治水之路要综合施策 更需规划先行——访浙江理工大学副校长、博士生导师沈满洪教授

实习生/陈越 本刊记者/冯洁

古有大禹治水，今有“五水共治”，浙江的治水之路可谓一脉相承。省委十三届四次全会作出了“五水共治”的重大决策，并为其排出了三步走时间表。作为浙江生态文明建设的创新之举，这一决策如今已经落到实处，在全省各地全面铺开。这不仅是浙江省委、省政府高度关注的战略重点，更是社会各界须着力推进的一桩大事。日前，本刊记者就此话题采访了浙江理工大学副校长、博士生导师沈满洪教授。

《浙江经济》：在您看来，省委、省政府是在怎样的历史背景下作出“五水共治”这一重大决策的？

沈满洪：“五水共治”是在水危机日趋严峻的新时期提出的一项重大战略任务。一般而言，狭义的水危机是指水资源短缺，广义的水危机除了水资源短缺，还包括水环境污染和洪涝灾害。浙江省的水危机既包括资源性缺水，也包括水质性缺水。一方面，浙江资源性缺水严重。尽管处在江南水乡，浙江缺水问题仍然严峻，如杭州市人均水资源拥有量就低于全国平均水平。另一方面，浙江水质性缺水相当严重，如杭嘉湖平原地带几乎所有的水资源都已被污染。从更广义的水资源危机来看，洪涝灾害也是浙江治水史上的一个重要问题。尽管近些年加强城乡水利建设后，浙江洪涝灾害有所缓和，但由于人为原因，近年这一问题又凸显出来。去年杭州城西和余姚的涝灾，就是浙江水危机的一个警示信号。可以说，当前浙江的水危机已到了不得不治的程度。

《浙江经济》：当前生态建设已成为浙江可持续发展的重要内容。您认为，全力推进“五水共治”对于浙江可持续发展具有怎样的意义和价值？

沈满洪：以“五水共治”为突破口倒逼发展方式转型、推进生态文明建设，既是对国家战略的呼应，亦是浙江历届政府一脉相承的执政要义。习近平总书记上任后，首提建设“美丽中国”，浙江作为一个基础条件好、经济实力强、生态文明建设先行经验丰富的省份，更应着力建成“美丽中国”的样本。从这个意义上而言，“五水共治”恰恰反映了中央对浙江生态文明建设的一种期待。

对照“山青水秀，天蓝地净”的目标，浙江现状是山青、水不秀、天不蓝、地不净。如果说大气污染与土地污染是世界性的问题，那么水危机则完全是浙江自身发展带来的问题。从生态学的角度看，浙江的地理单元是相对独立的，完全可以建立优美的水生态和水环境系统。“五水共治”是省委、省政府将“美丽中国”建设落到实处的一个重要抓手，是当前浙江推进生态文明建设的重要着力点。

同时，“五水共治”关乎百姓的生活质量。随着浙江进入相对富裕省份的行列，百姓需求已不仅仅停留于衣食住行层面，人们对优质的水资源、水环境的需求与日俱增，对更高层次的环境质量需求日渐显现。以治水为突破口的生态需求就是满足百姓提升生活品质的一个重要方面。

《浙江经济》：以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为突破口倒逼转型升级。在您看来，“五水共治”这一重大战略与浙江经济转型升级有着怎样的关联？

沈满洪：水是生产之要。“五水共治”包含了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水五大任务，其中除了防洪水，其他都与倒逼转型有着密切关系。

首先是以排涝水倒逼转型升级。经济发展要以遵循自然发展规律为前提，不能建立在破坏自然环境的基础之上，对水环境的治理亦是如此。当前，水域减少是导致涝灾的一个重要原因，原本蓄水的土地被“水泥马路”取代，城市排水只能依靠下水道，而现有的城市基础设施又满足不了巨大的排水需求，于是涝灾就不可避免地发生了。涝灾的形成正是由于违背了自然发展规律，以治涝为突破口是浙江以治理水环境倒逼转型升级的第一步。

其次是以治污水、保供水和抓节水倒逼转型升级。从生态文明建设的角度看，转型升级就是要实现由粗放型经济向集约型经济转变、由低利润率经济向高利润率经济转变、由污染型经济向清洁型经济转变。以治污水为例，一是要减少取水量，以达到保障生态用水和减少污水排放的目的，鼓励企业循环利用已排放的污水，减少对生态环境的影响。二是要通过制定环境效率、资源效率的标准来限制和减少企业的污水排放。三是要在源头上加以控制，防止出现今年治理好、明年又死灰复燃的状况。通过清淤等手段只是治理河道的基础步骤，只有将排放的污水控制在环境容量和水体的自净能力的范围之内，治水才能达到标本兼治。在这样的治理思路下，企业如果不及时转变发展方式，“五水共治”就不可能形成长效机制。

《浙江经济》：“五水共治”作为推进生态文明建设和倒逼转型升级的重要抓手，最重要是落到实处，您认为应从哪些方面加以推进？

沈满洪：有两大根本途径：一是依靠科技手段，抓技术建设。比如当前的水资源紧张，一个很重要的原因就是节水技术还没有取得重大突破。循环用水的成本还太高，高昂的成本使企业几乎无利可图，若是将其应用于生产，无异于慢性自杀。因此，抓技术建设是突破“五水共治”关键，依靠科技进步降低治水成本将是提高用水效率的良方。

二是依靠制度的保障。在现阶段技术平不断提高的情况下，要将治水行动落到实处，需要以制度为保障。比如加强治水管制性制度建设，实施最严格的水资源、水环境、水安全管理制度，包括空间管制制度，对水源区和防洪区的禁止或限制准入；总量控制制度，严格控制取水总量控制和排污总量；标准控制制度，严格确定水资源效率标准和水环境排污标准。空间、总量和标准的管控，可以有效倒逼企业的绿色转型。政府还可以通过价格、税收、产权等制度进行综合调控，鼓励企业积极参与水循环技术的研发和创新。

未来，科技的进步和制度的完善将是推进“五水共治”最重要的突破口，只有从这两方面入手，“五水共治”才能落到实处。

《浙江经济》：在推进“五水共治”的过程中，做好整体规划尤为重要。政府部门应如何做好统筹规划和政策保障，以确保“五水共治”有序推进？

沈满洪：“五水共治”需要回答什么可以做、什么不可以做，哪里可以做、哪里不可以做等一系列问题，需要明确水生态建设规划、水环境治理规划、水资源配置规划、洪涝防治规划等，以及与此直接或间接相关的主体功能区规划、国土空间规划、环境保护规划、生态文明建设规划等。当前“五水共治”的首要任务就是要做好流域规划，明确流域上游、下游、左岸、右岸的功能定位。试想，如果每个地区都在上游规划饮用水区域，在下游规划工业区，而该地区的下游恰好是下一个地区的上游水源，若是每个区域都如此，将会是一个怎样的局面？总之，做好整体规划是“五水共治”战略得以推进的重要前提。

《浙江经济》：“五水共治”作为一项全社会的共同任务，政府发挥了主导作用，但也不能脱离全社会的共同参与。推进“五水共治”应该如何发挥各方合力，协同作战？

沈满洪：“五水共治”不是任何单一的经济主体可以担当的，而是需要政府、企业和居民的齐抓共管，需要政府机制、市场机制、社会机制齐头并进。一是政府机制，即通过跨区域的政策协同来共同治理水环境。流经欧洲9个国家的莱茵河，有一个基本的管理规则，即莱茵河管理委员会的主席由最下游的国家来担任。只要最下游的国家能达到水环境的合格要求，那么上中游的国家自然更没有问题，这体现了欧洲的治水理念。在我国也有这样的机制，比如嘉兴和苏州跨界污染的协调机制、泛珠三角的大合作等，未来还应在这一领域做更多的探索。

二是市场机制，即通过经济手段推进水环境治理。上游地区要保护水环境，其经济发展将会受到限制，势必要向下游地带寻求经济补偿。但反过来，上游的污染导致下游生产、生活受影响，也应建立相应的环境损害赔偿机制。所谓生态补偿，就是通过制度创新，让生态保护成果的受益者支付相应的费用，解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，鼓励人们从事生态保护投资，使生态资本增值。生态补偿既包括正面补偿和激励，又包括反面的约束和赔偿。

三是社会机制，包括专家和公众的参与。十八届三中全会以后，治水实现了从管理到治理的转变，不再是简单的管与被管的关系，而是全社会共同参与。其中公众成为非常重要的参与主体，承担着参与者、监督者、制约者的多重角色。社会组织也成为推动治水的重要力量，比如近年来水资源委员会、水环境协会等类似社会组织开展了一系列保护母亲河行动，诸如此类的社会机制也可以在水环境保护上发挥重要作用。

《浙江经济》：“五水共治”推开已有一段时间，从各地的实践来看，当前还存在哪些重点难点需要进一步破解？

沈满洪：就目前来看，“五水共治”的推进还存在不少问题：一是缺乏整体规划。主要体现在基础性的研究工作过于薄弱。二是缺乏科学决策。各地跟风式地将财政投入“五水共治”，存在急于求成的现象。治水毕竟不是一个短时间的问题，清淤不是治水的终点，根本是要将水体中污染物的数量控制在环境可容纳的范围之内。如果这些问题不解决的话，治水工作将很难推进下去。

解决问题的关键有三：第一，建立科学的决策机制。切不可层层加码，偏离既定轨道。第二，建立相互制衡的机制。政府机制、社会机制和市场机制这三个机制应实现相互制约、相互促进。第三，引入第三方评价机制。环保部门是负责治理污水的单位，治理成效如何应引入第三方评价机制，且最终的评判权一定要交给老百姓。