中国政治发展中的元规则:形成与反思

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京100088)

白少飞

元规则，一般指称位于更高层次的、用来指导下一层面规则的原则，在政治社会领域，可指决定着该社会政治发展方向与政治制度设计的根本原则和基本共识。任何政治社会都离不开元规则的指导与支持，不同社会不同阶段有不同的元规则。先发展国家的元规则源自于对自由和平等的追求，由此展开了一系列的宪政制度设计和福利制度安排;后发展国家的元规则更多地指向社会稳定与经济发展，并以此为原则来指导和框定一整套的社会制度建构。具体到中国改革开放以来的实践，已经或正在上升为指导制度安排和体制建构的元规则，至少包括了社会稳定、经济发展、政治民主、国家法治。阐述元规则形成过程及历史作用，有利于加深人们对一些制度安排的理解，并能促使人们精准把握它们的科学内涵以符合时代进步和社会发展，进而发挥其在恰当设计和安排现实制度方面的功用。

一、元规则的历史形成

(一)元规则的初始形成

中国的改革开放是在政治上拨乱反正、思想上冲破禁锢的基础上展开的，是在人民生活水平较低、经济亟须发展的前提下进行的。其时的社会发展主题不再是阶级斗争和政治挂帅，已经转变为对社会稳定的要求和对经济发展的期待。要稳定、要发展、要民主、要法制，已经成为当时全社会的基本共识。

以家庭联产承包责任制的产生和普遍实行为标志的农村改革，启发了人们对高度集中的计划体制的反思，中央开始着手精简经济行政机构，试着用经济手段来管理经济。1982 年经全国人大常委会批准成立了国家经济体制改革委员会，以加强对经济体制改革的指导和协调。之后，中国社会的注意力从农村经济体制改革转向了城市综合改革。1984 年十二届三中全会阐明了加快以城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了改革的方向、性质和任务，初步提出了以政企分开为核心来转变政府职能，在精简的基础上进行机构调整。改革的目的就是为了克服官僚主义，提高行政效率，解放生产力，促进生产力的发展。

其实，在邓小平1980 年讲话《党和国家领导制度的改革》和1982 年讲话《精简机构是一场革命》发表以后，政治体制改革就提上了日程，但是同经济改革相比，还不具有明显的紧迫性。只是到了20 世纪80 年代中期，为适应经济发展和行政改革的深化，政治体制改革才显得格外急迫，因为不改革政治体制，不仅不能保障经济改革成果，使经济改革难以继续前进，还将阻碍四个现代化的实现。1987 年提出的社会主义初级阶段理论，全面阐述了当时的历史条件和现实基础，给定了发展的目标和任务。整个社会思想涌动，憧憬社会变革，期待政治进步，但是，欲速则不达。以刚刚进行十年改革开放的基础，权利(力)结构调整的能量释放显然超出了当时经济社会结构和文化结构可以容纳的限度。中国社会由此进入了一个简短的调整期。

(二)元规则的时代重建

经过20 世纪80 年代价格双轨制的过渡和新经济成分的发展，中国经济体制逐步开始转型。从1992 年邓小平发表南方谈话到十四大确定建立社会主义市场经济体制，开启了一个一切围绕市场、一切为了增长的时代。这一时期的经济改革确实带来了社会总体水平的上升，带来了持续高速的经济增长，中国的国力也因此不断跃升。但是，长期以来重视经济政策而轻视社会政策，使得社会民生问题变得尤其突出，这些问题开始让人们思考经济增长的代价。

特别是在经历了2003 年“非典”危机后，人们开始思考执政理念与改革方向的问题。2003年7 月全国防治“非典”工作会议首次提出了“全面发展、协调发展、可持续发展的发展观”的表述。同年10 月十六届三中全会第一次正式、完整地提出了科学发展观，开始科学地认识增长和发展的差异。2004 年十六届四中全会首次强调要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，促进社会公平和正义。其实，对于今日中国来说，社会发展与经济发展应该是可以统一并相互促进的，应该看到现在效率方面出现的问题，恰恰是因为在公平方面做得不够好，致使改革和发展的动力不足。同时，促进社会公正还可以有效地维护政治和社会稳定，为民主政治的发展奠定基础和营造氛围。十八大和十八届三中全会提出要进一步完善和发展制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，在新的历史起点上实现中国梦，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。

二、元规则的科学认识

元规则不是脱离社会兀自产生，而是通过社会逐步形成的。人们对于元规则的理解，也有一个从相对直觉到科学认识的过程，这始终制约着一个社会的制度安排和政治发展。恩格斯揭示道:“原则不是研究的出发点，而是它的最终结果;这些原则不是被应用于自然界和人类历史，而是从它们中抽象出来的;不是自然界和人类去适应原则，而是原则只有在符合自然界和历史的情况下才是正确的。”［1］所以，在某种意义上讲，理解元规则就构成政治社会发展的现实需要和未来面向。

(一)理解“稳定压倒一切”

稳定，在当代中国有着特定的涵义，是指一种政治团结、社会安定的局面，且作为其他一切的前提和基础。邓小平曾提出稳定压倒一切。十四大将稳定与改革、发展作为我国现代化建设事业的有机组成进行考虑:稳定是前提，改革是动力，发展是目标。应当说，邓小平站在历史发展的高度，把稳定作为战略思想提出来，在今天依然适用。当前中国更是把保稳定作为硬任务，这是各级政府的重要责任。然而，怎样才算稳定，如何才能长久呢?

当稳定成为一个需要去“保”的目的物时，任何环节的疏忽都可能产生一种不稳定的结果。事实上，任何维稳方案都不能保证一种确定的稳定局面，因为，“必保”即意味着“或失”。

一方面，不能也不必将稳定细化为一系列、一整套可分、可查、可督的表征性指标。稳定不是从国家的实际需要或理由中推演出来的，而应当从其本义来推理。稳定需要转化为秩序，即一种结构的合理和状态的均衡，这才是一种诉诸常识、不囿于教条的理解。一个结构复杂的社会就好比一个波澜壮阔的大海，无风三尺浪是它的常态，若然水面波澜不惊，没有半点涟漪，水下则可能是暗流涌动，不知何处是漩涡，这样的水面反倒是危机四伏，暗藏的可能是海啸般的狂涛汹涌。

另一方面，如何才能长久地保持稳定?亨廷顿认为，“不同的态度是通过行为反映出来的，而共同体所能容纳的也不会是任何方式的‘聚合’，而是一种有规律的、稳定的和持久的聚合。总之，聚合必须制度化。”［2］因此，一个社会的政治秩序，一是应当通过创建政治制度，使得不同利益群体的表达有管道，公共意志集中多渠道，建构起公认权威，从而维系一个复杂社会的政治共同体;二是需要诉诸人们对自身价值和自我能力的自信，增强人们对未来生活和发展梦想的信心，至少在某种程度上，构筑好稳定必须依赖的最低保障水平线，从而建构一个组织良好的社会。

(二)理解“发展是硬道理”

发展，在中国一般是指经济增长。十三大确定了社会主义初级阶段基本路线，坚定而鲜明地指出以经济建设为中心。1992 年邓小平南方谈话更对坚定发展下了注解:这条路线要管一百年，动摇不得;发展才是硬道理。早在改革开放之初，中央就把搞好经济建设看作当前最大的政治，是一个长期的任务，即使发生了大规模战争，之后也要继续或者重新发展。就是这样一种精神，一种理念，直至今日中国仍在坚持;也正是这样一种共识、一种氛围，促成了中国三十多年来的高速发展。

现实中国立于“增长共识”的基础之上，各级官员“为增长而竞争”的政绩观，成为经济持续增长的最主要原因之一。发展可以化约为增长，但增长绝对不等于发展，而且如此增长的结果不仅政治色彩浓，高速增长也产生了日益加重的社会成本。为什么政绩工程总是层出不穷?为什么总是竭泽而渔式地发展?为什么政府行为与民众需求总不那么合拍?上项目，出政绩，建开发区，增GDP 等，都形象地说明了这一政绩导向、增长至上的威力。

当人们把增长作为数值增加并且孤立计算时，就不可避免地由经济问题而衍生出民生问题、生态问题乃至政治问题，因为，作为一个经济人的理性算计，出现诸如锦上添花而非雪中送炭、避重就轻而非迎难而上、资源集中而非基础均衡等现象也就成为理所当然。需要把增长共识转化为发展共识，以此来破解保增长和惠民生这一对“紧张关系”;寻求以“导向—行为—评价”为分析基点，树立“为发展而竞争”的政绩观，建构一套整体的、综合的和内生的指标体系，以此来激励发展思路创新和增长方式转变。十八届三中全会已强调将完善考核评价体系，纠正单纯以增长速度评定政绩的偏向，加大资源、环境等指标的权重等。当然，指标设计是一回事，作为考核结果和依据影响地方官员们的政治前景和动力是另一回事。政绩观及政绩评价模式之所以是中国发展的主要问题，在于它自始至终的深刻影响。

(三)理解民主与法制/法治

民主与法制，同稳定和发展一样，在改革开放之初就成了社会共识，只是不像前两条元规则的口号那样让人耳熟能详。其实，早在“文革”结束之后的20 世纪70 年代末，邓小平就先后强调为了保障人民民主，必须加强法制;必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”［3］。这既是对“文革”之乱的深切反思，也是坚定走现代政治之路的开始。十五大进一步确定了依法治国方略，“法制”融入“法治”之中。以政治世代交替为核心的党内民主与以村民自治为代表的基层民主交相辉映，都蕴含着不同程度的民主元素。

根据中国公民权利的实际扩展过程，民主概念可简略规定为平等的自由(权利)，无论是从西方民主史的经验，还是从中国改革开放以来的民主成长轨迹来看，基本上可以将其化约为对以下各项权利的次第争取与保护:经济权利→法律权利→社会权利→政治权利。虽然各项权利的特征都较为明显，但其发展不尽是层层演进的，时空难免交叉。这四项权利不是从政治学原理中直接拿来的，而是透过原理来管窥发展轨迹，从对轨迹的解析中得来的;不是先验的，而是提炼的，是历史自身的逻辑。

经济权利。1978 年，安徽小岗村18 位农民冒着风险，在土地承包责任书上按下了红手印，大包干协议书的内容尽显了为生存而抗争的政治艺术与民主意涵。正是他们这一打破既定生产关系束缚、争取自由经济权利的自发行为，揭开了我国农村改革的序幕。1982 年中央一号文件终结了关于大包干对与错的争论。农村改革、城市综合改革，直至建立健全市场经济体制，以及中国的复关和入世历程等，都是经济权利的深化发展。从这个意义上讲，人们自觉不自觉地更多从经济的角度理解和看待中国三十多年来的改革开放，实际上也不无道理。

法律权利。这是保护生命财产安全不受他人侵犯的最直接藩篱和最根本手段。因此，从将量刑原则和诉讼程序搁置一边的“严打”，到强调证据、尊重程序和辩护权，一些当年使用频率较高的投机倒把罪、流氓罪等罪名的消失，包括合同法、物权法在内的民法体系的逐步完善，以及包括行政诉讼法、国家赔偿法等法律的出台，标志着我国开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。十五大全面确定依法治国方略、2004 年宪法修正案将人权概念引入宪法，更是人们寻求和扩大法律权利的重要里程碑。市场经济的发展和法治社会的建设已是相辅相成，并行不悖;社会的进步笃定要求着法律层面的权利主张。

社会权利。社会权利是公民分享社会进步成果的资格和权利。随着经济发展水平的较大提高，我国自20 世纪90 年代以来逐步建构和完善了社会保障体系，这主要包括社会保险、社会救济、社会福利等，城镇初步形成了“五险”及最低生活保障制度，农村也在逐步建立最低限度的医疗、养老等制度。全体社会成员可以也应当享受到社会福利保障。同时，人们在免于歧视、公平待遇、健康安全等方面的人格尊严得到了保障。2003 年“孙志刚事件”终结了长达几十年的收容遣送历史。2009 年张海超“开胸验肺”引起了人们对职业健康、安全生产等社会权益的深思，这不是一般的工伤事件，也非社会救助能够解决，而需要在社会制度层面予以反思:社会良知决定着社会质量，人文关怀决定着文明程度。加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，将最大限度地保障人们的社会权益。

政治权利，即公民参与政治的权利。依照我国宪法规定，政治权利主要包括选举权和被选举权，言论、出版等自由，宗教信仰自由，以及通过各种途径和形式管理国家事务的权利等。这些权利是与平等、自由紧密联系在一起的，是对政治资格的确认。政治权利进步的典型表现在于城乡人大代表比例的调整，从长期以来的8∶1，到1995 年为4∶1，现在则实行了同票同权，反映了一种同等权利的基本要求。村民自治的广泛实行，说明中国传统不排斥民主政治，经济不发达的社会状态不影响政治意识和行为能力，而且，对法律权利、社会福利、政治地位的要求，已在城市现代化和农村城市化的进程中展开，从寻求表达、自主整合到参与政策、组织团体逐步深化，由此成为中国民主成长的推动力。

三、元规则的多重反思

元规则属于政治哲学层面，发挥着定位、定性、定调、定向、定型等多重作用。对元规则的理解，不涉及执政地位及合法性问题，但却影响着对根本制度的设计和对现实制度的安排，制约着集体意识的形成和社会氛围的营造。

(一)元规则与社会集体意识导向相互影响且直接相关

改革开放以来，中国以功利主义为基本原则定调政治社会发展，以实用主义为基本原则引导集体意识形成。功利主义关注根本、全局和大多数利益，是为方向意义上的。实用主义则“主要是一个解决形而上学争论的方法，否则，争论就无尽无休……对于这些无论是眼前的还是遥远的效果所具有的概念，就这个概念的积极意义而论，就是我们对于这一事物所具有的全部概念”［4］。最典型的就是邓小平同志的“不争论”思想和“三个有利于”论断。这在当时的中国是十分必要且意义重大的，否则，在长期“左”的思潮影响和干扰下，是无法进行体制调整和制度安排的。实用主义强调能带来实际效果的才是与实践相符合的，其积极作用是明显的，扬弃了手段层面的计划与市场之争，主导了政治层面的各种立场与态度，促成社会在实践层面逐步形成了社会稳定、经济发展、政治民主、国家法治等元规则。

(二)准确把握元规则，有助于增进人们对社会问题的深层理解

近年来，从厦门PX 到南京地铁，再到青岛种树、什邡钼铜等项目，引发了一次次的市民聚集，激起民意沸腾;从贵州瓮安、湖北石首，再到温州村主任之死、贵州德江拆违执法等事件，引发了一次次的网民围观，激起广泛讨论。尽管事后各方面都在反思事件为什么会发生，但从整个后续进展来看仍让人担忧，因为类似事件层出不穷。事实上，思考这些问题并不需要每一次都从体制方面考察原因，只要对元规则的理解是科学的，就可以找到理性的共识，讨论发展是为了什么，什么才是发展，怎样才能永续发展;讨论不稳定的诱因和根本所在，怎样才能长久稳定;讨论民主真正存在于何处以及如何保障民主;讨论施行法治的障碍所在，厉行法治需要什么。理解问题从元规则开始，才能坚持科学发展、保持和谐稳定，才能追寻真切民主、事实法治，从而促进社会进步和符合历史期待。

(三)准确理解元规则，促进建立人文关怀的社会制度

中国的经济增长在一定范畴内反映了我们的效率观念和物本情怀:其作用大，但是有极限的，而且代价不菲。仅以三班倒生产制度为例来反思人的基本价值和权利边界。三班倒就是将每天24 小时分成三班，每班8 小时，按次序轮换上班。尽管《劳动法》规定了每周每日工作时间总长，但对于工作时段没有要求。因此，一些行业和工厂广泛采取三班倒，全年生产满负荷运行，忽视人的生理机能、制度的人性关怀、基本的人权保障，追求效率、产量和利益最大化。人到了生理极限，致使操纵失范，事故频繁发生，而且，事故后调查结论多是机器故障、管理不善等技术层面原因，少从制度层面去反思。一些发生在夜班时刻的事故警示，这已是调整社会基本制度安排时的一个基本考量点。霍布豪斯在讨论19 世纪英国改革时认为:“社会的责任是为个人提供维持文明生活水准的手段，而单单让个人在市场的讨价还价中尽力挣到工资是不算尽到责任的。”［5］

(四)准确理解元规则，使改革超脱方方面面的利益纠葛

“顶层设计”概念自“十二五”以来反复出现在人们的脑海里，是指要在制高点拿出一个对全局全方位改革起到前瞻指导性作用的总体方案。方案不仅要超脱地方和部门的本位利益，更要与社会现实和社会发展合拍，尤其要准确理解元规则的意涵及其相互关系，如发展与稳定、民主与法治、发展与法治、法治与稳定的关系等。依靠权力管治而非法律威严去维稳，牺牲了民主、法治，却换取不了秩序和稳定，因此，法治对信访的扬弃，才是改革指向。人们参与到政治中，对于公共精神的培育以及社会内在稳定的意义是不可估量的。“那种在其中平等的政治权利具有公平价值的自治，其结果是要提高自尊和作为平等公民的政治资格的意识。……这种活动本身是一种积极的享受活动，导致一种较开阔的社会观并发展人的智力和道德能力。正如密尔所观察到的，这个公民学会了权衡各种利益而不仅仅是他自己的利益，学会了受某种正义观和公共善而非他自己的喜好所指导”［6］，所产生的意义和对稳定的作用是难以估量的。

(五)准确理解元规则，能最大限度发挥它的正向效用

政治哲学及其变化是整个政治发展沉淀到社会各个方面的综合反映，同时又反过来对政治社会产生最深层的影响。发展、稳定、民主、法治等元规则对中国有着重大的理论和实践作用，源自人们对长期动乱饥馑的经历和反思，源自人们对封建专制和人治的记忆及忌惮。十八届三中全会设立全面深化改革领导小组统揽全局，重新思考事关中国大局和复兴大业的根本问题，认真梳理影响中国前进的关键动力和主要阻力，重订目标重构战略重建信心，不停留在眼前，不纠缠于微细，更多着眼、施动于宏观层面，这是当前最大的政治和当下较新的思维，也是解答奥尔森在《国家的兴衰》中提到的经济增长、滞涨和社会僵化问题的重要思路。

(六)准确理解元规则，有助于重构积极的社会氛围

当发展不再被缩略或等同于增长以后，官员就少了为GDP 增长率而竞争的政绩考虑，整个社会就少了投机的冲动、浮躁的情绪和攀比的心理，进而信仰不再被欲望绑架，道德观不再屈从于拜物教，力所不及与智不能逮也就不会再成为焦虑和痛苦的源头，社会心理从而更加健康且变得成熟。当人们不再将稳定问题扩大化，也就是对稳定内涵的刚性规定被注重结构和状态的秩序替代以后，就可以容忍更多不同的声音乃至针砭时弊的批评，容纳更多不同的利益乃至法律限度内的意见冲突。“如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”［7］政治参与水平高是现代政体区别于传统政体的标志，政治制度化的水平高是发达政体区别于不发达政体的标志。这完全适用于正处于现代化进程中的中国社会。

综上，我们探讨的结论就是:元规则不仅在于它的原则内容，更在于它的思维方式，它是能作为一种人人都理解的一般政治哲学而服务于社会发展的。

［1］《马克思恩格斯选集》(第3 卷)，北京:人民出版社1995 年版，第374 页。

［2］［7］塞缪尔·p·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华 刘 为译，北京:生活·读书·新知三联书店1989 年版，第10、73 页。

［3］《邓小平文选》(第2 卷)，北京:人民出版社1994 年版，第168 页。

［4］威廉·詹姆士:《实用主义》，陈羽纶 孙瑞禾译，北京:商务印书馆1979 年版，第26 -27 页。

［5］霍布豪斯:《自由主义》，朱曾汶译，北京:商务印书馆1996 年版，第83 页。

［6］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，北京:中国社会科学出版社1988 年版，第224 页。