突出“三个统筹”深入推进“腾笼换鸟”

陈建忠

作者为浙江省经济和信息化委员会副主任

“腾笼换鸟”，既要多措并举加快“腾笼”，更要拓宽思路“换鸟”提质，切实加强市场机制创新与政府作用发挥、试点示范与面上指导的统筹

针对经济发展中的素质性、结构性、体制性矛盾和资源要素、环境承载束缚，推进经济发展方式转变一直是历届浙江省委、省政府的探索实践。特别是十一届省委提出了“八八战略”，以“凤凰涅槃”的勇气、“腾笼换鸟”的举措、“浴火重生”的气魄，把浙江转变经济发展方式推上新台阶。在建设“两富”现代化浙江的关键期，大力推进“腾笼换鸟”，既是浙江当前面临的重要课题和紧迫任务，也是转变经济发展方式、提高资源配置效率、扩大有效投资的重要载体和抓手。

实现转型升级的必由之路

加快“腾笼换鸟”是破解浙江要素资源制约的客观需要。改革开放以来，浙江经济发展成绩令人瞩目。但随着浙江经济总量的不断扩大，资源要素供给、生态环境承载、内外市场需求等瓶颈制约日益突出。土地资源严重短缺。随着滨海湿地、低丘缓坡地生态保护力度加大，未来建设用地供需矛盾和耕地后备资源开发整理难度越来越大。能源瓶颈约束凸显。“十二五”前三年全省单位GDP能耗已累计下降11.96%，能源利用水平在全国位居前列，但全省一次能源消费构成中煤炭占比接近60%，清洁能源和可再生能源比重较低，控制能源消费和节能降耗的任务依然十分艰巨。环境保护制约加剧。2012年，浙江工业废水排放量、工业化学需氧量排放总量、氨氮排放总量，分别居全国第3位、第6位和第8位，环境承载力的限制要求浙江必须加快“腾笼换鸟”。

加快“腾笼换鸟”是提高质量效益建设工业强省的必然选择。必须清醒地意识到，产业层次不高，单纯依靠高投入、高消耗、高排放换取工业增长，依靠低成本、低价格、低效益拓展市场空间的路子已经越走越窄。提升工业发展质量必须加快推进“腾笼换鸟”。浙江工业“大而不强”问题突出。与发达国家相比，浙江制造业劳动生产率仅为美国1/5、日本1/4。工业增加值率在19%左右，比美、德、日等发达国家低25个百分点左右，甚至低于全国平均水平。必须加快推进“腾笼换鸟”，建立健全倒逼机制、引导机制和激励机制，以“壮士断腕”的勇气，加快低效工业存量淘汰、退出，腾退空间用于投资强度大、产出密度高、质量效益好、环境污染少的先进产能，以存量换增量，扩大工业有效投资，建立工业发展的新优势，加快传统工业向现代工业转变，确保尽早建成工业强省。

加快“腾笼换鸟”是提升浙江产业竞争力的有效途径。目前，浙江拥有500多个年产值超亿元的块状经济，涉及175个行业、24万家企业，但产业结构不合理，传统产业多、新兴产业少，低附加值产业多、高附加值产业少的问题长期困扰浙江经济发展。与传统产业结构相近的广东、江苏相比，浙江在装备制造业和高技术产业的发展方面存在较大差距。以1992年、2000年、2011年三个关键时点的工业前10位产业排序演变看，浙江产业结构最为缓慢，纺织产业比重从1992年的22.4%下降到2011年的10.2%，但比重一直居于首位。广东最早确立以电子信息、装备制造为主的产业结构，纺织产业从第3位逐次滑落到第9位；江苏大力发展电子信息、化工、装备制造等产业，纺织产业从第1位下降到第7位。

“腾笼换鸟”的主要成效与问题

近年来，全省以淘汰落后产能、盘活存量土地、腾出用能空间等工作为重点，腾笼换鸟工作取得了突破性的进展。2012年、2013年两年，全省累计淘汰改造落后产能企业5300多家，淘汰小企业、小作坊2万多家；盘活存量土地15.7万亩，腾出用能空间近420万吨标准煤，重污染高耗能行业累计关停淘汰企业976家、规范提升433家。通过“腾笼换鸟”，很多地方已经尝到了甜头，经济效益、社会效益、生态效益得到了全面提升。

但工作中仍然存在着两方面主要问题：一是“腾笼”与“换鸟”的联动推进不够。近年来各地因传统落后项目对水环境、大气环境、土壤环境的严重影响，对“腾笼”的重视程度和推进力度显著增强，但是利用“腾出”的用地、用能、环境容量空间，换入“高新鸟、高产鸟、生态鸟”的联动推进机制不完善，带动区域转型升级的高质量、高水平项目落地不多。二是市场化推进“腾笼换鸟”机制有待深化和完善。表现为“腾笼换鸟”仍以行政手段推动为主，市场化机制、差别化资源价格政策尚不完善，各类市场主体主动“腾笼换鸟”的主动性和积极性不强，亟待进一步创新机制。

统筹“腾笼”与“换鸟”更重要

（一）拓宽思路，加强“腾笼”与“换鸟”的统筹

多措并举加快“腾笼”。大力淘汰落后产能。严格执行国家有关产业政策和产业结构调整指导目录，坚决淘汰明令淘汰的落后生产能力。着力强化用能优化配置。加强能源消费总量控制，严格实施新上固定资产投资项目的节能评估与用能审查，落实新上高耗能行业用能“等量置换”或“减量置换”，运用综合性手段拓展和挖掘用能空间。加快低效用地再开发。出台有关推进城镇低效用地再开发的政策意见，大力推动土地空间综合利用，加大违法用地查处，加快拆改土地利用。深入推进重污染高耗能行业整治提升。全力抓好铅蓄电池、电镀、制革、印染、造纸和化工等重污染高耗能行业的整治提升。

拓宽思路“换鸟”提质。实施“优二提三”促“换鸟”提质。推进“退二优二”。鼓励企业退出产业层次低、生产方式落后的产业，全面推进产品换代和“机器换人”，不断提升技术装备水平，加快从“低小散”向“高新尖”发展，由“制造”向“创造”跨越。引导“退二提三”，为工业发展提供工业设计、技术研发、流程再造等高端生产性服务。实施创新驱动促“换鸟”提质。着力抓好创业孵鸟、育鸟，加大对科技型初创企业、成长型中小企业的培育力度，加快培育出一批总部型企业、区域品牌企业、能带动中小企业参与协同制造的龙头企业、可实现绿色与安全制造示范作用的企业和高新技术上市企业，着力推动企业实现技术创新、管理创新、制造方式创新和商业模式创新。实施“走出去”与“引进来”促进“换鸟”提质。鼓励“腾笼”企业向产业集聚区、开发区（园区）集聚提升、易地改造和梯度转移。积极探索共建省外浙江产业转移园区或加工制造基地，支持有条件的企业“走出去”发展。加大招商选资力度，全面落实企业兼并重组政策，利用腾退空间，重点引进跨国公司、国内大型知名企业和上市企业，通过引进增量不断优化产业结构，实现退低进高。

（二）完善机制，加强市场机制创新与政府作用发挥的统筹

建立完善政府引导机制。完善“腾笼换鸟”政策工作体系，研究出台“腾笼换鸟”倒逼机制、激励机制、服务机制，建立规范化的年度任务分解、检查考核和配套政策落实的工作机制，形成省、市、县（市、区）三级联动的常态化工作体系。建立科学合理的考核评价激励制度，修订完善《“腾笼换鸟”考核办法》，研究增加“换鸟”提质绩效评价指标，建立分市、县（市、区）的“腾笼换鸟”系统评价与排序公布制度。完善“腾笼换鸟”绩效与财政、土地、能源有关政策相挂钩的激励引导制度，按年度全省盘活存量土地、腾出用能规模的一定比例给予相应指标奖励。

建立完善市场倒逼机制。建立完善要素差别化价格制度。加大差别化电价、水价和排污费等要素资源价格政策实施力度，提高重污染、高耗能、低产出落后企业和项目使用能源、资源、环境、土地的成本，倒逼企业主动加快“腾笼换鸟”。加快推进城镇土地使用税改革试点扩面工作，推广海宁要素市场化配置综合配套改革试点经验，积极推进区域用能量（权）、排污权交易试点，建立完善有偿转让、合作交易与协作使用机制。建立完善“资源占用产出论英雄”制度。以用地、用能、排污等单位资源占用产出论英雄，建立健全以“单位资源占用产出论英雄”的约束机制，以重点行业和行业龙头骨干企业为基础，组织开展企业单位用地（用电、能耗、排污）产出评价。

建立完善依法治理机制。提高标准加快淘汰落后产能。结合“五水共治”、大气污染防治和安全生产要求，修订完善《淘汰落后生产能力指导目录》，制定行业范围更宽、要求更严的地方性淘汰标准。严格用能准入和环境准入，完善建设项目主要污染物总量准入制度。加快制定出台《清洁生产审核技术要求》，加大强制性清洁生产审核力度，推行绿色清洁生产。强化监督和执法检查。严格执行有关法律法规，加强环保、节能、质量、安全生产等执法检查力度，建立健全多部门共同参与的联动执法机制。加大对企业在环境、安全损害等方面违法行为的责任追究和媒体曝光。

（三）创新方法，加强试点示范与面上指导的统筹

深化“腾笼换鸟”试点示范制度。继续深入推进长兴县蓄电池行业、柯桥区印染行业“腾笼换鸟”试点示范工作，加快启动第二批省级“腾笼换鸟”试点示范工作，建设绿色安全制造示范基地。针对低端落后企业密集、涉水污染重的集中区块，抓好一批低端落后块状行业综合整治提升省级试点。在各设区市选择一个县（市、区），开展综合性的“腾笼换鸟”试点示范。指导全省各地开展“腾笼换鸟”试点示范企业引导培育工作，着力形成一批绿色、安全、集约、高效的试点示范企业。

强化工作督查指导。强化政策合力支持。加强经信、土地、环保、财政、税务等政策统筹，加大现有政策资金对“腾笼换鸟”的支持力度。加强工作督查指导。进一步完善“腾笼换鸟”季报制度，加强现场指导、工作督查和检查考核，督促指导各地加快推进相关工作。