浅谈浙江省土地利用总体规划调整完善工作

浙江省国土资源厅土地利用规划处 张 佳

浅谈浙江省土地利用总体规划调整完善工作

浙江省国土资源厅土地利用规划处 张 佳

《浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》于2009年8月获国务院批准，全省11个市级、82个县级和1422个乡级规划于2011年上半年获得批准。三年多来，浙江省国土资源厅严格以土地利用总体规划为依据，认真实施土地用途管制制度，以计划管理、项目预审、规划审查为管理手段，建立了保障规划实施的有效运行机制。尤其是《浙江省土地利用总体规划条例》的出台，巩固了规划实施的各项机制的法律地位，充分发挥了土地利用总体规划的统筹管控作用，促进了我省社会经济的可持续发展。但是，当前我省土地利用总体规划仍面临严峻挑战，迫切需要依据全国第二次土地调查成果，合理调整完善各级土地利用总体规划。现对我省土地利用总体规划调整完善的基本思路和主要做法作以下探讨：

一、浙江省土地利用总体规划调整完善工作的总体原则和主要目标

依据县级土地利用总体规划实施评估成果和全国第二次土地调查成果，按照“省内统筹”“大稳定、小调整”“试点先行、稳妥推进”的总体原则，通过突出耕地资源和生态环境的保护，实现规划重心由保障向保护转变；通过严格划定“三条红线”（永久基本农田、生态保护用地和城乡建设用地扩展边界），实现规划方法由指标控制为主向空间管制为主转变；通过强化规划用地效益指标严控增量规模，实现规划由增量向存量转变。根据“调结构、优格局、促发展”总体方向，进一步强化土地利用总体规划管控，构筑生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局，促进经济社会和谐发展。

二、浙江省土地利用总体规划调整完善工作的重点内容

我省本次土地利用总体规划调整完善的重点工作建议包括以下几项内容：

1.开展省级规划评估和建设用地需求量预测，在省内统筹调整各市县规划主要控制指标。各市县规划主要控制指标调整以全国第二次土地调查成果为基础和依据，坚持省内统筹，保持总体稳定。对执行较好的耕地保有量、基本农田指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据2006-2012年实施情况进行微调。对执行较好的人均城镇工矿用地、万元二三产业增加值用地量指标不调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地和新增建设用地两个指标坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力探索规划建设用地空间管控新办法。其中城乡建设用地指标按照“亩产倍增”行动计划提出的2020年全省土地开发强度13%以内为基础，依据土地承载力反推法、人口和产业比重法、趋势外推法等预测方法，分解下达到各市、县（市）。新增建设用地指标全省剩余总量为95万亩，除继续预留省级重大基础设施建设新增建设用地45万亩外，剩余的50万亩对各县（市区）不再重新下达规划新增建设用地指标，各县（市、区）结合规划评估修改工作，科学划定城乡建设扩展边界，在城乡建设用地扩展边界内按照年度土地利用计划指标面积予以落实。

2.开展县级土地利用总体规划调整完善试点工作和前期工作。在嘉善县、临安市、长兴县、安吉县等试点基础上，探索划定“三条红线”（永久基本农田、生态保护用地和城乡建设用地扩展边界）、探索规划重心、规划方法、规划内容的创新和“三个”转变，强化土地利用总体规划管控，优化“三生空间”。

3.开展“多规融合”试点。去年下半年开始，在国土资源部的关心支持下，省国土资源厅组织开展了临安市、安吉县“多规融合”试点。试点工作得到当地党委政府领导的高度重视，试点开展顺利，成立了领导小组，完成了试点方案的编制，明确了试点的总体目标、工作程序、进度安排和组织保障。试点工作探索各类规划的重点，明确了以规划体系、战略目标、控制指标、规划时序、空间布局、信息系统、实施机制为主要融合内容，预计通过三年时间，实现“六个一”的总体目标（构建“一个目标一盘棋”的工作模式、构造“一个规划一张图”的成果模式、构筑“一个平台一张网”的监管模式）。

4.开展“三线划定”、规划数据库更新等技术指南研究。“三线划定”是本次土地利用总体规划调整完善工作的重要内容，在总结县级土地利用总体规划调整完善工作经验基础上，按照“保护耕地、保护生态、节约集约、人地挂钩、城乡统筹、部门衔接、公众参与”的总体要求，开展技术指南编制、数据库建设等基础性研究工作，用以指导全省各地全面开展规划调整完善，保证工作的进度和质量。

三、县、乡级土地利用总体规划调整完善工作的主要做法

县、乡级土地利用总体规划是土地利用规划体系中最重要的规划，是实施性、操作性规划，是国土资源管理的重要依据。总结临安市、安吉县试点工作的典型经验，我省县、乡级土地利用总体规划调整完善工作需做到“四个坚持”。

1.坚持基本农田和耕地保有量不变，高质量等级基本农田保护率上升，建设占用耕地系数下降。如安吉6度以下基本农田在基本农田面积中的比重由原来75%提高到78%，新增建设用占用耕地的比例比规划修改前降低14%，调入6度以下基本农田684公顷。临安将原规划扩展边界内优质耕地857公顷以及其它新增优质耕地调入基本农田，6度以下基本农田在基本农田面积中的比重由原来46%提高到53%，新增建设用占用耕地的比例比规划修改前降低25%。

2.坚持生态优先，生态用地明显增加。规划积极引导生态资源保护，将水源保护区、自然保护区、森林公园、湿地保护区、地质灾害高发区优先划为生态保护用地。如安吉划定禁止建设区98121公顷，占比由19%提升至52%。临安划定禁止建设区112314公顷，占比2.16%增加到36.01%，扩大了近16倍。

3.坚持建设用地空间管控，适当淡化新增建设用地指标，合理划定城镇开发边界，缩小扩展边界规模。明确空间拓展要以坡地村镇、台地工业、积极利用低丘缓坡资源的布局思路，严格与县域总体规划、粮食功能区、生态功能区规划等相衔接，努力改变“摊大饼”式发展模式，控制建设用地增量。安吉县规划将原扩展边界规模由原36399公顷缩小至14869公顷，总面积下降了7%。临安市规划将原扩展边界规模由原22915公顷缩小至11765公顷，总面积下降了3.6%。

4.坚持节约集约用地，增加存量建设用地规划的内容。规划查清城镇村低效用地、存量土地、地下空间、批而未供土地的分布、规模、类型、范围，针对不同类型提出相应对策、建议，制定城镇低效用地二次开发计划，推动土地节约集约利用。