从实践的角度看信访法律制度完善与发展

陈矫健

从实践的角度看信访法律制度完善与发展

陈矫健

笔者根据多年信访工作实践，从信访法律制度、认识和执行等三个方面分析存在的问题，并提出解决方案；同时在现行的法律框架下，提出完善法律制度的几点建议，供大家参考。

一、当前国土资源信访工作存在的问题及分析

（一）制度层面

1.信访的功能定位没有理清。一是信访在整个行政法律体系中的功能没有理清。究竟是通过信访直接解决问题，还是将信访作为政府与人民群众信息交流、反馈的平台非常模糊。如果是通过信访直接去解决问题，特别是解决依法行政过程中出现的具体行政行为违法或行为不当（包括历史上所有具体行政行为）等问题，首先行政机关要确保历史上所有的具体行政行为合法，否则具体行政行为将时刻处于不稳定的信访之中；并且信访“量大面广”，必需要有庞大的信访机构、人员来支撑其正常的运转，上述两点都是不现实的。二是信访与行政救济法律制度的关系没有理清。虽然《信访条例》明确规定应当依法通过行政诉讼、复议、仲裁等法定途径解决的，信访不予受理；但面对在法律上没有利害关系的反映具体行政行为违法（假设确实存在违法）的信访事项时，就会面临是否要纠正该违法具体行政行为的尴尬。如果认为信访是作为行政救济制度补充的，就要受理并且要纠正该违法的具体行政行为，反之则不受理。由于信访法律制度对该问题没有明确界定，信访工作中有的受理，有的不受理，法律执行很不统一。笔者认为：行政救济法律制度不完善应当通过其自身的发展和完善来解决，而不应“另起炉灶”，以补充或替代的形式解决，这样不但解决不了问题，反而会产生新的问题。如果将信访作为行政救济的一种方式，因信访不受主体、申请期限、利害关系、法律程序等条件的限制，并且费用低等特点，必将完全取代行政救济法律制度而成为“准司法行为”，这也是当前信“访”不信“法”的根源所在。三是信访与依法行政的关系没有理顺。当前的很多信访问题，都是依法行政出现了问题，信访工作应当不断促进政府依法行政，而不应破坏现有的法律制度。所以，从立法的角度上看，信访法律制度的设置不应，也不可能破坏现有的法律体系，将信访行为涉足具体行政事务而成为具体行政行为，信访还是应当回归到作为信息交流和反馈的平台。但政府可以通过对信访信息的收集、分析、整理，从中获取很多有利于改进工作、促进行政机关依法行政等有价值的信息，这也是信访工作最具价值的地方，但目前的信访工作不但没有发挥信访应有的作用，反而将信访游离于现有的法律制度之外去解决问题，从而造成了新的依法行政问题。综上所述，在法律制度的设计上，信访仅作为政府与人民群众信息交流和反馈的平台，而不能通过信访直接解决信访所反映的问题。

2.信访定义模糊。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”但该活动指的是什么样的活动，《信访条例》规定不清，只是在制度上笼统地规定涉及行政机关及其工作人员的职务行为可以信访，但问题是行政机关及其工作人员的职务行为绝大多数是具体行政行为，如何处理这类信访，法律制度模糊不清。最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函已经明确：“信访对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。”综上所述，笔者认为：信访相当于一个程序性行为，就像是医院里的分诊台，虽然不治病，但可以帮助病人正确选择医生看病。所以，在法律制度上应当明确信访工作不涉足具体信访事项，对于投诉请求类的信访，应当帮助信访人选择正确的法定途径依法维护其合法权益；对于反映情况，提出建议、意见类的信访，应当认真调查研究，对合法、合理有利于改进工作的建设性意见和建议应当予以采纳，并告知信访人，对不采纳的也应当向信访人反馈不采纳的理由，信访起到“沟通的桥梁”作用。

3.相关法律制度先天不足。一是自己督促自己执行。《信访条例》第三十二条第二款规定：“有权处理的行政机关依照前款第一项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。”属地管理是信访工作的基本原则，一般而言有权处理的行政机关就是信访作出处理意见的机关，所以上述规定就成了自己督促自己执行。二是复查复核不受理的问题。《浙江省信访事项复查复核办法》在第二章申请与受理章节中第十五条规定：“经审查，复查、复核申请有下列情形之一的，复查、复核机关不予受理，并按照第二十八条规定作出不予受理的复查、复核决定：（一）不符合本办法第十条规定的……”信访事项处理意见作出后，申请人在规定时限申请复查、复核的应当先受理，经审查后认为信访处理意见存在行为不当（不应受理而受理）的，应当作出撤销信访事项处理意见，而不应当在受理程序上直接作出不予受理的决定。三是信访复查面临的尴尬。《浙江省信访事项复查复核办法》第二十七条第一款第二项规定：“原信访事项处理或者复查决定认定主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、明显不当的，予以变更或者撤销。予以撤销的，应当责令被申请人限期重新作出处理、复查决定。”从该条款中可以看出，信访处理意见是信访行为的作出，信访复核意见是针对复查意见正确与否的判断，而不是针对信访处理意见的审查和判断，否则就不会有“责令被申请人限期重新作出复查决定”。所以，根据该条款信访复查意见就不知道是对信访处理意见的判断，还是对信访处理意见的继续调查处理。如果信访复查是对信访处理意见的判断，复查作出维持信访处理意见，仍然还是当初的信访处理意见，那么复核就应当针对当初的信访处理意见进行审查和判断，而不是针对复查意见进行审查，除非信访复查改变了当初的信访处理意见。反之，如果信访复查是对信访处理意见的继续调查和处理，那么信访复核也可以在复查意见的基础上继续进行调查和处理，成为最终的信访处理意见。这样一来信访复查、复核就是针对信访事项的继续调查和处理，所以也就不存在对信访处理意见的判断，作出维持或撤销的复查复核意见。

（二）认识层面

1.“人治”思想严重。一是信访问题一定要解决。“信访要履职到位，信访问题一定要解决，要做到案结事了”这是我们还经常听到一句话，出发点很好，听起来也似乎完美，但却经不起法律的推敲。信访要履职到位，履行的是哪一个职责，是信访办理的职责，还是信访事项涉及的职责。如果指信访办理的职责，那么依法作出信访处理决定就是履职到位；如果是指信访事项所涉及的职责，那么履职到位就很难了，特别是对信访事项所涉及的已成就的行为（既成的事实），如履职没有到位的是无法实现的，但不管怎样，领导的批示（事情一定要解决）还是很管用的，各级政府也是想方设法去解决，信访成了法律之外的一种特殊救济渠道。二是通过信访反映的问题得到解决后，就认为是信访解决了该问题。如通过信访检举土地违法行为，该违法行为被行政机关依法查处（作出行政处罚）后，就认为是信访解决了该问题，其实解决问题的并非是信访行为，而是行政机关的查处行为，但还是有很多人认为是信访解决了该问题，所以准确地说应该是信访问题要依法解决，而不是信访问题一定要解决。三是“有理”论。也就是认为信访事项有理的就可以信访，无理的就不可以信访。首先，“有理、无理”是基于个人的价值判断，因人的认识不同偏差很大。其次，要对信访事项先作出“有理、无理”判断，怎么判断？由谁判断？笔者认为：“人治”思想已根深蒂固，要想改变非常困难，从“人治”走向“法治”是社会发展进步的必然选择，也是我们所有执法者共同努力的方向。

2.把“非访”看作信访的全部。经常听到领导常讲的一句话：“信访总量仍在高位上运行，我们要努力把信访的总量降下来。”看似一句平常话，其背后就是把“非访”当作信访的全部。从法律上看“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”这是信访的立法目的之一，努力将信访的总量降下又怎么能够实现保持各级人民政府同人民群众的密切联系。纵观信访的历史演变，虽然在不同时代信访有其不同的表现形式和内容，但是我们国家坚持走群众路线这一宗旨不但没有改变，反而在加强，而信访工作就是坚持这一宗旨的具体体现，同时也是各级政府了解民情的重要途径之一。信访的总量增加了，与群众联系密切了原本是件好事，怎么可以用信访数量的多少来衡量信访工作的优劣。另外，对行政机关而言信访人检举他人从事违法行为、向行政机关提出改进工作的意见和建议等在很多方面都起到了积极作用，怎么可以因个别“非访”事件而全盘否定信访积极作用的一面。

3.“维稳”大于一切。“维稳”大于一切的思想在信访工作中普遍存在，这是政府在处理特殊信访问题上作无原则妥协的根源所在。特别在“两会”等重要的时间点或重要场合上，只要信访人抓住政府违法或不当的行为，甚至是无理取闹，这时的政府也习惯作无原则的妥协，甚至将“维稳”上升为政治的高度，对信访人违反社会治安管理的行为，不但没有依法追究其法律责任，反而是“大闹获大利，小闹获小利”，而尝到甜头的信访人，很多成为了信访专业户，逢会必到，周而复始，规模在不断扩大，维稳的压力也变得越来越大。要知道作无原则的妥协，就意味着政府的乱作为，这是依法行政和法治政府建设所不允许的，但却是事实。

（三）执行层面

1.有法不依，《信访条例》的相关规定没有执行。一是有法不依，信访处理没有结论。《信访条例》第三十二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”但该法条基本上没有被执行，当前作出的信访处理意见根本没有引用该法律条款，作出的信访处理意见也没有依法明确是支持、解释还是不予支持的结论，总是习惯于之前的做法，依法行政的意识非常淡薄。另外，执行《信访条例》第三十五条的规定，依法作出复查、复核意见，个别地方以内部函的形式代替信访复查复核决定等。二是有法难依，没有书面答复。《信访条例》第三十二条规定信访处理意见要书面答复信访人，但实际信访工作中有的就没有书面答复。如通过“12336”电话举报国土资源违法行为的就没有书面答复信访人，但是通过书信或走访形式的同样是举报国土资源违法行为的一般有书面答复，法律执行不统一，因电话举报量大，一些地方甚至将电话举报不纳入信访范围；当然《信访条例》规定的全部信访事项都要书面答复信访人有无必要值得思考和研究，随着网络和自动化办理的发展，通过网上信访必将成为发展趋势，所以，当前应当在法律制度的设计上要为将来的网上信访留有空间。三是有法乱依，同一行为有不同的处理方式。信访就像是个“万花筒”，什么事项都有，法律不可能一一罗列，但法律执行的统一性是必须的。《信访条例》第二十一条规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”，但面对检举土地违法征收、征收补偿款没有给付等已成就的具体行政行为时，信访仍然受理并作出信访处理意见，没有依法将其引导到行政救济的法定途径上来，这样的受理是无法用法律或理论去解释的。笔者认为，对诉求类信访事项应当分类处理，如信访事项涉及尚未成就的具体行政行为时可以受理，作出信访处理意见问题不大；但对已成就的具体行政行为应当不受理，并告知信访人依法通过法定的行政救济途径解决，只有这样才能实现信访法律制度和行政救济制度的有效统一。

2.信访答复、复查、复核的关系没有理顺。当然，该问题有来自上述《浙江省信访事项复查复核办法》的原因（不再赘述），但执行该法律条款时，复核机关却忽视了该条款执行的社会效果。复核机关一般是因事实不清为由作出撤销复查意见，并责令复查机关重新作出复查意见，但问题是复查机关的复查意见是维持原来的信访处理意见，复查意见被信访复核撤销，原事实不清的信访处理意见仍然存在，责令复查机关重新作出的复查意见，复查机关也只能是撤销原来的信访处理意见，并责令原信访处理机关重新调查处理。这样一来，复查机关对同一事项先后作出（维持和撤销）两次完全不同的结论，不仅效率低下，而且严重影响行政机关的公信力，社会效果很差。但如果复核机关认识到这一点，在作出撤销复查意见的同时撤销信访处理意见，并责令原信访处理机关重新调查处理，就可以解决上述问题。

3.信访处理行为不规范。一是“入口关”没把好。是当前信访工作的一个普遍性问题，将不应当受理的信访事项（或信访事项尚不清楚的）予以受理，特别是基层信访处理机关，以为上级转下来的信访事项就要受理。二是两条“底线”没守住。第一，对信访事项所涉及的具体行政行为的合法性进行审查。如信访反映政府违法征收土地、征地补偿没有到位等事项，还是习惯性受理，并将整个土地征收行为的审批过程、法定程序以及土地补偿款支付情况，甚至将政府内部会议纪要等内容全部答复给信访人，最后的结论往往是该征收行为合法，补偿款已到位，这样用信访行为来证明具体行政行为合法性的做法问题很大。首先，同为已成就的具体行政行为，为何信访反映土地征收行为的受理并作出答复，而反映其它具体行政行为违法的，信访不受理，并告知其应当依法通过法定途径（诉讼、复议等方式）解决；其次，如果土地征收行为的审批过程（法定程序）出现问题（行为不当或违法），信访将如何处理，是否要纠正该土地征收行为，以及纠正的法律依据等等问题无法解决。第二，对法律事实进行认定。如信访举报土地违法行为的，行政处罚还没有对违法事实进行认定，在信访处理意见中就直接认定该土地违法行为。工作不认真，没有对信访事项进行逐一核实，和法律水平、业务能力低下造成上述两个问题可以肯定，但问题是上级机关的复核处理意见，不但没有指出下级行政机关的不当行为，反而对法律事实进行认定，或是对具体行政行为的合法性进行审查（一定要证明具体行政行为是合法的），结果不但没有解决问题，反而制造了新的麻烦，使信访工作处于十分被动的局面。如近期被省厅撤销的几起因土地征收补偿没有到位的信访复查件，由于老的土地法是由用地单位支付补偿款的，行政机关没有收集相关的补偿证据十分普遍，然而，这样的证据不会因信访复核撤销就能找回来的，问题是找不回来怎么办，历史上的类似问题还很多，真的找不回来是否还要再次给予补偿。从法理上看，土地征收补偿不到位属于政府行政给付义务没有履行，当事人应当依法通过法定途径解决，但问题是信访复核对具体行政行为的法律事实进行了认定（认为补偿情况调查不清），这样的认定相当于法院对具体行政行为的法律事实进行认定一样，直接影响具体行政行为的合法性问题，很多律师就是利用这一点，通过信访取证，通过信访维权，更糟糕的是信访人拿着复核意见要求政府补偿到位怎么办。

二、完善信访法律制度的几点建议

（一）完善立法目的，突出信访工作的价值取向

将帮助信访人依法维护其合法权益和促进行政机关依法行政列入信访的立法目的，并将其作为信访工作的主要价值取向，对“外”要积极帮助信访人依法维权；对“内”通过信访反映出来的问题，不断改进我们的工作，不断促进政府依法行政。要将信访工作重心从对“外”，逐步转向对“内”上来，也即从对信访的处理，转向对“内”的改进工作建议或意见上来，要把信访纳入依法治国的重要组成部份，通过信访不断促进政府依法行政。因此，建议将《信访条例》第一条立法目的“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例”改为“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，积极引导帮助信访人依法维护合法权益，维护信访秩序，促进依法行政，制定本条例”。

（二）明确信访的工作原则，把好“入口关”，守住两条“底线”

一是建议将信访工作原则改为：信访工作应当遵循下列原则：（一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责；（二）帮助信访人依法解决问题与疏导教育相结合；（三）有利于改进工作，促进依法行政；（四）有利于矛盾纠纷化解，促进社会和谐；（五）高效便民，诚实守信。二是把好信访受理的“入口关”，明确信访事项。在信访法律制度上增设受理前的告知性补正（或明确信访事项）的法律程序。对信访事项不清楚的，由信访工作人员进行归纳后告知信访人补正，明确信访事项后再行处理。三是通过立法明确两条信访工作的“底线”，建议在信访法律制度上增设一条：信访处理意见不得有下列行为：（一）对法律事实进行认定；(二)对具体行政行为的合法、合理性作出审查或判定，避免或减少信访错位或越位行为的发生；（三）理顺信访答复、复查、复核的法律关系。

（三）信访答复是信访行为的作出，信访复查、复核是对信访答复正确与否的判断

建议在信访法律制度上增设一条：复查、复核机关应当对原信访事项的处理意见进行审查，并分别作以下处理：（一）信访答复意见事实清楚处理恰当的，应当予以维持；（二）信访答复意见事实不清的，应当予以撤销。（三）信访答复意见事实清楚解释不当的，应当予以维持，但应当在信访复查或复核意见中充分予以说明，并解释清楚。

（四）推行网上信访

提高工作效率，实现信访信息共享，迎合社会发展。建议在信访法律制度上增设一条网上信访的定规：各级政府应当积极推行网上信访，建立公开统一的全国信访信息网，通过网上办理信访，并采取措施，鼓励信访人通过网上信访。对其它渠道信访的也可以在网上办理，但应当确保信访人可以随时上网查询有关信访的办理情况；对以电话形式信访的，可以直接在电话中予以答复，但必须将相关答复意见录入全国信访信息网。通过其它渠道信访的，除信访不予受理告知、信访答复意见、复查、查核意见应当书面送达给信访人外，其它的办理程序均可在网上进行；信访文书送达一般采用网上答复，也可参照民事送达方式进行。

（五）完善信访工作考核机制

信访工作考核应当客观反映各地信访工作的开展情况，考核的要求应当是工作努力的方向，增加考核内容与工作的关联性，特别是要突出信访行为的规范程度、质量与效率，以及信访工作的价值体现等。因此，建议将信访复查复核的撤销率、改进工作及促进依法行政的意见和建议作为信访工作考核的重点，信访的数量不作为考核的要求。

（六）严惩“非访”

一是要完善和畅通信访渠道，公开所有的信访场所、信访工作流程及信访工作职责。二是明确信访人信访的权利和义务，特别是依法制定信访的行为准则，对违法治安管理的要坚决依法追究其法律责任。