管办分离：事业单位改革的成都实践及启示

● 黄仕红 宋小娥

理顺政事关系是事业单位改革的核心环节。近年来，北京、上海、无锡、苏州、成都等地积极探索事业单位规范化管理新模式。成都市在探索适应社会转型和体制转轨期满足公共服务发展需要的政事关系模式方面取得了较好成效，在医药卫生管理体制中探索“管办分离”的实践效果明显。

一、改革的时代背景

长期以来，我国社会事业发展不但由政府包办，而且实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制。随着社会主义市场经济的不断发展，这种政事、管办合一的模式日益暴露出许多问题，制约了公立医院的进一步发展和人民群众就医，比如医院缺乏经营自主权、财政拨款不足、医务人员积极性不高、医疗服务水平低下等。为增强事业单位的公益属性、运行效率和调动医务人员积极性，更好地满足人民群众日益增长的公益服务需求，国务院办公厅于2005年3月发布《关于深化城市医疗服务体制改革的指导意见》，提出在试点城市设立医院管理中心，并配套推进医疗机构人事制度和收入分配方法的改革。2006年“十一五”规划纲要首次明确提出“政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开”的改革思路。2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则”推进事业单位分类改革。2009年4月出台的中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出“改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式”。管理体制改革是公立医院改革的重要内容，其成功与否在于能否明确政府职能部门之间、政府管理部门和医院之间的权责关系，完善医院自身的治理结构。由于公立医院改革没有成熟的模式，各地在经济社会发展、居民对医疗服务的需求、管理能力等方面差异很大，因此，只能根据自身特点进行不同的探索。成都市针对管办不分体制下公立医院存在的“三低两不足”，即服务质量低下、管理水平低下、运行效率低下，竞争力不足、保障力不足的弊端，从2009年开始在医疗卫生领域探索管办分离改革。

二、主要措施

2009 年11 月，成都市结合本地实际制定了《成都市深化医疗卫生体制改革总体方案》。该方案明确“以基本医疗保障制度建设为核心，推动需方主导的医药卫生体制改革，创新医药卫生体制机制，不断扩大医药供给，优化资源配置，提高效率和质量，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标”，实行公立医院管办分离，健全法人治理结构，改革人事收入分配制度，探索将部分公立医院改制为经营性医疗机构的医疗卫生事业单位管办分离改革思路。

1．构建载体。成都市于2010年1月成立医院管理局，负责全市公立医院的管理。医管局在机构设置上有别于事业单位性质的无锡模式和卫生行政部门二级机构的北京模式。它是一个独立的政府机构，虽然与成都市国资委合署办公，实行一套班子两块牌子，但医管局设有独立党组，既独立于国资委，又平行于卫生局，即医管局与卫生局、国资委是平行运行的单位。

2．理顺体制。在医管局成立后，市卫生局主要承担医疗卫生发展规划和推进城乡公共卫生服务等职责，工作重点放在管规划、管技术、管准入、管标准、管监督上；医管局主要管医院资产和人事，对医院运行进行管理，代表政府履行国有资产出资人职责，行使投融资决策权、资产处置权、院长选聘权，负责医院业绩考核和国有产权监督，组织所属医院实施医疗发展规划，提出对人、财、物等资源整合利用的改革方案，推进所属医院探索管理体制和运行机制改革以及组织所属医院承担和参与公共卫生、中医药发展、公共卫生事件的医疗救护等相关工作。

3．优化内部管理体制。医管局成立及其职能确定后，成都市根据国家医药卫生体制改革的原则，在建立医院法人治理结构，明确所有者和管理者的权责，形成决策、执行、监督相互制衡，在建立有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制等方面开展了一系列改革创新。一是创新人事管理模式。推进公立医院去行政化改革，建立院长公开选拔机制和实行医院全员岗位聘用制、中层管理岗位聘任制和院长组阁制。二是深化分配制度改革。坚持效率优先、兼顾公平，将技术、服务、管理等要素纳入分配，健全多层次的分配体系。建立以岗位绩效工资制为核心的分配机制，对院长和首席专家实行“年薪制”。三是优化内部运行机制。医管局在所属公立医院全面推行以病人为中心的服务流程、管理流程再造，强化质量、成本与效率管控，提高医院运营能力。

此外，市医管局对各个医院的专科进行梳理，积极整合全市医疗资源，做到错位发展，形成各自的核心竞争力，从而做大做强。同时，完善政策体系，鼓励、支持和引导社会资本进入医疗服务领域，为非公立医疗卫生机构经营创造公平竞争的环境，促进不同所有制医疗卫生机构的相互合作和有序竞争，满足群众不同层次医疗服务需求。

三、改革启示

成都公立医院“管办分离”的改革实践，促进了政府职能转变和推动了公立医院的健康发展，推动了整个医疗卫生行业的健康发展，提高了基本公共卫生服务保障水平。总结改革的历程，主要有以下启示：

1．公益性质是前提。公立医院作为国家公共卫生医疗机构的主体，承担着基本医疗保障和公共卫生服务的责任，其改革必须坚持公益属性，把维护人民群众健康权益放在第一位。无论是强调优化医院内部运行机制，还是鼓励、支持社会资本进入医疗服务领域，成都在改革中维护公益性的根本特征始终未动摇，改革的目标是既能实现控制成本与提高效率，又能在坚持公益性的前提下最大程度地满足群众的基本医疗需求。这是公立医院“管办分离”改革的基本前提。

2．充分放权是关键。公立医院是政府举办的为人民群众提供医疗服务的公益性卫生事业机构，不以营利为目的，但由于医疗行业的特殊性，医院具有一定的经营性质。因此，医院的长久发展必须建立起有效激励约束机制。从成都实践看，要增强医院持续发展能力，政府必须充分放权，在建立法人治理结构、健全激励约束机制的基础上，赋予或交还医院独立的经营管理权、用人权、财务支配权和奖惩权，这是激发医院内部活力的基础。

3．公平竞争是趋势。当前优质医疗资源供需矛盾和结构不平衡仍然并存，需增加优质医疗资源总量。为此，鼓励和支持社会资本参与公立医院改革，大力发展民营医院，充分发挥“鲶鱼”效应，使其成为医疗卫生事业的重要补充力量，从而加快形成多元办医格局，这是我国医疗卫生事业发展的必然选择。成都的实践证明，只有放开社会办医条件，引入竞争机制，打破公立医院的垄断地位，才能激发公立医院的活力，促进公立医院健康持续发展。而竞争最后带来的结果是群众受益，公立医院和民营医院或外资医院竞争，使群众看病更加方便、更加便宜、更加安全。