加强规划统筹引导严控增量撬动存量促进节约集约用地

浙江省国土资源厅副厅长 马 奇

加强规划统筹引导严控增量撬动存量促进节约集约用地

浙江省国土资源厅副厅长 马 奇

“规划的科学是最大的节约”，规划的浪费也是最大的浪费。为了走出了一条具有浙江特色的节约集约用地的道路，我省节约集约用地工作必须始终坚持以符合规划和用途管制为前提，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用。现对浙江省如何扎实推进土地利用总体规划对国土资源空间、时序的统筹管控，严控增量，撬动存量，谈三方面内容。

一、加强土地利用规划空间管控，优化国土空间开发格局

以“指标控制和分区管制相结合”为特色的土地利用总体规划在浙江省经过近十五年的不断探索和创新，已经成为目前空间规划体系中管控能力最强的规划，全省国土空间开发总体格局逐步优化。

1.合理设置规划控制指标，完善规划指标体系。为强化和引导土地节约集约，除国家下达的人均城镇工矿用地外，增加了万元二、三产业GDP增加值用地量作为规划控制指标层层下达。根据《浙江省土地利用总体规划中期评估报告》，2012年全省万元二三产业增加值用地量为40平方米，与2005年71平方米相比，下降了44%，执行情况良好，预计到2020年能达到规划确定的26平方米的目标。在下一步规划调整完善工作中，将增加土地开发强度指标，并将消化转而未供、批而未用情况与规划建设用地总量控制指标、新增建设用地规模控制指标相挂钩，进一步严格控制建设用地总量和增量，从规划“源头”上促进节约集约用地。

2.合理调整用地结构，优化用地布局。把浙江宝贵的有限的空间资源科学合理布局好，是最重要的节约集约用地途径。我省按照优先布设国土生态屏障网络，保护水田等优质农用地，控制城乡建设用地规模、协调基础设施用地的原则，充分发挥我省低丘缓坡和沿海滩涂等山海资源丰富的优势，开展低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发利用试点，探索完善“台地产业、坡地村镇”的低丘缓坡开发利用模式和“沿海产业、滨海集镇”的滩涂开发利用模式，加快形成山地和海滩资源立体开发利用的新格局。在规划的引领下，以浙中南、浙南生态山林地，沿海、沿江平原的耕地集中保护区及全省八大水系为基础，以环杭州湾产业带、温台沿海产业带、金衢丽高速公路沿线产业带为发展轴，以城乡统筹布局与城市群为重点的国土空间格局逐步形成。

3.注重存量建设用地，丰富规划内容。各地在规划调整完善前期工作中需专题研究节约集约用地，将城镇低效用地纳入规划内容，查清低效用地、存量土地、地下空间、批而未供土地的分布、规模、类型、范围，针对不同类型提出相应对策、建议，研究制定城镇低效用地开发计划。

4.加强“多规融合”，推进规划一张图建设。各种规划之间衔接不紧密，是造成目前规划总体管控能力不够的原因，为切实扭转这一局面，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，2007年开始我省创新开展了“两规衔接”工作，要求各地在土地利用总体规划与县市域总体规划在编制和实施中，总体上要做到建设用地总规模、空间布局、建设时序、基础工作和实施措施五个方面的相互衔接。去年下半年，我省在总结“两规衔接”工作经验基础上，在临安市、安吉县组织开展了“多规融合”试点。试点工作得到地方党委政府领导的高度重视，明确了试点的总体目标、工作程序、进度安排和组织保障。试点工作探索了各类规划的重点，明确了以规划体系、战略目标、控制指标、规划时序、空间布局、信息系统、实施机制为主要融合内容，争取通过三年时间，实现“六个一”的总体目标（构建“一个目标一盘棋”的工作模式、构造“一个规划一张图”的成果模式、构筑“一个平台一张网”的监管模式）。

5.积极推进国土规划和村庄规划编制，完善土地规划体系。树立大国土理念，坚持国土开发与承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹，地上开发与地下利用相衔接，目前已着手准备启动国土规划编制工作，努力发挥国土规划在优化国土空间开发格局中的统筹、管控和引领作用。同时积极将规划衔接融合工作向村庄延伸，推进村庄土地利用规划试点和坡地村庄建设试点工作，整合新农村规划、村庄建设规划、农村综合整治规划等相关规划，健全省内五级土地规划体系，促进乡村建设节约集约。

二、改进土地利用计划年度时序调控，以有限的增量撬动存量

围绕“以亩产论英雄、以集约促转型”主线，我省进一步加强和改进土地利用年度计划管理，在年度用地增量上控制和调节项目建设时序和节奏，以有限的增量推动转型撬动存量腾出空间。

1.坚持“有压有保、突出重点”。按照“严控新增总量、强化盘活存量”要求，改进完善土地利用计划分配体系。按照十八届三中全会精神，切实转变管理思路，破除“以GDP论英雄”的传统理念，取消GDP计划分配权重因素（原占20%），并建立了存量土地盘活、土地产出效率与新增建设用地计划分配相挂钩制度，强化对节约集约用地的引导，按照年均5%的标准，逐年提高节约集约因素分配权重，今年已提高至40%。目前我省计划分配权重情况如下：节约集约因素占40%，其中单位GDP产出占15%、单位财政收入占15%、人均城乡建设用地占10%，重点突出土地产出效率相关指标；经济因素占30%，其中财政收入占20%、财政收入增幅占10%，取消了GDP因素；其他因素占30%，其中规划计划因素占10%、固定资产投资因素占10%、人口因素占10%。

2.将批而未供情况与计划执行考核奖励相挂钩。我省出台了《关于进一步加强批而未供供而未用土地利用工作的通知》（浙政办发〔2012〕141号），其中规定对未能完成上一年度批而未供土地利用目标任务的，不予追加计划指标，并按未完成任务数的一定比例（5%）核减计划指标；对1999年以来土地供应率排名在全省后5位的县（市、区），不予追加计划指标；对前三年新供应建设项目用地按期开工率未达到90%且排名在全省后10位的，按未按期开工面积数的一定比例（3%）核减计划指标。

3.与产业转型升级相结合，实施计划差别化政策。浙江经济转型升级需要克服“低小散”，更重要的是集聚发展。今后，我省原则上不得在国家、省级开发区（园区）和产业集聚区外安排新增工业用地，目的是推动产业集聚、人口集中、用地集约，努力把这些发展平台建成集约高效、产城融合的示范区。为了鼓励“抓大”，省里对50亿元以上重大制造业项目计划指标予以全额奖励。为了倒逼“活小”，除改造提升外，今后一般性传统产业项目，原则上不再安排新增建设用地计划；对建设用地规模超过辖区土地面积30%以上的市县，要严格控制新增工业用地规模，倒逼企业特别是中小企业只能从自我改造提升中要发展空间。

三、创新管理制度和政策引导，实现“亩产倍增”目标

“亩产倍增”行动计划，是浙江在进入加快转型升级的攻坚时期，针对加快国土资源改革创新，推进土地资源节约集约利用和保障建设“美丽浙江、美好生活”的一项重要决策部署。总体目标是：到2020年实现全省单位建设用地生产总值比2010年翻一番，单位生产总值建设用地降低55%。不断深化土地管理制度各项改革，建立健全土地管理共同责任机制，是实现“亩产倍增”目标的重要保障。在新形势下，更要求我们以更大的决心和勇气去改革攻坚土地利用规划管理的各项制度：

1.严格实施土地用途管制制度，强化城乡建设用地扩展边界控制。深入实施《浙江省土地利用总体规划条例》，探索在规划中科学划定生态红线、永久基本农田红线和城乡扩展边界。探索完善县、乡级土地利用总体规划分区管制规则和建设用地空间管制规则，强化城乡建设用地扩展边界管控，防止建设用地无序扩张。探索国土空间开发统筹管控制度，研究建立统一的土地用途转用许可制度，简化审批程序，提高审批效率。

2.创新土地利用年度计划管理。进一步研究和改进土地利用年度计划分配办法，实施计划差别化管理,有效整合年度新增计划、增减挂钩、低丘缓坡、沿海滩涂专项以及存量用地等各类建设用地指标，完善节约集约用地指标与新增建设用地计划指标分配挂钩的措施。进一步完善年度计划执行考核机制，加大计划执行情况评估考核力度，重点考核节约集约任务完成情况，考核结果与下一年度新增建设用地计划分配相挂钩从而建立健全奖惩机制。

3.探索土地利用总体规划评估修改制度。依据县级土地利用总体规划实施评估成果和全国第二次土地调查成果，选取嘉善、临安、长兴、安吉等地为县级土地利用总体规划调整完善的试点单位，探索划定“三线”的技术路线，探索规划重心、规划方法、规划内容的“三个”转变（通过突出耕地资源和生态环境的保护，实现规划重心由保障向保护转变；通过严格划定“三条红线”，实现规划方法由指标控制为主向空间管制为主转变；通过强化规划用地效益指标严控增量规模，实现规划由增量向存量转变），坚持建设用地空间管控，合理划定城镇开发边界，缩小扩展边界规模。

4.加强动态监测监管，推动管理方式创新。在现有信息化手段的基础上，加强业务数据动态监测和动态交互，积极探索规划执行变更数据“联网审查、分级负责、及时备案”机制，及时掌握地方节约集约用地规划指标情况，提高每一个地块开发从规划到项目完工的透明度，做到科学论证、依法审批、有序实施。