破解农村“三权”抵押贷款难题

肖圣章

破解农村“三权”抵押贷款难题

肖圣章

开展农村“三权”抵押贷款，对推动农村集体产权制度改革，盘活农村资源，解决融资困难，促进“三农”发展具有十分重要的意义。近年来，丽水市在农村探索通过林地经营权、土地承包经营权、农民住房财产权获取融资方面取得了一定成效，为解决农村发展问题和加快城乡统筹建设提供了宝贵经验。但与此同时，丽水市在实践中也遇到了诸如推进农村“三权”抵押贷款中存在的缺少法律上的支撑、还没有建立统一规范的产权评估机构和交易平台，以及完善的风险处理机制等亟待解决的困境和问题，需要不断地创新，为全省乃至全国摸索出更多的成功经验。

“三权”抵押贷款遇到的主要问题

遇到的困境和问题，既有《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规的约束，又有各级政府还没有建立功能完善、发育健全的产权交易市场和预防风险发生的补偿及处理机制，同时还有银行强调存在较大风险、“三权”资产处置变现难等而设置较高抵押贷款门槛，以及农民感到难以找到合适的抵押贷款担保人。

（一）在国家法律层面上。主要体现在缺乏立法的支撑。这是一个全国性的共性问题。当前，无论是作为民事基本法的《民法通则》，还是与农村“三权”相关的《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律，大都未明确规定农村“三权”可进行抵押或是通过抵押方式进行流转，更多的是隐含的限制或禁止。作为一种特殊的不动产财产权的流转，必须符合现有的法律规定，特别是农村土地承包经营权、农民住房财产权和林权作为一种具有保障民生属性的特殊物权，在其流转过程中不可避免地遇到诸多法律限制，容易诱发其他法律争议和法律纠纷。另外，根据《土地承包法》规定，耕地的承包期为30年，本轮耕地承包期至2028年底结束还有14年，流转合同期限不能超过承包期，直接限制了农地流转经营权抵押价值。

（二）在市县政府层面上。主要表现在农房确权进展缓慢，缺少产权交易中心和风险补偿处理机制。

“三权”确权登记进展不一。经过近8年的实践，目前丽水市林地确权、发证已基本完成。而在农地和农房方面，确权、发证进展缓慢，尤其是农房，因产权权属界定难、历史因素复杂，存在违章违建、农户主动申请意识不强等原因，导致产权确权、发证工作滞后。

未建综合产权交易中心。目前，全市还没有成立一家专门的综合性农村产权交易中心，除林权外，其他农村产权交易大多采取私下协商交易，导致农村产权流转渠道不畅、流转时效差。没有专业的第三方机构评估，会导致评估主观判断成份较大、实际价值难以合理确定、发放贷款不能准确授信。另外，在土地流转时，流转户与农户大多也没有签订书面合同，而是采用口头协议并一年一定的做法，存在毁约的风险。

缺乏风险补偿处理机制。丽水市出台的诸多政策文件实际执行并不到位，尤其是2013年出台的《农村土地流转经营权抵押贷款管理暂行办法》各地还没有开始执行，也未出台具体的实施办法和配套政策。此外，当前除林权外，丽水本级及各县（市、区），既没有建立因贷款人违约而发生融资风险时对农村“三权”进行收购和先行偿还金融机构贷款本息的平台公司，也没有组建涉农资产收购、处置的市场主体负责处理农村“三权”抵押贷款产生的不良资产。

（三）在金融机构层面上。主要表现在贷款利息高、放贷门槛高和抵押物管理难、抵押物难变现。

贷款利息高，放贷门槛高。认为农业生产周期长、见效慢、抗风险能力弱等，对贷款审核十分慎重，条件设置比较苛刻。在贷款利率的设定上，各金融机构不相同，农业银行、农业发展银行林权抵押贷款利率原则上分别不高于人民银行同档次基准利率上浮幅度的20%和30%，作为放贷主力军的农村信用联社，贷款利率按基准利率上浮最高可上浮至200%，但目前全市各金融机构大多数为上浮不超过50%。

抵押物管理难，抵押物变现难。农村“三权”抵押，有别于其他商品抵押，一旦贷款人发生违约，金融机构没有这么多的人及相应的技术，对这些收回的分散在不同区域和地段的林地、农地和农房进行管理。倘若农户无法偿还贷款，金融机构难以将这些抵押物拿到市场进行交易、变成现金。

（四）在农民层面上。主要表现在抵押担保难、程序较繁琐。在把“三权”拿到金融机构进行抵押后，特别是对超过林权实际变现价值的贷款部分或借款人信用等级不够的，还要求追加1到2名有经济实力的人员（如企业老板、公务员）作担保，农户或业主感到很难，且贷款期限短，一般定为1到3年，待时间快到了，金融机构又要对抵押物重新评估，农户或业主还得找人担保，才可再次获得贷款。

多措并举着力破解制约

针对以上存在的一些制约农村“三权”抵押贷款业务发展的不利因素和主要问题，下一步，丽水市将重点从法律法规、配套体系等多个方面着手，疏浚、通畅“三权”抵押融资通道，盘活土地、林地、农房等农村“沉睡资源”。

推进农村“三权”确权登记。林权、农民住房财产权、农村土地承包经营权确权是做好“三权”抵押贷款的基础环节。为此，对原有的农房，可通过加强宣传，引导农民确权登记；对诸如下山脱贫、移民搬迁、危旧房和旧村改造等新建农村住房，国土和房管部门可同步办理、颁发相应的集体（国有）土地使用权证和房屋所有权证，以实现规划建成一批、依法申请发证一批，使农村住房确权登记的区域范围和群体不断扩大，为农村住房抵押贷款业务推进夯实基础。对还没有确权登记的林地，要加快推进。对土地承包经营权流转的确权，要及时办理。

成立综合产权交易中心。具有专业和规范的资产评估、产权交易的服务体系，能加快推动农村“三权”抵押贷款业务的开展。参照武汉市农村综合产权交易所的做法，在市、县（市、区）两级建立主要功能包括发布信息、评估价格、组织交易、交割结算、变更产权、管理规范等于一体的全程服务运行模式的综合性农村“三权”抵押贷款交易中心。当前，将借鉴现货连续交易模式，以自主建立或者嵌入渤海商品交易所等平台的形式建立一个多商品、多层次、多模式的全国性或区域性的大宗商品交易市场，推动农林产业融资融货，发展各类交易主体，扩大交易范围和容量，提升农业产业经营效益。

建立风险处置应对机制。按照“政府主导、市场运作、规范运行、风险可控，巩固成效、稳步推进”的原则，“财政出资、行业协会组建、商业性运作、村级担保基金”的模式，建立由市、县、乡、村四级组成的担保组织体系，参与对农村“三权”抵押贷款的担保服务。丽水市先在景宁县澄照乡金丘村成立担保机构，试行发展村级互助融资模式，同时在市、县（市、区）两级设置“三权”抵押贷款风险补偿专项基金、管理办法和应对风险处理工作流程，对“三权”抵押贷款形成的风险、非主观因素造成的担保损失，分别给予适当和合理补充，并组建涉农资产收购、处置等相关市场主体，负责处理“三权”抵押贷款产生的不良资产，为金融机构解决后顾之忧。

几点具体建议。鉴于当前农村产权制度上面临一些法律、政策的限制，需要探索突破的办法和争取上级的支持。一是争取农村“三权”抵押贷款法律保障政策。一方面，建议国家修改《物权法》第184条第(二)项、《担保法》第37条第(二)项、《农村土地承包法》第49条等规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押方面的有关内容，完善相关农村产权法律法规。另一方面，建议最高人民法院和省高级人民法院研究出台支持农村金融改革试点的司法保障政策，让丽水在农村金融改革创新上大胆先行先试。

二是争取农地农房抵押贷款“先行先试”政策。丽水市既是全国农村金融改革试点市，也是全国扶贫改革试验区，开展相关试点具有一定工作基础和较为有利的政策条件。为此，建议请省里出面，协调国家相关部委同意在丽水市正式开展农地、农房抵押贷款工作政策试点。比如，2005年重庆市试点农村“三权”抵押贷款工作，国务院和重庆市分别出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的意见》、《关于开展农村土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见(试行)》等政策意见，从政策和制度层面上为探索农村“三权”抵押贷款支持民营经济发展铺设了道路。

三是争取产权明晰的农村“三权”的支持政策。由于农房权属界定难、存在违章违建、农户主动申请发证的意识不强等原因，导致丽水市农房确权发证工作滞后。建议协调省政府或相关部委对存在违章违建的农房确权发证问题，明确确权登记条件，出台化解政策，促进农房确权发证。

四是争取涉农融资担保组织“降低门槛”政策。目前，融资性担保机构存在准入门槛高、与金融机构合作限制严等制约。浙江规定新设融资性担保公司资本金不少于5000万元，加上部分金融机构对担保公司设定了严格的合作“准入”门槛，使得丽水市融资性担保组织发展缓慢。建议省政府协调相关部门对丽水市涉农融资性担保机构的准入条件予以放宽，鼓励金融机构与涉农担保组织开展业务合作。

作者单位：浙江省委政研室