启动重大项目稽察立法十分紧迫——关于浙江省重大项目稽察立法工作的几点思考

陶国胜 金菊萍 郑黎明 黄孙勇

启动重大项目稽察立法十分紧迫
——关于浙江省重大项目稽察立法工作的几点思考

陶国胜 金菊萍 郑黎明 黄孙勇

重大项目稽察制度,是国务院投资体制改革加强和改进投资监管的三个制度之一,是建立和完善政府投资项目监管体系的重要内容。1998年,经国务院批准,国家发展计划委员会设立了重大项目稽察特派员办公室,对国家出资的重大建设项目派出稽察特派员,开展重大项目稽察工作。浙江省于2002年成立省重大项目稽察特派员办公室,并于2003年印发了《浙江省重大建设项目稽察办法》,经过近十年的实践,重大项目稽察工作取得了明显成效,但重大项目稽察工作的依据仍然是2003年省政府办公厅转发的规范性文件,项目稽察工作的依据层级较低,为稽察工作的深入开展造成了制度性障碍。因此,加快推进重大项目稽察的立法工作势在必行。

基本情况

2001年12月,浙江省人民政府在原省计委设立省重大项目稽察特派员办公室,设2名稽察特派员(副厅长级)。省重大项目稽察特派员办公室成立后,紧紧围绕全省经济建设大局和全省发展改革中心工作,坚持“为投资管理服务、为领导决策服务、为经济发展服务”的指导思想,有计划、有重点、分层次地推进重大项目稽察工作,覆盖全省的重大项目稽察监管体系框架已基本建立,稽察制度、稽察机制已经形成,稽察队伍逐年壮大,稽察方法日臻成熟,稽察力度不断加大,稽察成效日益显现。2001年稽察办成立以来,共派出各类稽察组410个,稽察检查项目2020个,涉及项目总投资5500亿元,纠正各种违规资金近40亿元,对规范重大项目建设收到了良好的成效。

困难和问题

法律支撑不完备。项目稽察是一项执法工作,执法依据充分与否、权威与否很大程度上直接影响稽察工作成效。当前稽察工作的依据仅是2003年6月省政府办公厅转发的《浙江省重大建设项目稽察办法》,仅是政府规范性文件。项目稽察无法可依,执法依据不足,直接影响了项目稽察工作的合法性、权威性,不利于项目稽察工作的顺利实施,妨碍了项目稽察效率和水平的进一步提高。

稽察整改手段较为缺乏。由于重大项目稽察法规和配套措施还不够健全,稽察没有法定的处罚权,缺乏权威性和力度,目前对需要整改的项目只能通过向业主单位同级政府发送整改函的方式下达整改意见,整改手段相对单一,效力明显不足。同时,在工作中还存在重稽察轻整改的现象,特别是对于个别整改不力或长期不整改的建设单位缺乏必要的处罚和制裁手段,导致一些违规问题屡禁不止,重复发生,给整改工作带来一定难度。

稽察力量相对薄弱。随着稽察工作的推进,目前大部分设区市和少数县设立了稽察机构,但是绝大多数稽察机构与重点办、投资科合署办公,以重点项目建设工作、投资工作为主,未专职从事稽察工作。稽察工作是对重大项目全方位、全过程的监督,专业技术领域众多,环节复杂,需要掌握的技能非常多,对稽察人员的能力素质要求非常高。与目前承担的工作任务相比,各级稽察机构在稽察人员配备上还有较大差距,致使稽察的广度、深度仍有待拓展和深化。

综上所述,这一定程度上都可归结于缺乏法律保障。由于缺乏法律支撑,导致稽察工作缺乏政策依据,缺乏法定权限和手段,导致稽察监管力度和效果有限,不能很好地发挥发改部门综合管理职能,真正将重大项目监督管理抓到深处,落到实处。可以说,推进重大项目稽察立法工作,已经成为改进重大项目监管工作、发挥发改部门综合管理职能、有效保障重大建设项目实施的当务之急。

立法情况

目前,国家发改委开展重大项目稽察工作的依据仍为国务院办公厅转发的《国家重大建设项目稽察办法》(国办发〔2000〕54号)。近年来,通过国家重大项目稽察办的努力下,稽察条例的初稿于2012年初形成,并征求了各地的意见,但条例出台仍有待时日。在上位法缺失的情况下,各省、市、自治区充分发挥地方的积极性和创造性,结合本地实际,大力推进重大项目稽察立法工作,取得了积极的成果。目前已有河北、重庆、陕西三省市出台了地方性法规,另有云南等10多省市出台了政府规章,北京、江苏、山东正积极出台地方性法规,并已经取得阶段性成果。

从全国情况看,浙江省的稽察立法工作已经远远落后于兄弟省市区,这与浙江的经济地位不相符合,也与浙江当前积极扩大有效投资、推进经济转型升级的建设任务不相适应。为此,启动重大项目稽察立法工作十分紧迫。

几点思考

推进重大项目稽察立法工作是维护政府投资秩序、保障政府资金安全的需要,是提高建设项目管理水平、促进经济社会发展的需要,也是进一步规范稽察工作、促进政府依法行政的需要。当前,全国各省市已经形成了较浓厚的稽察立法氛围,特别是随着河北、重庆、陕西稽察条例的出台,北京、江苏、山东等省市稽察条例也呼之欲出,全国各地呈现由点到面,多点推进、争相立法的态势,为浙江启动稽察立法工作提供了良好的外部环境和借鉴条件。可以说,浙江重大项目稽察工作迎来了成立十年以来较好的立法时机。

——要千方百计争取各方的理解与支持。通过学习河北、重庆、陕西等地经验的同时,要不断扩大稽察工作的影响力,争取各方关注和支持。省法制办、省人大财经委、法工委是推进立法工作的关键部门,特别是省法制办。要邀请省法制办提前介入、全程参与,共同调研商讨,深入沟通交流,从而使各部门逐步了解、真正支持稽察立法工作,成为推进稽察立法工作的最重要支撑。同时,要协调好与各职能部门的关系,广泛听取监察、财政、审计等各方意见,求同存异,统一思想,形成合力,把立法工作推进的过程作为统一思想形成方方面面合力的过程,破除部门之间的阻力和障碍。

——要重视与国家政策法规的衔接。尽管国家层面的稽察法规一时难以出台,但国家发改委为贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》,积极推进政府投资条例的出台,虽几经周折,却也大有希望。政府投资条例将从投资的角度为重大项目稽察工作提供侧面依据,可以作为重大项目稽察立法工作的重要支撑。同时,要加强与国家发改委的沟通联络,争取国家发改委对浙江稽察立法工作提供有力支持。

——要注重法律条文的起草编写。法律条文是法律法规最核心的内容,规定了不同法律主体之间的权利义务关系。重大项目稽察条例草案的起草要十分注意法律条文的编写,不仅要准确界定稽察人员职责、范围、方式、程序及相关法律责任,更要根据浙江实际恰当界定稽察机构设置、执法主体、经费来源、部门之间的关系、稽察问题处理等,既要有利于发展改革部门综合管理职能的发挥、重大项目稽察工作的开展,又要注重消除各方各部门之间的纷争,争取最大程度的认同。

——要坚持符合浙江实际的稽察立法道路。从重庆、陕西、河北等地的实践看,稽察立法工作要根据各地的实际情况来推进,重庆经过几年的稽察实践,逐步夯实稽察立法工作的基础,从规范性文件、政府规章再到稽察条例;而河北、陕西则实现了跨越式立法,从规范性文件直接升级为稽察条例。浙江必须走符合浙江实际的稽察立法道路,先加强稽察立法基础性工作,争取早上进入省人大立法程序。

作者单位:浙江省发展和改革委员会