人大监督与预算细化

文/李炜光

早春三月，是全国人大开会的日子，“瞩目”的范围，如今已经超越了“万众”的范围，不少国家和地区的目光也聚焦过来。今年的人大会议，预算的公开、透明是主要议题之一，也是落实十八届三中全会提出的这一主要施政目标的实际步骤。

我国人大对预算实施监督主要通过三层主体进行，其中各级人民代表大会的法律地位和预算监督权利最高，但由于大会并不是经常召开，各级人大和人大代表的预算监督作用空间就十分有限，而加强和完善作为常设机构的各级人大常委会和专门委员会对政府预算的监督，就成为加强预算监督的现实选择。美国前总统威尔逊曾说：开会期间的国会是对公众的展览，而国会的各个专门常设委员会才是“行动中的国会”。国外也有人将这些常委会和专门委员会称为“小型立法机关”。

我国的人民代表大会不实行垂直管理体制，全国人大和地方各级人大的常设监督机构的设置不尽相同。全国人大设财经委和预算工作委员会，但这两个机构的职责权限一直没有提高到法律层面上，这就需要今后在法律上进一步明确预工委和财经委的职能和地位，使其能够真正起到“小型立法机关”的作用。这两个机构目前存在的共同问题是专业人员稀缺，制约了监督职能的发挥。

按照部门预算编制细化的要求，一级政府组成部门少则几十个多则上百个，各级政府的部门预算大多有几百页，而人大财经委现有委员32人，预算工作委员会也只有20多名工作人员，全国上万亿元预算资金的审查监督主要由他们进行，专业人员不足已经成为制约全国人大预算监督的主要瓶颈。在地方上，大部分省级人大设立了专门的预算监督部门，有的称为财经委，也有的设立预算工作委员会或者预算监督室。同全国人大一样，这些监督部门人力稀缺，有的只有两三个人，“小马拉大车”，谈不上有效监督。

目前在我国常设监督对预算审查和监督的结果未做到及时告知全国人大和人民代表，据有关部门解释，是出于应对突发事件和提高监督效率的考虑，但是这样做是对公共权力的不尊重，不利于形成对监督主体的再监督。前几年北京市曾作出决定，市人大常委会起草工作报告、法规草案，确定年度工作要点和立法、开展执法检查、监督计划和预算执行，要通过书面、网络等形式征集人大代表的意见，或直接邀请人大代表参加讨论。这样做，有助于加强人大常设部门和人大代表之间的沟通，提高人大的监督能力，可惜这些经验没有在更高层次和更大范围内推广。

细化预算是立法机关进行预算监督的前提和保证，政府作为公众的代理人，有必要将每一笔预算收入和支出的依据及其来源去向和效果通过预算反映出来。在美国，联邦预算的编制不仅要求落实到内部各单位，还要求细化到各办公室或局，而且各项资金的预算安排都须说明具体的法律依据。我曾经看过2009年的香港财政预算案文本，共有七大本大16开黄色封面的“大书”，最薄的一本是《政府财政预算案拨款条例草案言辞》，共42页，而分量最足的三本预算账本达1150多页，详细到添置一张桌子、一把座椅、一分钱。预算案全文一字不落地在香港财政预算案网页可以查到，打开网页，预算案言辞、案重点、账本、历年财政预算案，甚至预算案漫画版都一应俱全。只需轻轻点击鼠标，所有的资料和数据历历在目，不怕查不着，就怕嫌麻烦。

我国长期以来在细化预算方面一直有所欠缺，许多人甚至人大代表反映“看不懂”的主要原因，就是预算编制过于粗放，这是直接导致预算监督流于形式的原因。2007年政府收支科目分类调整后，政府收支科目的设置有所改变，但预算收支科目不够具体的问题依然存在。我国预算支出科目分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级，逐级相连，预算收入有目级科目而支出没有目级科目，节级科目则完全没有体现。由此，科目设置就不能清晰地说明每一笔资金的具体用途。专项支出也未在预算科目设置中详尽体现，通常只按类列出一个预算数，使得部门预算的要求完全无法落到实处。

总之，我国预算的收支分类要进一步细化，要设置必要的目级和节级基础科目，以保证更加详细的预算信息得到反映，而解决这个大问题，还是要倚赖于全国人大开好会，把预算问题作为会议的核心议题去对待，去研讨，去决定，并且以法律的形式固定下来。这是我国人民代表大会制度的真正优势和实际价值之所在。

人民代表大会，中国财政议会也！