年中国渤海湾康菲漏油事故的先后爆发，凸显了国际社会长期忽视这一问题而造成的法律结果。“海洋事务和海洋活动具有天然的国际性。因此，其固有的风险也便具有天然性。要解决这些风险，也便需要国际合作。”［1］随着人类对海洋油气资源日益频繁的开发利用，建立海洋石油开发环境污染国际统一法律救济机制已是国际社会迫在眉睫的任务。

一、建立国际海洋石油开发环境污染法律救济机制的国际法基础

(一)海洋石油开发环境污染的行业特性与法律属性呼唤国际统一机制的出现

国际社会早在20世纪50年代就意识到建立船舶油污损害赔偿国际统一机制的必要性，却一直未能对海洋石油开发中的油污损害问题予以应有的关注。虽然有学者曾指出，造成这一现象的原因有两个:一是相比较海上石油运输而言，在海洋石油开发中很少发生漏油事故;二是因为海洋石油开发发生在地形各不相同的海床洋底，没有必要通过国际合作来解决，只需要通过区域协定来调整就可以了。［2］61墨西哥湾漏油事故和渤海湾漏油事故的接连发生，使得第一理由不攻自破。第二个理由，更是荒谬。海洋石油开发的地域环境与是否建立国际统一标准和机制没有任何关联。海洋石油开发中的系统性风险，远远大于海上石油运输，漏油事故发生的损害性也更强、更广。正如有人所呼吁的那样，一定要等到海洋石油开发油污事故不断发生，不断引发生态灾难，在人类已经支付了不能承受的代价之后，国际社会才有动力来制定一个国际统一的规则吗?［3］

航运业与海洋石油开发在行业特性上具有很大的相似性。这两个行业本身均对国际社会具有重大价值，但一旦发生油污，都将对广泛的社会主体造成伤害;这两个行业的固有风险，均不是通过恪尽注意义务就能够完全克服的。［4］除此之外，在发生漏油事故后，油污在海上均可能发生漂移，对他国海域造成环境污染。特别是海洋石油开发中的油污事故，很可能大多发生在深海，而且一般发生在领海或专属经济区等边界地区，随着海洋气流的流动十分容易越过本国海域边界，对他国海域或公海造成跨境污染损害。因而，海洋石油开发环境污染问题的跨国性决定了对其救济的国际性。

海洋石油开发中的油污损害与船舶油污损害在法律性质上具有相似性。二者都属于高度危险的侵权活动，在法律赔偿上均适用严格责任;二者均是以油污这种形式直接侵害了沿岸居民的人身、财产权益，对沿岸国或地区的经济发展和自然生态环境造成巨大伤害;事故发生后，二者均面临着清除污染、赔偿受害人和恢复生态环境的任务。这种法律属性的一致性说明海洋石油开发环境污染法律救济机制也应当走国际统一实体法的道路。

(二)国家负有保护海洋环境的国际法义务

海洋环境保护是国家在国际法上的一项重要义务，而且是对整个国际社会的义务。1968年《人类环境宣言》“原则7”规定:“各国应采取一切措施，以防止那些可能危及人类健康、损害生物资源和海洋生物、破坏环境舒适或干扰海洋的其他合法利用的物质对海洋造成损害。”《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)第235条第1款确认这些观点:“各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务。”传统上，国际法学者将对他国的法律义务和对国际社会的法律义务加以区分，前者只能由该受害国来实施，后者能够由国际社会或代表国际社会的人或机构来实施。［5］后者有时被称为对一切义务(erga omnes)，是指那些为“各国公认的，为维护人类基本道德价值和国际社会共同利益所必需的，针对整体国际社会和明确事项的，依照国际法基本准则作出一定作为或不作为的绝对的国际法律义务。”［6］海洋环境是人类环境的重要组成部分，是最重要的地球生态系统和环境要素，是人类生命系统的基本支柱。因而，国家对海洋环境的保护义务属于“对一切义务”。［7］“忽视海洋就是忽视我们三分之二的地球，毁坏海洋就是毁灭我们的地球。一个死亡的地球无助于任何国家。”［8］

由于海洋环境污染的流动性和海洋生态环境的整体性，［9］国家切实履行保护海洋环境的义务便必须通过国际合作。《海洋法公约》第十二部分第二节专门以“全球性和区域性合作”为标题对国家间合作保护海洋环境的义务进行了系统规定。《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》第6条规定:“有关国家应善意合作，并在必要时寻求任何国际组织的援助以预防重大跨界损害的风险或将其减至最低程度。如此损害业已发生，则应合作，并在必要时寻求任何国际组织的援助以在受影响国和起源国将损害的影响减至最小程度。”

(三)国家对其主权管辖下的跨界污染损害负有国际赔偿责任

国家在国际法上的责任，是指国家对其国际不当行为或损害行为所应承担的责任。国际不当行为，是指国际法主体所做的违背其国际义务的行为，包括一般国际不当行为和国际罪行。国际损害责任，是指国际法主体在从事国际法不加禁止的活动中造成损害所应承担的国际责任。国际损害责任行为的特点是，其活动都是国家或实体在其本国领土或控制范围内从事的，但其危害具有跨国性;这种活动国际法并不禁止，甚至有时还是对国际社会有价值的，但通常具有潜在的危险性。国家对其国际损害应当承担赔偿责任已成为一项国际法基本原则。

首先，一国对其自然资源的利用不得侵害他国利益已被确认为一项习惯国际法。“使用自己的财产以不损害他人财产为限(Sic utere tuo ut alienum non laedas)”这一法律原则已经深入人心，并得到特雷尔冶炼厂仲裁案(Trail Smelter Arbitration)、科孚海峡案(Corfu Channel Case)、拉努克斯湖仲裁案(Lake Lanoux Arbitration)等国际著名案例的确认。1968年《人类环境宣言》第21条对此习惯国际法规则予以了确认:“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权权利，并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖以外地区的环境。”1992年《里约宣言》再次重申，各国“负有确保其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。

其次，许多国际公约确认了国家对其管辖或控制范围内跨界污染活动负有赔偿责任。《海洋法公约》第194条明确规定:“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。”联合国国际法委员会1996年编撰的《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》专门对国家管辖或控制范围内跨界污染活动应当承担的责任进行规范，第3条规定:“国家在其领土或在其管辖或控制下的其他区域内实施活动或许可进行活动的自由不是无限的。其服从于预防引起重大跨界损害的风险或将其减至最小程度的一般义务，以及对其他相关国家负有的任何特定义务。”第5条规定:“按照本条款，对由第1条所指活动引起的重大跨界损害需负责任并应予以赔偿或其他救济。”

最后，国家对其管辖或控制之下私人或实体实施的国际法不加禁止行为造成的跨界污染损害应向受害国承担赔偿责任。一国可能造成跨界污染损害的危险活动，都是经过该国政府许可、批准或登记的，这些危险活动给该国民众或政府带来收益，因而国家从一开始就参与了可能引起跨界污染损害的活动。当有关行为出于一国控制之下时，国家应为这种行为承担国际责任。亚历山大·基斯指出:“在大多数国内立法中，可能对境外造成重大污染的活动是需要实现批准的;颁发许可证就足以使享有领土管辖权的国家承担责任。”［10］国际法院在纳米比亚咨询意见中明确指出，国家的实际控制是国家对受影响国承担赔偿责任的基础。国际法委员会也认为国家应对所有的私人活动承担责任，理由是国家有义务对其领土或控制范围内的私人活动加以控制，以及有权要求私人行为者提供保险或保证。［11］因此，国家对于经其批准的海洋石油开发活动造成的跨界环境污染，应当对受害国承担损害赔偿责任。

二、建立国际海洋石油开发环境污染法律救济机制的基本原则

虽然海洋石油开发环境污染问题在国际社会尚未引起足够重视，但随着人类海洋石油开发技术的日益成熟、开发活动的日益频繁、开发风险的日益增大，特别是墨西哥湾漏油事故的发生，使得这种状况有望在近期取得突破。笔者认为在其构建时应把握好三个原则，即更加注重对受害人和海洋生态环境的保护、更加注重风险预防、更加注重国际合作。

(一)更加注重对受害人和海洋生态环境的保护

法律总是以保障一定的价值为目的。随着现代人本主义和权利意识的兴起，对公民的人身和财产权益进行充分保护已成为各国立法的主要目的之一。在国际法领域，国际人权法、国际环境法、国际人道法等不断发展，现代国际法的人本化发展趋势日益明显。“国际环境法是现代国际法中迅速发展起来的一个新的分支，也是国际法‘以人类为本’发展趋向的标志性领域之一。”［12］

海洋石油污染事故，将对受害人和海洋生态环境造成严重损害。与受害人相比，无论是承运石油的船舶所有人还是从事海洋石油开发的企业，在社会地位、经济实力、专业技能、控制能力等各方面均处于强势地位。基于法律的正义价值，立法者必须通过相应的制度设计突出对受害人的保护。如在船舶污染损害赔偿领域，国际法和国内法均建立起严格责任原则、强制保险制度、直接诉讼制度、赔偿基金制度等，确保受害人的利益能够得到及时、充分的救济。“从国际污染立法的大趋势来看，扩大保护污染受害人的范围，加强保护污染受害人的力度才是立法者的真正初衷。”［13］另一方面，海洋石油污染对海洋生态环境的侵害具有难以恢复性，甚至不可逆转性。这种侵害损害的是全人类的共同利益，对当代人类及后代均产生巨大不利影响，构成对国际法上“对一切义务”的违反。因而，在构建海洋石油开发环境污染国际法律救济的各种制度时，必须牢牢把握更加注重对受害人和海洋生态环境保护这一基本原则，以之作为衡量制度设计正义与否的标准。

(二)更加注重风险预防

预防胜于治疗。正是由于海洋生态环境破坏具有不可弥补性、不可逆转性，因而日常的风险预防便显得尤为重要。风险预防原则最初出现在1987年伦敦召开的第二次保护北海国际大会的部长宣言中:“为防止北海遭受危险物质可能造成的损害，预防的方法是必要的，它可以要求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这类物质的排放。”［14］其后，风险预防原则在很多区域性环境保护协定中得到确认。风险预防原则产生于海洋环境保护领域，并逐步向其他环境保护领域扩展。虽然这一原则目前在国际法上尚处于发展的初级阶段，各国实践不尽统一，在国际条约中的具体措施也不太完善，［15］6-81但随着国际实践的日益频繁和丰富，其已成为一项正在形成的习惯国际法，具有重要法律地位。［15］247-255这一原则对于海洋石油开发特别是深海石油开发环境污染风险防范尤为重要。深海石油开发在大洋海底进行，技术水平和管理水平要求极高，整个石油开发的流程和管理环节众多，任何一个不经意的失误均可能导致灾难性的石油泄漏后果，导致对海洋生态环境不可逆转性的伤害。因而，加强风险预防和管理，应成为海洋石油开发环境污染法律救济机制中的另一个重要原则。墨西哥湾漏油事故发生后，总统调查委员会最终报告在反思事故发生的原因之后，提出了防范类似事故发生的对策建议，其最主要内容就是如何加强政府和石油企业的日常风险管理，完善监管体制机制，也体现了更加注重风险预防原则的趋势。

(三)更加注重国际合作

海洋环境污染具有地域上的跨界性、时间上的跨度性、环境损害的累积性、损害结果的不可逆转性等特点，侵害的是人类赖以生存的海洋生态系统整体，单靠任何一个国家或任何一项法律制度是难以防治的。只有在国际层面建立统一的法律保护和救济标准，才能形成全面、综合、系统治理的格局，避免各区域间这里保护，那里污染，这里救济程度高，那里救济程度低的不平衡性，真正实现全面保护海洋生态环境，充分赔偿受害人，促进海洋生态环境恢复的立法目的。如《海洋法公约》第197条便规定:“各国应在全球和区域性的基础上进行合作来制定符合国际海洋保护和保全的国际规则、标准、办法和程序;各国还应在有关海洋污染及其损害的通知、应急计划、研究、情报和资料交换方面进行合作。”另一方面，从事海洋石油开发的企业也大多是跨国石油企业。这些企业可能同时在不同国家的不同海域从事石油开发业务。各国不同的甚至是相互矛盾的环境监管标准、油污损害赔偿法律机制，将给这些企业的风险管理和损害赔偿带来巨大障碍，增加其管理成本。因而，对于跨国石油企业来说，建立一个国际通行和适用的监管标准和法律救济体制也是其殷切期盼的。

三、国际法关于海洋石油开发环境污染法律救济机制的相关规定

目前国际上已生效的政府间国际条约中适用于海洋石油开发环境污染法律救济机制的仅有1973年《国际防止船舶污染公约》(The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，1973，简称MARPOL 1973)、1982年《海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea)和1990年《油类污染防备、响应和合作国际公约》(International Convention on Oil Pollution Preparedness，Response and Co-operation，1990)，但这些条约主要规范的是船舶污染法律救济问题，涉及到海洋石油开发方面十分有限，对海洋石油开发油污事故发生后如何进行损害赔偿更缺乏具体的规定。在国际法上，专门适用于海洋石油开发环境污染法律救济问题的仅有一部尚未生效的国际条约，即1976年制定的《勘探、开发海底矿产资源油污损害民事责任公约》(Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage Resulting from Exploration and Exploitation of Seabed Mineral Resources，简称《伦敦公约》)。

MARPOL 1973由政府间海事组织于1973年在伦敦通过，1983年正式生效，目前是国际社会防止船舶污染海洋环境领域最有影响的立法之一。公约明确规定适用的对象为船舶污染。“船舶”指在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台。此工作平台是否包括海洋石油开发中的钻井平台?从字面理解似乎难以确定。但MARPOL 1973第2条第5款在对“主管机关”界定时，指出“对在沿海国家为勘探和开发其自然资源而行使主权的与其海岸邻接的海床和底土从事勘探和开发的固定或浮动平台，其主管机关即为该有关沿海国家的政府”。由此规定可以看出，公约有意将海洋石油勘探和开发的钻井平台纳入公约调整范围，具有历史超前性。然而，公约虽然把海洋石油勘探与开发中的环境污染问题纳入调整范围，但仅从这些设施的管辖权方面进行了规范，对于污染事故发生后如何进行法律救济未加涉及。

《海洋法公约》是迄今为止国际社会“最详尽和最有权威的海洋行为规则”，［16］其内容涵盖海洋法几乎所有方面的问题。公约于1994年11月16日生效。中国于1996年5月15日批准了公约。海洋环境保护是公约的重要内容，其第12部分“海洋环境的保护和保全”对海洋环境保护进行了比较系统的规定。与MARPOL 1973不同，《海洋法公约》明确将“用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施装置的污染”作为一种独立的污染源纳入公约规范的范围。《海洋法公约》第194条第3款第3项规定:“来自在用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施装置的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，促使海上操作安全，以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施”。可以看出，公约在40年多前已经预见到，基于海洋石油开发的复杂技术要求和复杂开发环境，开发设施的设计、建造、装备、操作甚至人员配备等均可能引发石油泄漏。2010年墨西哥湾漏油事故的发生生动而遗憾地验证了公约的这种担忧。此外，《海洋法公约》还要求应当通过国内立法、区域协作和国际合作的方式，来统一管理标准，提高保护程度，有效控制和防范海洋石油开发中可能导致的巨大环境污染风险，这些建议即便在当今时代也具有重大的指导意义。然而，同样遗憾的是，公约虽然规定了各国应该对海洋石油勘探与开发中的环境污染问题应采取必要的措施，以防止、减少和控制这种污染，但对于污染发生后如何进行损害赔偿未加涉及。

1990年11月，国际海事组织制定了《油类污染防备、响应和合作国际公约》，1995年5月13日生效。中国在1998年3月30日向国际海事组织交存了该公约的加入书。公约明确将“近海装置”引发的海洋环境污染问题纳入规范范畴，是对《海洋法公约》关于海洋石油开发环境污染相关规定的进一步深化。公约第2条指出，“油污事故”指同一起源的一起或一系列油的排放，对海洋环境或对一个或多个国家的海岸线或有关利益方构成或可能构成威胁，需要采取应急行动或其他迅速响应措施的事故。“近海装置”系指从事天然气或石油的勘探、开发或生产活动或油的装卸的任何固定或浮动的近海装置。公约第3条至第8条，分别从油污应急计划、油污报告程序、收到油污报告时的行动、国家和区域的防备和响应系统、油污响应工作的国际合作、研究和开发、技术合作、促进防备和响应方面的双边和多边合作等方面，建立起油污事故应急处理的科学、系统程序。遗憾的是，公约仅将防范油污的注意力集中在油污风险控制管理、油污事故应急处理以及油污防治的国际合作上，同样未能对海洋石油开发中的环境污染事故发生后，如何进行及时、充分、有效的损害赔偿作出具体规定。

1976年，比利时、丹麦、前西德、爱尔兰、荷兰、挪威、瑞典、法国和英国等9个北海沿岸国家，在伦敦制定《伦敦公约》。这是世界上第一个也是迄今为止唯一一个专门调整海洋石油开发环境污染民事法律责任的政府间国际法律文件。然而，遗憾的是，公约至今尚未生效。公约第2条规定，公约仅适用于源自控制国管辖之下的某一设施上发生的事故造成的污染损害，以及为防止或最小化这一污染损害而采取的预防措施。公约同时借鉴了《1969年国际油污损害民事责任公约》和《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》开创的油污损害严格责任原则，规定除法定免责情形外任何事故发生时该设备的经营者应该对任何基于该事故导致的任何污染损害负责。按照这一原则，受害人在损害索赔中，只需证明发生了漏油事故，并且这一事故与自己的损失之间存在因果关系，即可获得赔偿。［2］64公约第5条、第6条、第8条还借鉴船舶污染损害赔偿法律机制，对赔偿责任限制、强制责任保险和赔偿基金制度进行了规定，第一次在国际法层面建构起海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制的雏形，具有重大意义。虽然囿于时代，公约还带有很多妥协、平衡的色彩，对环境污染受害人保护的力度仍显不足。即便如此，该公约也未能获得足够的认同和重视，导致至今尚未生效。

四、建立国际海洋石油开发环境污染法律救济机制的对策建议

借鉴现行国际法关于海洋石油开发相关规定，依照前文所阐述的构建这一国际法律机制的三项原则，笔者认为，海洋石油开发环境污染国际法律救济体系可以包括溢油事故发生后的应急处理机制和损害赔偿机制两大方面的具体内容。应急处理机制可以在现有国际法律规范的基础上加以完善。损害赔偿机制则可借鉴船舶污染相关规定，加以系统构建，其主要目的是在国际层面建立统一的赔偿法律机制，提高对受害人和自然环境的保护标准。以下，结合海洋石油开发的特殊性，对这些制度设计的核心内容予以阐述。

(一)完善国际海洋石油开发环境污染应急处理机制

一是建立起覆盖全球、区域、国家、企业四个层面的全球溢油应急计划体系。各成员国内石油开发企业均应制定溢油应急计划，交成员国政府审查备案;各成员国应制定国家溢油应急计划，交由区域性组织或国际机构审查备案，区域性组织和国际机构应分别制定区域性溢油应急计划和全球性溢油事故应急计划。对海洋石油开发溢油事故实行分级管理，一级事故启动企业应急计划，二级事故启动国家应急计划，三级事故启动区域应急计划，四级事故启动全球应急计划。根据应急计划的不同，分别配置不同的资源，采取不同的应急处理措施。

二是建立应急计划标准响应机制和国际合作机制。规定每一缔约国应建立对油污事故采取迅速和有效响应行动的国家系统，完善溢油事故发生后层级报告机制，缔约国政府在收到油污事故报告或其他来源提供的污染信息时，应立即对事件做出评估，以判断是否发生了油污事故，并对油污事故的性质、范围和可能的后果做出评估。成员国政府应将该报告或污染信息及时通知其利益受到或可能受到影响的所有国家，并向相应的区域性、国际性环境保护组织报告。根据油污事故的严重程度，在受到或可能受到油污事故影响的缔约国提出请求时，其他缔约国将根据其能力，为油污事故的响应工作进行合作并提供咨询服务、技术援助、人员和设备援助，并提供一切可能的便利，以尽量降低或减少损害程度。

三是建立国际溢油应急处理的技术、研究和人员培训合作机制。对成员国应急反应设备、人员的配备提出最低要求，加强应急技术的研究、交流、合作，包括不断提高监视、围控、回收、消除、清除和其他减少或减轻油污影响和恢复的工艺技术。建立对清污等应急反应人员的国际培训工作机制，建立起企业、地方、国家、区域、国际应急反应专门人员常备队伍。

(二)建立国际海洋石油开发环境污染损害赔偿法律体系

1.严格责任原则与免责事由

对海洋石油开发环境污染适用严格责任原则应该是一种共识。笔者认为，现有国际油污损害赔偿立法中的免责范围均过于简单、宽泛，应当对免责范围建立双重限制机制。

一是借鉴《1992年国际油污损害民事责任公约》，规定天灾、战争行为、第三方有意行为或不为造成的损失、完全由于政府管理疏忽或失误造成的损害、完全由于受害人的故意或过失行为引起损害四种情形属于法定免责情形。

二是借鉴《1990年美国油污法》规定，对于上述第三种免责情形“第三方有意行为或不为造成的损失”的适用再次施加举证责任上的限制，即责任方应以占优势的证据证明其:已考虑到海洋石油开发的特性和根据一切有关事实和情况，已给予了充分的注意;针对可预见的任何上述第三方的行为或不为和可预见的该类行为或不为的后果，已经采取了预防措施。这两种限制，可以确保责任方恪尽谨慎管理和预防的义务。

三是针对上述四种免责情形的适用，再次施加相关的法定义务，即在以下情形下责任方将丧失援引上述免责事由的权利:(1)如果该责任方知道或有理由知道事件而没有或拒绝按照法律要求向有关当局报告油污事件的发生。(2)责任方在油污事故发生后没有或拒绝向负责官员提供关于清污活动的一切合理合作与协助。(3)在无充分理由的情况下，责任方没有或拒绝遵守政府依法做出的清除或减轻油污损害的各项指令。这一限制，将确保油污责任方在油污事故发生后能够及时向当局报告，以便能够抓住堵塞漏油点和清污的最佳时机，同时在油污事故发生后积极配合政府做好清污和降低损失等补救工作。

2.赔偿责任限制与双重赔偿机制

无论是国际立法还是国内立法，不断提高海事侵权行为的赔偿责任限额是一个共同的趋势。深海石油开发油污的危害性远大于船舶油污。墨西哥湾漏油事故发生后，总统调查委员会对现有法律机制提出的一个核心建议就是大幅提高乃至取消赔偿责任限额。［17］这一趋势应当在海洋石油开发污染损害赔偿机制的构建中得到体现，即建立远远高于《1992年国际油污损害民事责任公约》《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》及其各自议定书的赔偿责任限额，以促使石油开发企业更加积极地采用新技术，提高管理的科学化水平。建立强制责任保险机制，要求所有从事海洋石油开发的企业必须购买责任保险，作为取得审批或租约的先决条件，同时设定比船舶油污强制责任保险更高的数额要求，或者为可能发生的深海石油开发污染损害赔偿提供财务保证。建立直接诉讼制度，受害人可以直接向责任方的保险人提出索赔。在强制责任保险之外，借鉴国际船舶油污损害赔偿基金的做法，建立国际海洋石油开发油污损害赔偿基金，由从事海洋石油开发的企业摊款组成基金，对受害人超出责任方赔偿限额的损失提供补充赔偿;同时，在必要情形下对清污费用先予支付，确保清污行动的及时高效。

3.污染损害赔偿连带责任机制

与船舶油污不同的是，现代海洋石油开发环节众多、程序复杂、专业性技术性强，往往由多个不同的公司共同开发。基于海洋石油开发中责任主体的这一特殊性，建议借鉴《伦敦公约》连带责任机制的规定，即规定若油污系由一系列的事件构成，则每一事件都对其所引起的污染负有责任。若某一设备有多位经营者，他们应共同承担连带责任。在石油从两个或两个以上的设备中泄露的情况下，所有相关设备的经营者，除非基于法定免责情形，都应对此种损害共同承担连带责任。如果在油污事故发生期间经营者发生改变，则该设备的所有经营者，除非基于法定免责情形，均应对此损害共同承担连带责任。

五、完善中国海洋石油开发环境污染法律救济机制的建议

2011年6月，在美国墨西哥湾漏油事故发生一年多后，中国渤海湾便发生了康菲漏油事故，造成了巨大的环境灾难。事故发生后，清污活动、责任追究、损害赔偿等一系列善后处理工作困难重重，凸显了中国海洋石油开发环境污染法律救济机制的法律空白。建议尽快制定专门的《石油污染法》，全面、系统地建立起适合中国国情的污染事故应急处理机制、侵权损害赔偿机制、强制责任保险机制和公益基金赔偿机制。

(一)完善中国海洋石油开发漏油事故应急处理机制

首先，尽快建立国家溢油反应计划。国家海洋局必须尽快承担法定的义务，借鉴美国应急处理机制和国际公约的相关规定，结合中国实际情况，编制中国海上溢油应急处理计划，对溢油事故发生后如何启动应急反应程序、国家海洋局的牵头指挥职能及各相关部门的义务、如何畅通应急处置与公众的信息沟通渠道、如何组织堵塞漏油点和清污行动等，进行详细的规定。与此同时，要求各沿海地方政府分级编制海上溢油应急处理计划，分级上报审查备案;要求从事海洋石油开发的企业针对各自开发项目编制溢油应急反应计划，上报地方政府和国家海洋局备案，建立起层层相扣的应急反应体系。一旦发生溢油事故后，石油开发企业、地方政府、国家海洋局立即启动应急反应计划，加以有效处理和应对。建立起应急反应计划定期修改机制，根据时代的发展、情况的变化和技术的进步，每三至五年对国家和地方政府溢油应急反应计划进行重新审查和更新，确保其始终的生命力和有效性。

其次，建立起权责明确、层次分明的国家溢油处置机制。中国目前还没有建立完整的国家溢油应急指挥体系，防止溢油污染损害应急反应的协调指挥工作基本上依托交通运输部海上搜救中心和各省、市的海上搜救中心。因而，在制定应急反应计划的基础上，尽快建立国家海上溢油应急反应处理机制，成立国家溢油应急处理指挥中心，规定一旦重大溢油事故发生后，国家溢油应急处理指挥中心立即启动。国家海洋局承担国家溢油应急处理指挥中心的协调、指挥职能，环境保护部、交通运输部、国土资源部、农业部、气象局、溢油所在地方政府等是指挥中心的成员单位，对于溢油应急处理负有协助的法定义务。对国家海洋局及其他成员单位的职责、反应步骤、操作规则、现场处置等进行详细规定，明确不作为的行政问责机制，确保事故处理的及时、高效。

最后，整合资源，不断提升应急处置能力。建立国家层面和地区层面的应急反应团队，积极开展应急反应和救援专业培训，提升地方政府、机构和公众的应急反应和救援技能。拨付专项资金，采购最先进的溢油应急反应设施和清污设备，确保其足够的数量和专业的日常护理，以备不时之需。充分利用卫星遥感、航空遥感等新技术，适时掌握溢油事故发展动态，及时采取有效措施，避免事态恶化。

(二)完善中国海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制

借鉴国际油污立法实践和《1990年美国油污法》，笔者认为，海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制应包括适用范围、赔偿责任主体、归责原则、赔偿范围、免责事由、赔偿责任限制等主要内容。

对于损害赔偿范围，中国可借鉴相关国际立法和《1990年美国油污法》的规定，规定比较广泛的油污损害赔偿的范围，提高中国海洋环境油污损害的保护力度，为受害人索赔提供明确的法律依据。具体可包括以下方面。

一是清污费用。即为清除油污而发生的任何费用，包括调查费用、器具使用费用、工作人员工资等。

二是预防措施费用。即为防止或减少油污对海滨、海岸或自然资源的损害而采取的任何合理预防措施的费用。

三是损害。主要包括6大类:(1)自然资源损害。因自然资源的毁坏、破坏、损失或失去其用途而遭受的损害，包括评估损害的合理费用。(2)财产损失。指自然人、法人或其他组织因油污导致的财产损失，包括海洋渔业、盐业、旅游业等因油污而导致的损失，也包括对自然人的生命、健康等因环境污染而受到损害所产生的医疗费、营养费、误工费等损失。(3)生活用途丧失造成的损失。因损失自然资源的生活用途而遭受的损害，由使用被毁坏、破坏或损失的自然资源的索赔人受偿，不考虑资源的归属或管理。(4)政府收入减损。包括税收、使用费、租金、费用或净利润份额的净损失的损害。(5)利润和赢利能力减损。包括个人、企业利润损失或赢利能力的削弱的损害。(6)公共服务减损。清污活动期间或之后为排油产生的新增的或额外的公共服务费用，应由相关政府部门受偿。

对于归责原则，《中华人民共和国侵权行为法》(简称《侵权行为法》)第65条规定:“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”第66条规定:“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”从这两条规定可以看出，中国法律对环境污染侵权行为适用无过错责任(严格责任)原则。与此同时，在证明责任上，实行举证责任倒置，污染者应承担其行为与损害之间不存在因果关系，以及存在法定的免责事由或减轻责任事由的证明责任。海洋石油污染属于环境侵权的一种，因而应当遵循《侵权行为法》确立的环境侵权一般归责原则。也就是说，对于海洋石油污染，法律明确规定适用无过错责任，即只要存在石油泄漏行为且造成了损害，无论其是否存在过错，均应承担赔偿责任;在举证责任分配上适用举证责任倒置，受害人只需要证明发生了石油污染事实，同时自己受到了损害，则除非污染者能够充分证明污染行为与损害结果之间不存在因果关系，并且存在法定的免责事由，否则即应当承担损害赔偿责任。若某一设备有多位经营者，他们应共同承担连带责任。在石油从两个或两个以上的设备中泄露的情况下，所有相关设备的经营者，除非基于法定免责情形，都应对所有此种损害共同承担连带责任。笔者认为，只有这样规定，方可达到充分保护受害人利益的立法精神。海洋石油污染与损害结果之间的因果关系证明，涉及到复杂的调查、评估、论证等技术环节，需要聘请专业机构参与，成本高昂，如果将这一证明责任强加到本已因油污遭受大量损失濒临破产边缘的受害人身上，则无疑将其置于雪上加霜、索赔将会导致更大损失的境地，这与法律的平等价值和正义价值背道而驰。

对于免责事由，笔者认为应当借鉴《1990年美国油污法》的规定，实行严格限制原则。即明确规定法定的免责情形是:(1)天灾。(2)战争行为。(3)第三方的行为或不为导致了油污损害的发生，责任方应以占优势的证据证明其:a、已考虑到油类的特性和一切有关事实和情况，并给予了适当的注意;b、针对可预见的任何上述第三方的行为或不为和可预见的该类行为或不为的后果，已经采取了预防措施。(4)受害人对油污损害存在重大过失或者故意不当行为。与此同时，责任方在以下三种情形下将丧失援引上述免责事由进行抗辩的权利:(1)如果该责任方知道或有理由知道事件发生但没有按照法律规定的程序和时限向行政主管部门报告。(2)在油污事故发生后，责任方没有或拒绝向政府提供关于清污活动的一切合理合作与协助。(3)在无充分理由的情况下，没有或拒绝遵守政府依法做出的清除或减轻油污损害的各项指令。

对于赔偿责任限制，基于海洋石油开发油污损害更具破坏性，且从事深海石油开发的企业均为大型石油公司，拥有强大的经济实力，建议针对深海石油开发油污损害设置比船舶油污损害更高的赔偿责任限额。在此基础上，建议参照《1990年美国油污法》的规定，对责任方援引责任限制权利设定限制性条件，即如果事件的发生是因责任方或其代理人、雇员、合作伙伴的故意或重大过失行为，或违反了国家安全法令、操作规则等，则丧失援引责任限制的权利。与此同时，如果责任方拒绝履行相应的义务，也将丧失这一权利，即在知道事故发生后没有及时向主管部门履行报告义务，或没有或拒绝遵守政府为清污或减损损害做出的各项指令，或者未能或拒绝配合政府的清污行动。也就是说，责任方对污染事故的发生有过错或者事故发生后未履行相关法定义务，将丧失援引责任限制的权利。在发生油污事故时，责任方在慌乱之中往往可能出现上述一项或几项失误，从而导致无法享受责任限制。［18］

(三)建立中国海洋环境污染强制责任保险制度

美国、德国、瑞典、英国、法国等国均建立起不同模式的油污强制责任保险制度。对于海洋石油开发，中国法律没有强制责任保险的规定，仅在《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》中规定企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证，但对保险的数额、如何确认和监督等未作任何规定。基于这种现状，国务院2011年10月17日发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，明确提出“健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点”。建议中国应立即开展对海洋石油开发强制责任保险制度的试点工作，规定只有取得一定数额强制责任保险凭证或其他财务保证证书的船舶方可进出中国港口;只有取得一定数额强制责任保险凭证或其他财务保证证书的企业方具有海洋石油开发资质，合理防范和分担巨大的海洋环境污染风险。借鉴《1990年美国油污法》的模式，针对船舶油污和海洋石油开发油污，分别提出不同的财务保证要求，深海石油开发风险性更大，因而其财务保证数额也应更高。建立油污强制责任保险数额要求定期审查制度，规定每五年对法律规定的数额要求进行审查，根据经济社会发展的程度和油污损害的风险变化进行合理调整。与此同时，建立起直接诉讼、代位诉讼等配套制度。在法律中明确规定，发生油污事故后，受害人可以直接向保险人或财务保证人索赔，保险人或财务保证人在保险或保证范围内具有先予支付赔偿的义务。若损害完全因第三人的故意或过失行为引起，保险人或保证人支付赔偿后在其赔偿范围内取得向责任方索赔的权利。

(四)建立中国海洋石油污染公益基金制度

建立海洋石油污染基金制度是国际立法和各国立法的普遍做法。《中华人民共和国海洋环境保护法》规定国家实施油污损害赔偿基金制度，但对于如何建立基金、基金如何运作和管理等，缺乏具体规定。国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》提出:“积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税。”因而，可借鉴美国的做法，在立法中明确规定分别建立船舶油污损害赔偿责任基金和海洋石油开发油污损害赔偿责任基金，对基金的管理、索赔程序、赔偿限额、索赔时效、代位权利等进行系统规定。具体到海洋石油开发油污损害赔偿责任基金而言，基金的启动资金同样由财政拨款，主体基金由向石油企业征收的环境保护税、对造成溢油事故的石油开发企业的行政罚款、生态赔偿、社会捐赠、本金利息等组成。环境保护税是基金的最主要来源，主要对国内生产的石油按照一定单位征收确定金额的税收。基金的两大主要功能是:一是先予支付清污费用功能。一旦发生油污事故，基金立即启用，采取有效措施清污，有效地降低或减少油污的损害，随后才评估损害程度，追究责任方的责任。二是补充赔偿功能。对于未能从污染责任方获得赔偿的损害，可以向基金申请赔偿，起到最终保护的社会功能。参照国际条约和《1990年美国油污法》，规定基金单次事故的最大赔偿限额，超过此限额，则基金也不承担赔偿责任。

六、结语

随着人类社会对海洋石油资源开发利用步伐的日益加快，国际海洋石油开发环境污染的法律救济问题日益引起关注。目前国际法上已生效的政府间国际条约中，仅有MARPOL 1973、1982年《海洋法公约》、1990年《油类污染防备、响应和合作国际公约》将适用范围由船舶污染有限扩展到海洋石油开发环境污染，但对如何进行损害赔偿缺乏具体规定。世界上唯一专门适用于海洋石油开发环境污染法律救济问题的是一部尚未生效的国际条约，即1976年制定的《伦敦公约》，该公约借鉴船舶污染损害赔偿法律机制，对海洋石油开发环境污染的赔偿责任限制、强制责任保险、赔偿基金制度等进行了具体规定，第一次在国际法层面建构起海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制的雏形，但遗憾的是至今尚未生效。海洋石油开发日益蓬勃的现实需求与该领域国际法律机制的空白形成了巨大反差，理应引起世界各国的重视。

建立国际海洋石油开发环境污染法律救济机制具有深厚的国际法基础。无论是《人类环境宣言》《里约宣言》，还是《海洋法公约》，均规定国家负有保护海洋环境的国际法义务，且这种义务属于国际强行法上的义务，国家不得任意选择或规避。具体来说，国家不仅负有完善本国立法控制海洋石油开发环境污染的义务，也负有加强国家合作，建立国际法律规范来共同控制海洋石油开发环境污染的义务，还负有对其主权管辖下的跨界污染损害进行赔偿的义务。构建国际海洋石油开发环境污染法律救济机制应当遵守三大基本原则，即更加注重对受害人和海洋生态环境的保护、更加注重风险预防和更加注重国际合作，从溢油事故发生后的应急处理机制和损害赔偿机制两个层面进行系统建构。

2011年渤海湾康菲漏油事故的发生使得建立海洋石油开发环境污染法律救济机制对中国而言同样具有紧迫而现实的意义。完善中国海洋石油开发环境污染法律救济机制也可从应急处理机制和损害赔偿机制两个层面入手，前者包括尽快建立国家溢油反应计划，建立起权责明确、层次分明的国家溢油处置机制，完善完善国家海洋石油开发漏油事故应急反应机制等方面的内容;后者包括确认海洋石油开发环境污染损害赔偿适用严格责任原则和举证责任倒置，不断扩大损害赔偿范围并限缩免责事由范围，建立起符合中国国情和世界发展趋势的赔偿责任限制、强制责任保险、环境公益基金制度，确保受害人得到及时充分的赔偿，生态环境得到更好的恢复和保护。

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