战略性新兴产业的技术政策

2014-02-03李文军

中国科技论坛 2014年4期

李文军

(中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，北京 100732)

1 文献综述

“战略性新兴产业”是中国在2009年提出的一个新概念。此后，大量文献对战略性新兴产业展开了研究，仅有为数不多的一些文献专门论述或研究战略性新兴产业的技术创新和技术政策问题。刘辉锋［1］提出我国应当立足于自主创新，大力推进技术、组织和制度方面的变革，为战略性新兴产业的成长创造良好的空间;纪志成等［2］对中国物联网产业技术创新战略进行了研究，强调协同创新在物联网领域的重要性;余江等［3］通过专利文献计量分析了我国战略性新兴产业技术创新现状，指出战略性大部分行业仍面临核心技术缺乏的挑战;汪秀婷和杜海波［4］从系统视角出发探究了战略性新兴产业创新发展的集成架构，探讨了我国战略性新兴产业培育竞争优势的可行路径;李华军［5］等运用战略生态位管理理论归纳搭建了战略性新兴产业创新系统的理论架构，构建了战略性新兴产业创新系统及相关模型;韩民春和蔡宇飞［6］对区域创新系统的创新模式以及与战略性新兴产业发展阶段和特性相配套的产业政策进行了研究。

综观产业技术政策已有研究成果，一般性理论研究和国际比较视野的实践总结分析相对较为丰富［8-12］，而产业技术政策的内涵、产业技术政策的理论依据特别是战略性新兴产业技术政策的理论依据和基础等还缺乏深入揭示，战略性新兴产业技术政策实施的组织模式与有效路径、产业技术政策的效应与影响因素等深层次问题都还缺乏更多研究。这也为战略性新兴产业技术政策的理论和实践研究提供了巨大空间。

2 产业技术政策的理论依据

2.1 产业技术政策的一般理论依据

一般认为，产业技术政策的主体是政府，是国家技术政策的关键。政府之所以需要通过制定产业技术政策引导技术发展，其理论依据与政府干预或调控经济的主要依据一致，在于“市场失效”或“市场缺陷”。根据公共经济理论，市场机制对资源配置起基础性作用，通过不断试错和纠错实现资源的合理配置。但市场机制在实现资源配置方面也是不完善的，不能完全保证资源配置的合理性，即存在市场失效。如由于市场的不完全竞争，会造成垄断;由于生产的外部经济，企业缺乏生产公共产品的积极性。因此，需要政府对经济活动进行干预和调控。一方面，基础科学研究、技术进步和知识创造等属于公共产品，往往需要很大投入和联合攻关;另一方面，产业技术进步、技术创新等具有很强的外部经济性，在缺乏有效专利制度保护下，很容易被模仿，而有些技术知识不属于可授专利的，或即使授予专利也非常难以管理，因而企业缺乏对这类技术进步增加投入的积极性。这就导致对政府发挥干预或调控作用的需要，产业技术政策由此应运而生。产业技术政策是技术政策与产业政策的结合与统一体，体现了政府通过干预或调控产业技术发展从而促进产业发展、经济发展的意图。可以说，“市场缺陷”是政府制定产业技术政策，积极扶持产业技术研发活动的基本理论依据。

产业技术政策的更深刻的理论依据还在于产业技术进步本身的社会性质［13］。产业技术是生产方式的技术基础和直接的生产力，产业技术进步是一个深刻的社会化过程。因而，产业技术政策不仅是传统意义上的为弥补市场缺陷的“点”的倾斜和扶持，更应该是为促进社会性、整体性的技术进步的“面”的扩散、转移、传播和深化。产业技术政策不单纯是一些政策条文和法规准则，而且是一个以政府、企业、团体、个人等社会人和市场人共同作用的产业技术政策体系。基于此，产业技术政策应包含以下内涵:第一，具有多投入主体。科研机构、高校、企业、政府甚至用户在创新过程中需要共同作用，共同构成创新网络中的重要节点，推动知识创新、技术创新和应用创新。第二，具有丰富内容。根据产业技术进步的风险性、基础性和长远性，产业技术政策既主要着眼于弥补创新过程中的“市场缺陷”和“系统失效”，也重视创新环境的培育和创新激励的塑造。第三，科技与经济紧密结合。产业技术政策需要以一体化思路来考虑科技与经济结合的问题，而不是强调先有科技成果，再去搞成果转化和商业化。第四，重视全过程投入。产业技术政策仅强调对研究开发投入是不够的，应同样重视设计、中试、对新产品开拓以及产品商业化等各个阶段的投入。第五，兼顾政府与市场两种作用机制。既强调市场在创新资源配置上的重要作用，也重视发挥政府在创新过程中的推动作用。

2.2 战略性新兴产业技术政策的特定依据

培育和发展战略性新兴产业，是因应国内外经济技术发展形势和趋向要求，应对国际金融危机对全球经济的深刻影响，促进中国经济发展方式转变的重要战略举措，具有深刻的国际国内背景和重要战略意义。培育和发展战略性新兴产业需要科学制定技术政策，其理论依据除了产业技术政策的一般理论依据外，还在于其深刻的国际国内背景。

第一，金融危机后国际技术经济新动向是发展战略性新兴产业，制定前瞻性技术政策的重要国际背景依据。2008年，肇始于美国的金融危机几乎演变为席卷全球的经济风暴，主要经济体经历了第二次世界大战后的“最严重”冲击。随着科学技术的迅猛发展，与解决全球日益严峻的包括能源、环境、健康等问题密切相关的重大科学发现和技术发明不断涌现，正在孕育催生着许多影响未来经济发展的重大突破。而国际金融危机的爆发，一方面对全球经济造成了巨大的冲击，也对各国实施产业结构的战略调整和经济转型产生了强大的压力，同时也提供了一个难得的契机。世界主要发达国家和地区，如美国、欧盟、日本等，纷纷制定新兴产业发展战略和规划，采取规模和力度空前的经济刺激措施，如加大资金投入、出台税收优惠政策、支持技术研发和产业化，积极培育市场，加速新兴产业发展，力阻经济衰退，刺激经济复苏。世界各国的新措施表明，一场新的产业革命正在酝酿之中。以新能源和可再生能源、新一代信息技术为特征的第四次产业革命正在来临，这为中国在国际上的进一步崛起提供了极佳的发展机遇，同时也带来严峻挑战。各国应对金融危机在技术经济层面上的对策要求中国必须积极谋划发展具有战略意义的新兴产业，并制定既适合当下又具有前瞻性的技术政策，抢占新一轮国际技术经济竞争制高点。

第二，中国经济发展的内在要求迫切需要加快培育和发展战略性新兴产业，加速自主创新，实现创新驱动发展。经过改革开放30 多年的快速发展，中国经济取得了举世瞩目的成就。在取得巨大成绩的同时，中国经济发展中的不平衡、不协调、不可持续问题进一步凸显，在粗放经济发展方式下所形成的经济结构和资源环境承载能力之间的矛盾越来越突出。为应对持续增长的人口、资源与环境等压力，中国需要转变经济发展模式，加速推进自主创新，突破发达国家对中国引进技术和组合式创新的围攻，以及对中国新兴产业的技术创新所进行的路径锁定，加快培育和发展战略性新兴产业，推动传统产业升级，在更高起点上构建现代产业体系，提高产业竞争力，提高在国际分工中的地位，跻身国际分工价值链的高端。制定科学合理的战略性新兴产业技术政策，不仅将保证战略性新兴产业发展的正确方向，而且将有效促进中国经济实现创新驱动发展，更好地推动中国经济发展方式的转变和资源节约型、环境友好型社会的建设。

3 我国战略性新兴产业的技术政策实践

我国政府首次明确使用“产业技术政策”一词，是在1994年3月25日国务院第16 次常务会议上审议通过的《90年代国家产业政策纲要》中。该纲要提出了产业技术政策的重点和国家促进产业技术进步的措施。战略性新兴产业虽是我国2009年明确提出的新概念，但自20 世纪80年代中期，我国即已制定有关促进高新技术研究及产业发展的政策，这可以视为战略性新兴产业技术政策的实践渊源。如1986年制定的“863 计划”(《中国高新技术研究发展计划》)，同年8月实施了以高新技术产业化为宗旨的“火炬计划”。1992年，建立国家级高新技术产业开发区，实行高新技术发展的优惠政策。这些政策措施对跟踪世界科技发展水平，提高我国科技实力，促进高新技术产业发展发挥了积极作用。

20 世纪90年代后，随着市场经济的发展和政府职能转变，国家逐步重视以引导方式进行技术和高技术产业发展的宏观管理与调控，发布了一系列发展指南和发展目录，实施重大工程。如1993年，国家计委、国家科委、国家经贸委联合发布的《90年代我国经济发展的关键技术》。1996年国家科委实施“技术创新工程”。2004年起，国家发改委、科技部、商务部、国家知识产权局联合制订《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》并按年度修订和发布。

自1992年以来，国家发改委、科技部等政府部门从各自职能出发，选择相关重要行业和企业，以促进产学研结合为目标，支持建立国家级工程中心、技术中心等，构建技术创新能力建设的政策体系。具体包括:国家工程中心(发改委)、国家认定企业技术中心(发改委、科技部、财政部、海关总署、国家税务总局)、国家工程研究中心(科技部)、国家科技基础条件平台中心 (科技部)、国家级工程试验教育中心(教育部)等等。各类中心在地方政府配套支持下形成多层次中心结构。以工程中心为例，目前已经形成国家工程中心、国家和地方联合中心、省级工程中心为核心的工程中心体系。自实施该项工程中心建设以来到2012年，布局组建了国家工程中心137 家(其中7 家未通过评价被公告撤销)，累计安排国家投资50 多亿元，带动社会投资150 多亿元，年实际收入可达800 亿元以上，对行业的直接经济效益每年超过1000 亿元。工程(技术)中心的建立，成为行业重要创新源和重大科研成果的聚集地，为高新技术产业发展、创新型国家建设发挥了重要作用，也为战略性新兴产业的培育和发展奠定了重要的技术基础。

当然，从狭义上理解，战略性新兴产业的技术政策应是战略性新兴产业新概念提出以来，国家围绕战略性新兴产业技术创新和发展所制定和实施的一系列规划和相关政策。这些政策具体包括以下方面:

《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(2010年)构建了战略性新兴产业技术政策的基本框架。决定提出我国现阶段将重点培育和发展节能环保、新能源、新兴信息、生物、高端装备制造、新材料和新能源汽车七大战略性新兴产业。决定明晰了战略性新兴产业的内涵，确定了战略性新兴产业发展的战略目标、发展方向、重点领域、主要任务和扶持政策，描绘了战略性新兴产业的发展蓝图，构建了战略性新兴产业技术政策基本的框架，将培育和发展战略性新兴产业的要求正式提升到国家产业政策层面。2012年5月，国务院通过《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》(以下简称“《规划》”)，这是对《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》的进一步完善和细化，是我国战略性新兴产业发展和技术政策的纲领性文件。《规划》进一步明确了节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料以及新能源汽车等七大战略性新兴产业包括发展目标、重大行动和重大政策在内的2015年和2020年的发展路线图，提出了重大节能技术与装备产业化工程等20 项重大工程，确定了加大财税金融政策扶持、完善技术创新和人才政策、营造良好的市场环境、加快推进重点领域和关键环节改革等四大方面政策措施。《规划》指出，在战略性新兴产业发展的体制与机制上，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，注重优化政策环境，激发市场主体积极性;在发展方式上，要加强自主创新，增强自主发展能力;在发展路径上，要加强国际交流合作，走开放式创新和国际化发展道路。

《国家“十二五”科学和技术发展规划》(2011年，国家科学技术部)对我国“十二五”期间科技发展作出总体部署，提出“围绕培育和发展战略性新兴产业，加强技术研发、集成应用和产业化示范，集中力量实施一批科技重点专项”，强化关键核心技术的研发部署。

围绕培育和发展七大战略性新兴产业，2012年以来，工业和信息化部出台了节能环保、高端装备制造、新材料、可再生能源、节能与新能源汽车、电子信息制造、物联网、集成电路、太阳能光伏、海洋工程装备、航空工业、生物医药等一系列专项产业规划、重点细分领域规划，以及推动相关规划落实的具体方案。这些专项规划方案对于我国加快突破一批关键核心技术，形成一批自主知识产权，促进重大技术成果的工程化、产业化和市场化的应用，从而为战略性新兴产业发展提供有力支撑，提供了切实指导。

4 改进我国战略性新兴产业技术政策的建议

总结我国战略性新兴产业技术政策的实践，借鉴发达国家相关产业技术政策的经验，为改进我国的战略新兴产业技术政策，使之更好地促进战略性新兴产业的快速健康发展，我们提出以下对策建议:

第一，突出战略性新兴产业的关键核心技术、共性技术，注重前沿基础技术。

随着新兴产业技术的飞速进步和开发应用，世界经济进入一个新的发展阶段。新形势下我国制定战略性新兴产业技术政策，应遵循世界科学技术发展的趋势，把握科技发展前沿和方向，密切结合我国经济科技的发展阶段和产业结构变化的特点，在战略性新兴产业发展规划的基础上，细化分行业发展规划，科学定位产业关键核心技术、共性技术和基础前沿技术，制定技术目录，合理安排优先和重点发展次序，明确在一个时期内重点突破和取得重大进展的领域，集中力量解决关键核心技术、共性技术，同时注重支持前沿基础技术研发。

第二，突出自主创新，加速引领我国战略性新兴产业的技术进步。

在“新一轮产业革命”的背景下，我国发展战略性新兴产业必须以科技创新为根本点，在大力提高引进消化吸收能力的基础上，尽快提升自主创新能力，真正掌握拥有自主知识产权的核心技术和关键技术，真正培育出一大批具有较强创新能力的战略性新兴龙头企业和打造出享誉全球的战略性新兴产品品牌。只有这样，才能打破发达国家对我国的技术封锁，改变我国“世界加工厂”的地位，在国际竞争中赢得主动权，提升产业整体技术进步水平，实现创新驱动发展。

第三，创新技术研发组织模式，鼓励组建产业技术联盟实施联合攻关。

产业技术创新联盟是一种产业层面的技术创新组织形态，是产学研联合的深化，日益成为取得产业关键技术突破的有效组织模式，对加快产业自主创新和提升产业竞争力具有重要作用，对促进经济增长、推动国家创新体系建设具有深远意义。要实现战略性新兴产业快速发展，技术政策应鼓励组建产学研密切结合的产业技术联盟，实施联合攻关，推动协同创新，突破关键技术和疑难技术、薄弱技术的瓶颈制约。

第四，加强政策手段的协调配合，发挥政策“组合拳”威力。

财政金融等配套政策手段也是产业技术政策的有机组成部分。从国外发展经验来看，各国基本都对战略产业、新兴产业的技术研发、应用示范、市场推广等方面投入了大量的资金，并辅以财税优惠政策进行支持，取得了较好的效果。我国战略性新兴产业的发展相比国外发达国家更为稚嫩，更加需要依靠政府在法律、政策和资金等多方面的全方位扶持。应完善相关支持政策，提高政策的可操作性，加强各项政策之间的协调和配合，充分发挥各种政策“组合拳”的合力，共同促进战略性新兴产业又好又快地发展。

第五，整合现有技术政策，合并相似政策，形成政策合力。

战略性新兴产业的技术创新能力建设涉及人才培育、研发能力提高、产学研有机结合等方面内容，也涉及基础科研、工程设计、科研成果转化、新产品市场拓展等诸多方面的密切配合，是一项系统工程，需要有关部门密切配合，共同攻关。目前相关政府部门都出台了一些支持战略性新兴产业技术创新能力建设的政策，但相互之间还缺乏协调配合，同时政出多门还导致对政策理解的困难，不利于最大程度发挥政策效力。应加强相关政府部门的配合和协调，整合各部门现有政策，合并相似政策，形成政策合力。改进科研绩效评估管理办法，加强对政府科研专项实施效果的评估，提高政府科研投入的效率。

［1］刘辉锋.自主创新与我国战略性新兴产业发展的“机会窗口”［J］.中国科技论坛，2011，(9).

［2］纪志成，王艳.中国物联网产业技术创新战略研究［J］.江海学刊，2011，(6).

［3］余江，陈凯华.中国战略性新兴产业的技术创新现状与挑战［J］.科学学研究，2012，(5).

［4］汪秀婷，杜海波.系统视角下战略性新兴产业创新系统架构与培育路径研究［J］.科学管理研究，2012，(1).

［5］李华军，张光宇，刘贻新.基于战略生态位管理理论的战略性新兴产业创新系统研究［J］.科技进步与对策，2012，(3).

［6］韩民春，蔡宇飞.适应战略性新兴产业发展的区域创新系统研究［J］.中国科技论坛，2012，(3).

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［8］刘彦.美国产业技术政策的发展与特征［J］.中国科技论坛，2008，(3).

［9］阎莉.日本产业技术政策探析［J］.日本研究，2009，(4).

［10］李萍.战后日本产业技术政策的特点和成果［J］.经济导刊，2008，(7).

［11］程永明，平力群.日本的产业技术扶持政策与实施手段——以太阳能产业为例［J］.外国问题研究，2010，(2).

［12］何爽，谢富纪.韩国发展战略思想及产业技术政策研究［J］.现代管理科学，2010，(4).