有感美国反腐

文◎张海峰

有感美国反腐

文◎张海峰*

2010年8月，我在美国担任访问学者期间，一次在伊利诺伊州法院考察，旁听了该州前州长布拉格耶维奇涉嫌受贿一案的庭审，布拉格耶维奇接受审讯后离开法庭时被记者团团包围，他神态自若地接受提问，称“很高兴参加庭审，将通过这一途径证明自己的清白”，这一案件给我留下了很深的印象。罗德·布拉格耶维奇，1956年12月10日出生，是南斯拉夫移民后代，出身于芝加哥草根阶层家庭，靠擦鞋和送外卖赚钱读大学，考入法律学院最终成为一名律师。1997年，布拉格耶维奇当选为国会众议员，2002年，当选伊利诺伊州州长，2006年，获得连任，任期至2011年。2008年12月9日，布拉格耶维奇因涉嫌出售奥巴马当选总统后空出的伊利诺伊州联邦参议员席位和用政府项目换取竞选资金等多项腐败行为被捕，同一天交保获释；2009年4月14日，他在法庭上否认了所有贪污受贿罪名，并称有关卖官丑闻和美国总统奥巴马无关；2010年8月,陪审团裁定，布拉格耶维奇违反了美国的《政府道德法》，作伪证罪名成立，判处他5年监禁，但没有就其他23项指控作出裁决，检方随后请求法庭复审，寻求判定布拉格耶维奇受贿、敲诈勒索等罪名成立；2011年12月7日，布拉格耶维奇因腐败行为被追责14年监禁，罪名包括试图倒卖奥巴马离任后空缺的参议员席位，至此该案画上了句号。

这一典型案例很好地诠释了美国在防治腐败方面的两个重要基本假定。一个是人性恶，任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑，因此，仅靠道德教育是不能防止腐败的；另一个是，反腐败不仅要依靠事后惩罚，更重要的是要依靠事前阻止。这样做，还可以使公共官员和政府雇员作为公仆在采取行动时，其动机无可怀疑。从另一个侧面讲，这也是对政府官员的保护。

官员财产申报就是一项这样的法律制度，公职人员必须依法在法定时间，向法定机构报告个人及家庭财产和收入，在法定媒体上公布或允许公众查阅，瞒报、谎报者要承担相应责任。美国实行官员财产申报，着眼点并不在于官员的财富是怎样积累的，而是看是否存在利益冲突，如他在哪些企业有投资和股份，是否影响公正施政。美国法律严格规定，只要存在利益冲突，哪怕1美元的交易，都应视为腐败行为。美国的《政府道德法》详细规定了官员财产申报的内容：一是劳动所得和投资收益等情况。包括除受雇于政府拿的工资外的各种服务和劳动所得及其细目；任何来源得到的总价值100美元以上的酬金的日期、数额，包括配偶得到的超过1000美元的服务或劳务所得；各种投资收益及其细目，包括超过100美元的股息、利息、租金和资本收益；各种动产、不动产（市值超过1000美元）。二是买卖交易等情况。影响不动产、股票、债券、期货或其他证券，并且价值超过1000美元的买卖交易的数额和日期；配偶、无独立生活能力的子女在其中有所有权或合伙权利的各种经济或商业组织的交易；赠与和赔偿费等情况；接受他人的总价值250美元以上的交通、住宿、餐饮或娱乐的赠与情况；接受他人总价值250美元以上的各种礼物情况；接受各种赔偿（累计超过250美元）情况。三是债务、受雇职位等情况。自己及其配偶所欠的超过1万美元债务的性质和数量。在美国，凡被总统提名的官员，都必须填写财产申报表，并接受道德署的调查核实，确无利益冲突或已解决好利益冲突问题者，才会获得正式提名。在这个过程中，道德署如果发现官员存在实际的或潜在的利益冲突，会建议其将某个公司的股票卖掉或与某个企业脱离关系，并与之签订利益冲突处理协议，在该官员被正式任命后，道德署还要跟踪监督其履行承诺的情况。美国法律规定，审查机关收到官员的财产申报后应进行严格审查，审查的主要内容包括应提交者是否均已提交、应填报的内容是否全面真实、申报书是否符合相关的法律和条例等等。

另一个有效防止腐败的就是利益冲突法，现代美国的反腐败机制在很大程度上是围绕着利益冲突这个概念建立起来的。所谓“利益冲突”是指政府官员担任的公职所代表的公共利益与个人自身所具有的私人利益二者之间的抵触、矛盾。可以说，“利益冲突”概念的假定前提是，如果一个人在某项政策方面有利害关系，那么假如他在这一政策上有决策权，就可能自觉或不自觉地从自己的利益，而不是从公共利益出发来作决策。美国人把利益冲突看做是最重要的腐败源泉，而且认为，它的存在会严重威胁到公众对政府官员决策客观性的信心。因此，在美国人看来，贪污1美元也应视为腐败，这样的例子很多。2005年6月21日，美国康涅狄格州州长约翰·罗兰宣布辞职，并接受司法机关的调查，因为他接受了一位商人提供的免费度假、翻修住宅等好处；2006年6月13日，美国亚特兰大前市长比尔·坎贝尔，因要求承包商为自己的私人住宅添置物件、装潢维修，被法院认定为受贿，判处2年半监禁，并处罚金6300美元。

为了防止利益冲突，美国政府各部门结合自身职能制定了一些具体规定。比如，国防部规定：在该部任职的官员，只要拥有每年与该部做1万美元以上生意的公司的股票，就存在着潜在的利益冲突。说得直白点，就是你担任了政府官职，你自己在工作中所做出的决定或你所在的政府部门所做出的决定可能会影响到你个人财产价值的波动，这就是利益冲突。那么，如何既维护好宪法赋予包括官员在内的每个公民的财产权利，又防止官员个人利益与公共利益发生冲突呢？美国的《政府道德法》给出了四条出路：第一条是“回避”。就是你必须写出保证书，保证自己在工作中如果碰到涉及自己私产利益的事情时，就不再参与此项工作；第二条是“免除责任”。就是当政府有关部门认为你同时拥有的财产不那么可能导致以权谋私，经主管长官批准，可以免除你的相关责任，你可以照样投资，照样干你的官职。不过，近年来，这种办法越来越少使用了，因为事先确定潜在利益冲突的大小比较困难；第三条是“资产处理”。当你出任联邦政府要职，而你又拥有可能导致以权谋私的财产时，最好的处理办法就是卖掉这份资产，随着这份资产的消失，利益冲突的问题也就被干净利落地解决了；第四条是“合格的不知名信托”。1979年以来，美国联邦法律允许政府官员在其任职期间，通过把资产交给一位合格的不知名信托人的办法，来保留其大部分资产。不知名信托的理论是：如果政府官员不知道自己的财产在哪里，就不能故意地使用手中权力为自己谋利益。相应地，美国刑法也规定了“利益冲突犯罪”：“任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项，违者单处或并处1万美元以下罚金或者2年以下监禁”。对于这条法律规定，美国参议院规则委员会的解释是：“公职官员参商谋利，并利用官职促进或发展这种商业利益的行为”。公职人员利益冲突犯罪主要包括以下几种表现形式：国会议员及特定的政府雇员在美国为一方当事人或美国在其中具有直接的实质利益的事务中，直接或间接接受或同意接受、索取、要求、诱取、寻求补偿费，作为对自己或他人所提供的任何服务的报酬。政府的立法、行政和司法三部门的官员和雇员在控告美国政府的诉讼中担任代理人，因在该种控诉中提供了帮助而接受任何赏金、利益或分成；或者在有关规章、决定、合同、民事主张、争论、控告、诉讼、逮捕或者其他与美国利益有关的特定事务处理过程中，作为代理人出现于政府部门、机构、法庭、军事法庭、官员、民事、军事委员会面前。亲自或实质参与牵涉某一特定当事人事务的政府官员和雇员，在解雇后与该当事人建立代理关系；已解雇的官员和雇员将自己在位期间负责处理的且事实上悬而未决的事务在2年内告知有关机关；在1年以内前政府官员和雇员为了影响有关机构的各种程序而与有关机构进行接触。立法、行政和司法部门的官员和雇员亲自或实质参与任何明知牵涉到自己、自己配偶、合伙人或与自己有关的组织的财务利益的特定事务。行政部门的官员和雇员从美国政府以外的其他来源接受工资，作为对自己在位期间提供政府业务帮助的补偿费。

美国正是有了这一套有效防治腐败的法规制度和管理方法体系，才使得美国的腐败现象被控制在一个合理的范围内，而且贪腐的数额一般也比较少，我想这对我们的反腐败工作会有所借鉴和启发。

*国家检察官学院辽宁分院副院长、美国伊利诺伊理工大学高级访问学者,法学博士［110032］