进一步完善整装勘查市场化管理推进找矿突破战略行动

■ 何贤杰

（国土资源部咨询研究中心，北京 100812）

进一步完善整装勘查市场化管理推进找矿突破战略行动

■ 何贤杰

（国土资源部咨询研究中心，北京 100812）

国土资源部实施找矿突破战略行动，推进整装勘查工作以来，取得了重要进展，但存在一些不容忽视的问题。必须坚持整装勘查工作市场化方向，从功能定位、市场化管理、优化布局、技术支撑四个层面加以推进和改善：(1)明确整装勘查的内涵及定位，统一认识，规范操作；(2)推进市场化管理，建立完善整装勘查多元投资平台；(3)开展整装勘查区综合评价，实行矿产综合区划，优化勘查布局，提高矿产勘查综合效益；(4)加强基础地质工作，提高科技支撑能力，保障地质勘查工作质量。

整装勘查；找矿突破；市场化管理

国土资源部实施找矿突破战略行动，推进整装勘查工作以来，取得了重要进展，发现或查明了一批重要矿产地；西藏、新疆、内蒙、青海、云南、山东等地一批重要矿床获得突破；地质找矿新机制得到进一步完善和落实。但由于政策设计和推进实施过程中认识的不一致，整装勘查仍存在一些不容忽视的问题。一是对整装勘查的内涵和功能定位理解认识不一致，操作不规范，整装勘查区的划定面积大至数千平方公里，小至数十平方公里，整装勘查不是作为找矿突破战略行动在空间上的落实，而成为一些地方政府掌控矿业权甚至与中央博弈的行政手段；二是整装勘查市场化改革方向不够清晰，行政化管理与市场化管理关系、政府与市场关系不清晰，资源配置行政化、投资主体行政化、管理手段行政化趋势明显，从而导致整装勘查新增探矿权、采矿权减少，勘查投入、社会资金投入下降的“两少两降”现象；三是部分地区地质工作质量下滑，综合效益差。

为解决以上问题，必须坚持整装勘查工作市场化方向，从功能定位、管理、技术三个层面加以推进和改善，为此提出以下建议。

1 明确整装勘查的内涵及定位，统一认识，规范操作

国土资发[2011]55号文件对“整装勘查区”作了首次界定，提出：“按照找矿突破战略行动的总体部署，在全国重点成矿区带，以国家紧缺矿产为主攻矿种，优选成矿条件好、找矿风险大而又具有找矿突破潜力的地区，设立整装勘查区，集中实施整装勘查。”此后国土资发[2012]140号文件（国土资源部《关于加快推进整装勘查，实现找矿重大突破的通知》）进一步明确整装勘查区应“具备以社会资金为主，开展大规范商业性矿产勘查的条件”。国土资源部咨询研究中心张彦英等在《关于健全完善地质找矿新机制及相关制度建议》（咨询研究中心专家建议，2013年第3期）的表述是：“按照阶梯式递进规律，整装勘查是在公益性矿产地质调查和矿产潜力评价基础上，选定有一定规模的区域（客体）统一部署，整体勘查（主体）。”上述表述对于进一步明确整装勘查的内涵有着重要的理论和实践意义，但在整装勘查的基本取向、综合目标、核心定位方面还须进一步完善和深化。

笔者认为，整装勘查是在成矿区划基础上，在重点成矿区（带）中选择成矿条件优越、区位重要，可能形成找矿突破，对国家或区域生产力布局产生较大影响的一定区段，进行统一规划、统一部署、统一技术标准要求的商业性勘查工作。它是市场经济条件下以地质找矿新机制实施找矿突破战略行动的一种工作模式和多元投资平台。

上述表述，对整装勘查的内涵，着重从以下几个方面界定：

第一，整装勘查是在公益性区划工作基础上进行的商业性勘查工作，其基本取向是市场化的，市场机制对资源配置起决定性作用。

第二，整装勘查是地质找矿新机制的关键和抓手。新机制中，公益是基础，商业是主体，基金是纽带，整装勘查的关键和抓手作用，体现为它为商业化的多元投资构建一个平台，为找矿突破战略行动在技术上提供落地空间。因此，它是社会主义市场经济条件下服务找矿突破战略行动的一种工作模式。

第三，整装勘查的目标是综合评价。所谓“找矿突破战略行动”，其目标当然是战略性的，不仅要有矿床学意义上的突破（大矿、特大矿），而且应是主体功能区位重要，可供开发利用，在国家或区域生产力布局方面有重要意义的矿产。

第四，技术和管理层面。整装勘查是遵循成矿规律和矿产勘查工作规律，在矿产区划逐级划分成矿区（带）基础上，将相似或相类成矿控矿地质构造条件的矿田（一般为四、五级矿带）确定为整装勘查区，统一规划、统一部署、统一技术规范，强化技术质量管理监督，开展综合勘查工作，充分发挥基础地质工作与商业性工作紧密衔接，市场机制与宏观调控紧密结合，技术与资本两位一体，使找矿综合效益最大化。

2 推进市场化管理，建立完善整装勘查多元投资平台

2.1 理顺政府与市场的边界，转变政府职能

在整装勘查过程中，政府主要做好统一规划，整装勘查区的论证设立，设置勘查区块，统筹整装勘查部署，制订技术规范标准，强化技术监督、质量监督，依法组织矿业权出让转让交易，成果资料汇交及信息服务，培育矿业权市场和矿业投融资市场，建立完善矿业权交易规则；优化投资环境，保障勘查开发投资者权益，依法监督投资者行为。应抑制政府投资冲动，努力改变政府通过整装勘查掌控矿业权的现象。2012年7月19日汪民《在全国新设整装勘查区论证会上的讲话》指出：“现在很多地方都希望整装勘查区由政府先出钱做普查，发现矿产地后再出让矿业权，收取价款，有的甚至还想往下做，以收取更高价款……这种模式基本又回到计划经济。”2005年前公布的《国务院关于加强地质工作的决定》明确指出：“完善商业性矿产资源勘查机制。对可以由企业投资的商业性地质勘查项目，政府原则上不再出资，主要运用政策调控、改善市场环境，发挥引导和促进作用。”“鼓励各类社会资本参与矿产资源勘查，培育壮大商业性勘查市场主体，确定企业在商业性矿产勘查中的主体地位。”要坚持按照国务院要求，理顺政府和市场的边界，按照政企、政事、政资分开的原则，转变政府职能。一旦政府掌控矿业权，行政过多干预，市场配置资源就是一句空话。

2.2 改善规范矿业权管理，发挥市场配置资源的决定性作用

目前实施的“矿业权设置方案”、“矿业权投放”等做法，其本意是为了加强对矿业权的宏观调控，优化矿产勘查开发布局，也确实起了一定的积极作用，但由于其理论上和操作上的不够准确、完备，行政色彩较浓厚，为政府操控矿业权留下很大空间，不利于发挥市场配置资源的决定性作用，产生诸多问题。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条规定：“矿产资源法及本细则中下列用语的含义：探矿权，是指在依法取得勘查许可证范围内，勘查矿产资源的权利，取得勘查许可证的单位或个人称为探矿权人。采矿权，是指在依法取得采矿许可证规定范围内，开采矿产资源获得所开采矿产品的权利，取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”上述法律规定明确了矿业权（探矿权、采矿权）的法律内涵。《中华人民共和国物权法》第一篇《用益物权》第十章第118条进一步明确了矿业权的物权定位，第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权……受法律保护。”上述法律规定明确了探矿权、采矿权作为一种物权（财产权益）设立的法律要件：一是已依法取得采矿权许可证；二是法律明确批准的空间范围；三是具备探矿权、采矿权主体，即采矿权人、探矿权人。在这三个法律要件具备之前，矿业权是未能确定的。矿业权作为一种不动产物权，它以矿产资源的一定数量、质量和空间范围为依据，所以法律规定探矿权实行区块登记制度，采矿权取得必须划定矿区范围。因此，建议在整装勘查区内按地质成矿规律、控矿构造系统性和矿床的完整性设置勘查区块，划定矿区范围，侧重对勘查开采空间作出规划，编制相应的设置方案，以此作为出让探矿权、采矿权的地质依据和不动产实物的依据，从而把依据地质规律办事和经济规律办事有机地结合起来，理顺矿业权管理的法律关系。

在上述基础上，依法规范完善矿业权出让转让和审批管理。一是规范矿业权出让，大力培育矿业权转让市场。矿业权出让通常称之为一级市场，严格来说，它并不是一个真正的市场，或者说只是一个由政府垄断的市场。从审批角度讲，一级市场（出让）基本处于行政许可审批阶段。出让是指国家以矿产资源所有者的身份将矿产资源的使用权（用益物权）让渡给受让主体，受让主体依法缴纳矿业权使用费，获得矿业权，并成为矿业权人的行为。出让是矿业权取得和形成的起点，就其初始含义而言，出让就是在空白地段按区块向国家申请登记，缴纳使用费，经国家批准授予获得初始探矿权成为探矿权人。受让人一旦依法取得探矿权成为探矿权人，探矿权的流转就进入转让，这才是真正的矿业权市场。所有的投资者，包括国家资本投资者及中央和地方基金都只能作为平等的市场主体。目前矿业权市场交易行为中，即常称的一级市场将国家投资形成（包括基金、补偿费财政）的矿业权，均作为出让市场，政府既作为市场经营主体（出让方）进行矿业权运作，又作为市场管理监管者，因此它实际上并不是一个真正的市场或者说只是一个由政府垄断的市场，给市场的平等性、竞争性带来巨大法律障碍。为此建议：应按照矿业权是准物权的法律定位来规范矿业权管理制度；完善矿业权行政许可、审批、登记、公示等管理环节，取消政府在这一环节的市场行为，大力培育矿业权转让市场，国家出资（包括基金财政补偿费）形成的矿业权，均应进入转让市场（二级市场），按照政资分开原则，在地勘体制改革中，组建国家矿业投资公司，以市场主体身份平等竞争。逐渐形成由市场主体构成的矿业权市场，政府退出市场，不做运动员只做裁判员。在二级转让市场尚未成熟完善之前，由政府掌控的“招拍挂”出让探矿权方式，应借鉴国际经验结合我国实际，进一步依法完善规范。

按市场经济规则，规范“资源整合”。采用国际通行的并购、兼并重组、参股、合作经营等资本运作方式，遵循市场主体自愿、平等竞争、保障权益和必要的商业程序（如发起要约、董事会讨论、审计评估、审批），使生产要素得到重组优化，矿床完整，避免人为分割，提高勘查开发综合效益。政府的任务主要是进行市场的监督、信息服务、国家资源和环境安全的保障，而不应直接干预矿业权的配置和市场主体的商业行为。并购主体的产生应是市场竞争的结果，而不是行政指定。

2.3 改革商业性勘查投资体制，形成多元投资平台

改革计划经济条件下地质勘查开发国家包揽国有资本一家独大的局面，形成国有、民营、外资及混合型多元投资的格局，同时，建立风险意识，保障风险收益，鼓励风险投资，逐步建立符合中国实际的矿业风险投资体制机制。

国有矿业地勘业进行战略性调整，有进有退，有所为有所不为。除涉及国家资源经济安全的战略性矿产外均应放开，降低勘查准入条件，鼓励各种社会资金进入。依法取得的探矿权通过转让交易或转为采矿获得，其风险效益受法律保护。

对现存大量国家出资形成的矿业权资产，目前主要由政府掌控进行出让、转让，收取价款。鉴于目前使用的“价款”这一概念往往混淆了国家投资收益与国家矿产资源所有权收益的界线，干扰了矿业市场，混淆了政资、政企界限，建议按照政资、政企分开的原则和国办发[2001]2号、国办发[2003]76号文有关国有地勘单位转让国家出资形成矿业权转为国家资本金的政策，将国家投资形成的矿业权资产经评估后作为国家资本金，划入地勘体制改革组建的国家矿业投资公司（或控股公司），进入市场，作为市场主体，自主经营、自负盈亏。逐步淡化“价款”这一概念，以后政府不再经营和掌控矿业权。

规范政府投入，明确基金定位，引导和鼓励各类社会资金投入。目前各地方勘查资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”、“省基金”形式投入，政府直接经营矿业权。应按照国务院关于加强地质工作决定的要求，凡可以由企业投资的勘查项目，政府应逐渐退出市场，实行政企、政资分离。基金是在我国矿产勘查市场发育尚不完善的情况下，国家为降低商业性勘查风险，引导和促进商业性勘查投资而设立的。其投向着重用于重点矿种和重要成矿区带的前期勘查，勘查工作主要是预查、普查。其原则是：不与企业争权争利。其性质也是一种商业性勘查活动。故其运行机制是：基金所取的矿业权股权及其收益，应由基金管理机构代表出资人（中央、地方）进行经营管理。按照政资、政企分开的原则，基金管理机构应作为独立法人，建立符合市场经济规律的公司或法人治理制度，对国有股本资本进行独立运营，所获收益用于基金增值，不断滚动发展，形成良性循环。基金投入一般只做到普查，取得成果后即引入社会资本进一步开展商业性勘查工作，形成多元投资的繁荣局面。政府退出矿业权市场，真正发挥市场配置资源的决定性作用。

进一步推进国有地勘单位市场化改革。按国家事业单位分类改革的原则，积极稳妥有序地推进改革。对从事公益性服务的地勘单位，明确为经济、社会、生态、民生服务的公益性地质工作方向，不再从事矿业权等生产经营活动，严格事业单位的管理机制；对于从事生产经营活动的，应根据各地实际，采用探采一体化、结构调整、改革体制、混合经济等多种模式，实施国家投资、矿业权投入、财税优惠等引导政策，鼓励引导有条件的地勘单位走企业化道路。组建以局为单位的国有矿业投资集团公司或以队为单位的矿业公司，也可与其它大型矿业公司兼并重组，完善公司制治理制度，逐步形成矿产勘查开发市场的主体。

3 开展整装勘查区综合评价，实行矿产综合区划，优化勘查布局，提高矿产勘查综合效益

整装勘查的根本目的是要找到国家急需的可供开发利用的矿产资源，这种矿产资源的勘查开发，能给国家生产力布局或地方经济发展带来重大的影响。为此，在部署勘查工作，确定重点勘查区、整装勘查区的时候，除了考虑地质成矿条件、矿产资源潜力等因素以外，还必须充分考虑矿产资源开发的技术经济社会和环境制约因素、矿产工业指标，以降低勘查工作的地质风险、技术经济风险和环境风险，尽量避免在一些过深、过贫、环境代价过大，难以开发的呆矿积压大量资金，真正提高勘查投资的效益，实现真正意义上的找矿突破。为此建议，在确定整装勘查区时，应在成矿区划的基础上，开展综合评价、进行矿产综合区划。进行综合评价和区划，首先应系统分析影响找矿突破和勘查综合效益的各项自然、经济、社会要素，建立相应的多层次评价指标体系。自然要素方面，要充分考虑成矿地质条件、资源潜力、矿床类型、规模、质量，矿床分布空间范围、密度；技术经济方面，要充分考虑矿产采选性能，共伴生矿产综合利用，开采内外部条件，国家急需程度，市场需求，矿产品价格，矿产开发对地方经济、国民经济的影响和贡献；社会要素方面，要充分考虑矿产勘查开发的法律环境、矿业权状况，地方社区利益的诉求；环境方面，主要考虑矿产勘查开发对环境的影响程度，环境的可恢复程度，“三废”的综合利用程度等。评价可采用定量与定性相结合的方法，在量化评价的基础上，要特别重视专家的定性分析论证，做出综合的正确判断。评价对象和单元的选择，可根据勘查开发空间范围的需要，以成矿区划为基础，选择不同级别的成矿区带或不同的规划空间或某一区域内的单个矿区为评价对象和单元。通过综合评价和区划探索建立新的多要素勘查开发模式。当前，建议首先开展78片整装勘查区的综合评价和区划，在进行综合评价的基础上，通过以下步骤对勘查开发布局进行优化：①对整装勘查区确定的合理性、科学性进行评估；②按照评估结果对整装勘查区进行优化排序；③对整装勘查区空间范围进行优化调整；④对整装勘查区内的矿床矿化区带进行综合区划，设置勘查区块和划定矿区范围，对探矿权、采矿权出让转让进行优化。

4 加强基础地质工作，提高科技支撑能力，保障地质勘查工作质量

(1)加强基础地质工作，建立新形势下矿产区划工作新机制，不断完善地质找矿空间布局。新形势下，我国的矿产区划的功能定位为三个层次：一是继续深入开展成矿规律研究，进行成矿远景区划和矿产资源潜力评价，实施资源国情调查，为地质工作部署和找矿突破服务;二是以地质构造和成矿区域为本底，开展经济和环境综合区划，引导资源区域开发，规划设置矿产勘查开采空间，优化资源配置，为矿政管理和矿产资源规划服务；三是深化全球矿产资源区划，为国家利用“两种资源，两个市场”，实施全球资源战略服务。

矿产区划工作对经济社会发展宏观管理的基础性作用日渐显现。矿产区划在宏观区域上揭示矿产潜力，引导开发布局；而对区域矿产开发的可行性又受诸多生态、环境、经济和社会因素影响。矿产区划与国土主体功能、生态、水资源、产业布局区划工作等形成耦合互动，它将矿产勘查开发与经济社会发展的关系大大前移，为国民经济宏观布局提供重要基础信息和管理手段。

(2)依靠科技，创新思维，创新找矿理论方法。加强野外队勘查过程中的综合研究工作，继续总结和实行30年来推行的产学研三结合，区调、区划、物化探、科研和普查勘探五个方面统一部署的有效做法，探索研究成矿规律，控矿构造岩性条件，分布规律，不断总结建立新的成矿模式，创新成矿理论、成矿预测理论、控矿理论，用以指导找矿。创新思维，进一步总结就矿找矿，深部找矿点上突破，面上展开，成矿标志找矿，模式找矿，构造叠加晕找矿，矿床模型综合地质预测方法，矿田构造控矿预测等有效找矿和预测方法，提高找矿效率。

(3)加强地质勘查成果管理和信息服务，严格野外地质观察、工程编录、采样、化验、室内综合整理、地质设计、报告编写等各个环节的质量监控、验收、管理；强化地质资料汇交制度；深入开展地质资料二次开发和多次开发；推进资料信息产业化进程，完善地质资料社会服务，建立实行成果共享机制。

(4)加强地质技术管理，建立完善并坚决执行地质勘查技术标准、规范，探索实施执业地质师制度；建立完善局、队、项目组技术负责人制度，行政负责人、项目负责人应尊重技术负责人技术决策、管理的权力，实行成果质量可追溯的终身负责制；完善专家咨询制度，发挥专家作用。

(5)加强队伍建设，不断提高技术业务水平。

[1]国务院.找矿突破战略行动纲要(2011-2020)(国办发[2011]57号)[Z].北京:国务院,2011.

[2]何贤杰.新形势下矿产区划新机制研究[M].北京:地质出版社,2013.

[3]张彦英.关于实施找矿突破战略行动的辩证思考[J].中国地质教育,2012(2):1-7.

[4]张弟金.对贯彻地质找矿新机制的粗浅认识[J].中国国土资源经济,2012(10):39-41.

Improving Market Management of Integrated Exploration to Promote the Strategic Actions of Prospecting Breakthrough

HE Xianjie (Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Important progress has been made in the work of integrated exploration, but there are still some problems which cannot be ignored. On account of this, this paper argues that we must insist on promoting and improving market-oriented direction of integrated exploration from function definition, market management, optimal distribution and technical support. These specific methods include: firstly, the connotation and orientation of prospecting & exploration must be defined; on this basis, we should unify the understanding and adopt specification operation. Meanwhile, multivariate investment platform should also be established and improved. In addition, both comprehensive evaluation for integrated exploration area and the comprehensive division of mineral resources should be developed, so that we will have optimized exploration layout, and mineral exploration comprehensive benefits will be increased. Finally, we should strengthen the basic geological work, improve the support capacity of science and technology so as to ensure the quality of geological exploration work.

integrated exploration; prospecting breakthrough; market-oriented management

F407.1；F062.1

C

1672-6995(2014)03-0010-05

2014-01-09；

2014-01-16

何贤杰（1940-），男，江西省广昌县人，国土资源部咨询研究中心研究员，特邀咨询员，研究生学历，主要从事资源经济学研究。