我国社区矫正场所建设问题研究

■陈志海 (司法部预防犯罪研究所研究员)

社区矫正场所是社区矫正制度建设中不可忽视的问题。在我国社区矫正的试点和全面施行的实践中，社区矫正场所为各项矫正工作的顺利开展，提高教育矫正质量，促使社区矫正服刑人员顺利回归社会，起到了较好的作用。各地对我国社区矫正场所建设进行了多方位、多角度的探索，积累了很好的经验。在社区矫正试行十年，我国社区矫正法正在紧锣密鼓地研究、论证、制定之际，有必要对我国社区矫正场所建设情况进行系统梳理和总结，对一些基本问题进行研讨，提出我国社区矫正场所建设模式的意见。

一、我国社区矫正场所建设的实践

自从我国内地首家社区矫正场所——朝阳区阳光中途之家于2008年7月8日建成以来，全国多数省(市、区)也开始建立了相似的机构。这些机构 (有的称为中途之家、有的叫社区矫正监管教育服务中心、有的为社区矫正帮教中心等)各有特色，性质、功能、主办单位、管理方式、运作模式、资金来源不尽相同，规模、数量、设施也不一样。

(一)我国现在社区矫正场所的数量

截至2013年7月底，全国累计建立起了社区矫正场所682个，除了海南省、西藏以外，全国其他30个省 (市、自治区)、新疆生产建设兵团均建有数量不等的社区矫正场所，其中数量最多的是江苏省，已经建成104个，最少的是广西，只有一个。其他如江西76个，山东55个，四川47个等①该数据来自司法部社区矫正管理局。。

(二)我国现有社区矫正场所的类型

我国现有的社区矫正场所主要有如下类型:

1、政府创立的、具有刑罚执行性质的矫正场所。这一类型一般是由政府直接投资设立，由县 (区、市)司法局直接领导管理，一般由司法局的一名副局长兼任主任。在这一类型中因机构、编制的不同，又有不同的特点。有的是有正式的编制的，属于事业单位，经过所在地的编委批准，新增加了数量不等的编制，例如北京市各区县的阳光中途之家，就是属于此类。有的地方的社区矫正场所与县 (区、市)司法局社区矫正管理部门合署办公，属于一套人马两块牌子，没有专门的编制，这类社区矫正场所的工作人员通过现有司法行政工作人员的兼职和外聘一些员工的方式来解决。例如江苏省各县市的社区矫正监管教育服务中心。

2、民办非企业性质的矫正场所。这一类型是由民间组织创办的，建立之初是由企业或者个人出资，按照民办非企业组织的创办程序和规定，经过民政部门批准设立的。设立以后，政府通过购买服务的方式，将有关社区矫正、安置帮教的业务通过合同方式约定，交由他们组织实施，政府根据机构提供的服务支付相应的费用。例如上海洪智城市小区管理服务中心设立的社区矫正场所 (以下简称洪智中心)，是由上海洪智贸易有限公司创始人王元洪和毕智江出资创办的，为社区服刑人员、五年内刑满释放人员提供帮教、就业、技能培训、食宿服务的机构。上海市静安区政府每年向社区矫正场所提供一定的经费。这一类型的矫正场所，社区矫正服刑人员进住需要提出申请，完全是自愿的，没有行刑的性质。

3、官民协办的矫正场所。这类属于政府与企业(或其他社会组织)共同创办，兼有社区矫正执法和安置帮教性质，是由司法行政部门直接领导和管理的。所谓的协办，主要是创办时有的是经费主要由企业出，有的是场地由企业提供，同时司法行政部门也出一部分经费或者提供建设用地等。在运作过程中，企业也有一定程度的参与或者协助。例如，江苏宜兴方圆帮教中心是由江苏中超电缆集团投资2000万元、宜兴市政府出资400多万元而建设起来的。

(三)我国现有社区矫正场所的功能

我国现有的各种类型的矫正场所的功能也不尽相同。有的功能非常齐全，几乎集行刑、教育、安置、公益劳动、培训等功能于一体。例如，江苏宜兴方圆帮教中心就包含临时安置、监督管理、教育矫正、公益劳动、心理咨询、技能培训、就业指导、就业安置等多种功能。有的主要包括教育矫正、技能培训、过度安置等功能，例如北京市朝阳区阳光中途之家，主要职能是为所管辖社区服刑人员和刑满释放人员提供教育培训、心理辅导、就业指导、过渡性安置 (临时食宿)及开展理论研究等。北京市各区县的阳光中途之家的功能均相类似。有的主要功能是提供帮扶，例如上海洪智中心的主要功能是推荐就业、技能培训、心理辅导、法律援助、食宿、帮教服务等，不具有刑罚执行等方面的功能。社区矫正场所所面向的对象基本是社区矫正服刑人员和刑释解教人员。不过有的对刑满释放人员设有一定的界限，有的还安置戒毒人员和其他途径难以安置的“三无人员”。

(四)我国现有社区矫正场所的机构设置

矫正场所均有相应的内设机构。例如，北京市朝阳区阳光中途之家下设有教育矫正部、心理咨询与技能培训部、宿舍管理部和办公室等四个部门，各个部门都规定有相应的职责。江苏宜兴方圆帮教中心设置有宣告室、集中教育室、信息采集室、谈心室、心理戒治中心、检察室、警务室、信息监管中心、技能培训室等。

(五)我国现有社区矫正场所的管理制度

各地在建立、运行矫正场所的过程中，不断地总结经验、完善管理，出台了相应的管理制度。例如，北京市出台了《北京市阳光中途之家管理暂行规定》，各区、县的中途之家也制定有具体的运行管理规定。上海洪智中心制定了《洪智中心中途之家管理暂行规定》、《洪智中心中途之家入住管理规定》、《洪智中心中途之家住宿守则》、《洪智中心中途之家值班规定》等管理制度。江苏省出台了《江苏省县 (市、区)社区矫正管理教育服务中心建设标准 (试行)》，该标准对社区矫正管理教育服务中心的性质、功能及基础设施建设、组织队伍建设、管理运行机制建设等方面做出了较为详细、具体的规定。

二、我国社区矫正场所建设的基本问题

在进行我国社区矫正场所建设的制度顶层设计时，应当对社区矫正场所的性质、定位、功能、服务对象及社区矫正场所的规划、设计、相关保障、管理方式等基本问题进行深入探讨。

(一)我国社区矫正场所的性质和定位

社区矫正场所最早起源于欧洲，是一些宗教组织为从监狱释放出来但又无家可归的人员提供救助的机构。之后逐渐发展到其他国家，多数国家的发展模式是:开始主要是由私人和宗教组织主办，以后慢慢演变到政府主办和民间组织主办的多种形式并存的局面。例如，在20世纪60年代以前，美国的社区矫正场所一直是私人主办和运作的，到了1961年，在当时的总检察长罗伯特·肯尼迪 (Robert F·Kennedy)的倡议下，政府开始创办和资助社区矫正场所，社区矫正场所的数量也开始迅速增加。日本的社区矫正场所在经过了100多年的发展历史后，也出现国进民退的现象。从20世纪90年代开始，政府加大财政投入，并对社区矫正场所进行干预和监管，出现强制性管理的倾向②张荆:《日本社区矫正“社区矫正场所”建设及对我们的启示》，《青少年犯罪问题》，2011年第1期。。官办社区矫正场所和民办社区矫正场所的主要区别在于，是否属于刑罚执行机构，是否具有执法的性质。一般来说，官办的社区矫正场所属于非监禁刑罚及其措施执行的机构或者场所，具有一定强制性，而民办的社区矫正场所一般是属于救助或帮助性的，不具有执法的属性，没有强制性。

我国的社区矫正场所应该怎么定性，在社区矫正体系处于什么样的地位呢?实践中各种形式都有，性质也不尽相同。首先，我们要探讨的问题是，为什么要设社区矫正场所，它是社区矫正所必不可少的吗?设置它的目的是什么，是因为社区矫正中有“三无”人员需要暂时安置，提供食宿，还是因为社区矫正执行中需要有这样的场所，需要这样的载体，或者两者兼而有之。如果答案是肯定的，我国的社区矫正工作需要这样的场所开展一系列的教育矫正活动，同时对于需要临时救助或者安置的社区服刑人员需要这样的机构，那么这样的机构就必须设立。其次，我们要建立的社区矫正场所是否具有刑罚执行的性质，它与社区矫正机构是什么样的关系。《刑法修正案 (八)》和修改后《刑事诉讼法》均规定管制、缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯由社区矫正机构负责执行。社区矫正机构是什么?现在各级司法行政机关中所设置的社区矫正局、处、科是否属于刑诉法中所说的社区矫正机构?如果是，那么是否可以说我国的社区矫正机构已经建立起来了，还需要社区矫正场所这样的机构干嘛呢?笔者认为，目前各地实际所设立的社区矫正机构，是社区矫正的管理机构，而不是社区矫正的执行机构，并不直接从事对社区矫正服刑人员监管和矫正，也就是说不直接管理犯人。从这个意义上说，我国目前真正意义上的社区矫正机构尚没有建立起来，有的地方的社区矫正场所具有这样的雏形，但多数并不具有这样的性质和功能。因此，我们进行社区矫正场所制度设计乃至我国社区矫正制度的顶层设计时，是否可以考虑在总结社区矫正场所建设的经验和借鉴国外成功做法的基础上，将社区矫正场所作为社区矫正机构的一部分来规划和建设。

从这个角度来谋划、设计社区矫正场所的制度，至少有这么几个方面的好处:(1)可以名正言顺地进行社区矫正场所建设。法律规定了对四类罪犯由社区矫正机构来执行，但实践中却没有设立这样的机构，从某种意义上说，社区矫正好像没有真正开展起来。(2)将社区矫正场所作为社区矫正机构的一部分来考虑，可以提升社区矫正场所在社区矫正制度中的地位，可以在较高标准上来设计和建设这样的机构，可以使社区矫正场所能在法制化、正规化、专业化的轨道上进行建设、管理和运行。(3)有助于通盘规划，防止重复建设和资源浪费。实践当中已经出现了这样的现象，有的地方在建立了社区矫正中心的同时，又建立中途之家这样的机构，这种重复建设会造成资源的浪费。(4)有助于社区矫正场所各种保障及时到位。作为社区矫正机构的社区矫正场所，当然应该是政府主导，在规划、用地、经费、机构、人员等方面的保障能够及时到位。 (5)可以建立一支稳定的工作者队伍，保证机构的稳定、有序、有效地运转。

当然，在我国将社区矫正场所定性为社区矫正机构，并不排除社区矫正场所的其他类型，私人和民间组织兴办社区矫正场所同样应该鼓励。现有的民办社区矫正场所照样可以继续运行，可以作为社会力量参与社区矫正的方式，可以作为国家主办社区矫正场所的补充，但民办社区矫正场所不能具有执法的性质，不能带有强制性和惩罚性，应该定位为社会帮助性的场所，而国家办的社区矫正场所应该成为主要形式。

(二)我国社区矫正场所的功能

社区矫正场所既然是社区矫正机构的组成部分，那么就应该按照社区矫正的性质、目的和要求设定其功能，既要具备刑罚执行的功能，也要具有监管和应急处置的功能，更要具有教育矫正的功能。此外，社区矫正场所还应该具有对服刑人员进行帮助、救助的功能。同时，社区矫正场所还应该具有对社区矫正服刑人员进行职业技能培训、生活指导、心理疏导等方面的功能。因此，实践当中有的社区矫正场所已经有的功能，例如，临时安置、监督管理、教育矫正、心理咨询、技能培训、就业指导等应该继续坚持、总结、完善和提高。不过，需要进一步研究的是社区矫正场所是否应该具有惩罚、强制性功能，以及是否应该具备就业安置、公益劳动、审前评估等功能。

1、关于惩罚性、强制性功能。社区矫正场所是否具有惩罚性、强制性的功能，中外学者有不同的观点和看法。日本有的学者认为，进入社区矫正场所的对象是经过裁判所判决的服刑者，必须以强制性的指导监督为中心，集中训练应当是强制性的义务，而不应当是自愿参加的;有的人反对这一观点，认为“中途之家”变成了“社会内刑事设施”(或称第二监狱)，是对民间为主体的“中途之家”发展的否定，违背社区矫正场所的传统精神和宗旨。有的日本学者还提出:“中途之家”的活动应坚持尊重本人意愿的原则，培养更生保护对象的自尊心是最为重要的③详见张荆:《日本社区矫正“中途之家”建设及对我们的启示》，《青少年犯罪问题》，2011年第1期。。

我国建立的社区矫正场所或者今后要作为一项制度的社区矫正场所，是否具有惩罚性、强制性，这是无法回避的问题，我国的学者对这个问题似乎没有涉及。笔者认为，我国社区矫正场所如果作为社区矫正机构的组成部分，具有非监禁刑罚及其措施执行的性质，当然应该具有惩罚性、强制性的功能。社区矫正尽管是对轻微犯罪或者对已经得到一定改造、没有重新犯罪危险性的罪犯的一种执行措施，但它毕竟属于刑罚执行的范畴，所面对的是罪犯。作为一种非监禁刑罚及其措施的执行，具有惩罚性是其应有之义④关于社区矫正的惩罚性，详见陈志海:《行刑理论的多维探究》，北京大学出版社2008年10月版，第248～250页。。而社区矫正场所作为社区矫正执行的机构，需要采用一定的方式使刑罚内容落到实处，这当然具有惩罚性。同时社区矫正需要社区矫正场所这样的机构使监管、教育矫正等内容得以实施和实现，这必须有强制性作为后盾。因此，作为国家主办的社区矫正场所应该具有惩罚性、强制性的功能。当然，如果是民办的社区矫正场所，就不应该具有这方面的功能。

2、关于安置就业及进行公益劳动的功能。这一功能是否需要在社区矫正场所中设定，应该因地制宜，可以允许各地根据当地的实际情况设定。如果有条件，或者社区矫正场所又设在企业周边，或者与企业和其他经济组织合作，具有临时安置就业的条件，可以设置这样的功能，但如果是建在城市中，没有这样的条件，就不一定需要这样的功能。对公益劳动的功能也一样，有条件的可以设，没有条件不一定强求。

3、审前评估的功能。实践中，多数地方法院、监狱在对罪犯判处缓刑、提起假释或者做出假释裁定前，需要委托司法所进行评估。而由于司法所的人力、水平等所限，很难做出较高质量的评估报告，也难以及时地完成评估任务。社区矫正场所建立之后，这一职能可以由社区矫正场所承担，这对于评估制度的建立，使评估工作顺利、有效、规范、高质量地完成具有积极的意义。

当然，社区矫正场所的功能不是一成不变的，随着社区矫正工作的深入、社区矫正制度的不断健全完善，社区矫正场所的功能需要不断地扩展和完善。

(三)我国社区矫正场所工作人员身份问题

实践中，有的社区矫正场所的工作人员为事业单位人员，有的属于原来县 (区、市)司法局政法编制的公务员兼任。需要重点讨论的是，社区矫正场所工作人员能否是公务员。有的学者认为:“在未来我国中途之家的发展中，工作人员的身份应当是既不属于执法者，也不是公务员的社会从业人员”⑤吴宗宪:《中国中途之家发展模式探讨》，《中国司法》，2007年第5期。。笔者认为，社区矫正场所主要的管理人员应该是公务员，至少主任、副主任、各内设机构的负责人应该是公务员，当然并不一定所有的工作人员都是执法者，都是公务员。这是因为，如果我国的社区矫正场所是作为社区矫正机构来设置的话，是作为刑罚执行的一部分，具有执法的职能，当然应该由公务员来承担。在主要工作人员之外，可以招聘一些非公务员或者志愿者来参与相关工作。这在国外也有先例。例如，在加拿大矫正局的各个假释办公室和中途站的工作人员均以公务员为主，加拿大的社会工作者也是公务员，而志愿者参与社区矫正人数十分有限⑥(加拿大)杨诚:《借鉴与创新:从推广社区矫正场所到创新社区矫正职业》，《河北司法警官职业学院学报》，2011年3月第1期。。像加拿大这样的非政府组织较发达的国家，社区矫正场所工作人员主要是公务员，我国更应该考虑社区矫正场所工作人员的公务员身份。

(四)社区矫正场所适用对象的问题

我国社区矫正场所作为社区矫正机构的一部分，适用的对象主要是社区矫正服刑人员。刑满释放人员甚至吸毒人员是否要纳入，这是需要继续研究的。刑满释放人员与社区矫正服刑人员是性质完全不同的两类人员，从理论上讲是不应该纳入社区矫正场所管理范围的。但为了充分利用社区资源，也可以整合一定功能。如果在社区矫正场所食宿条件允许的情况下，可以对刑满释放人员中的“三无“人员进行救济和临时安置，但对部分人员一定在自愿的基础上进行，并且最好与社区矫正服刑人员分开。至于有的学者提出将社区矫正场所的工作对象扩展到戒毒人员、甚至是犯罪嫌疑人、轻微违法人员⑦吴宗宪:《中国社区矫正场所发展模式探讨》，《中国司法》，2007年第5期。，更是值得商榷的。笔者认为，最起码在社区矫正场所制度创建之初，不宜将这些人纳入其中。

三、构建有中国特色的社区矫正场所建设制度

在我国社区矫正场所的制度建设中，学习、借鉴国外的成功经验和做法是必要的，但更重要的是要从我国的国情出发进行顶层设计和规划，不能照搬照抄国外模式。比如说，有些国家的社区矫正场所以民办为主，那是跟他们的文化、历史、价值观相关，跟他们的非政府组织发达，社会帮助体系健全等有很大关系。在我国这样以政府为主导的国家，在社区建设、民间组织、公益理念、环境不很健全和发达的情况下，我国社区矫正场所的制度建设只能以政府为主导，尽管应该鼓励民间力量积极参与，但其职能和职责应该由政府而不是民间来承担。当然，我们不排除民间建立的社区矫正场所，但这不能作为我国社区矫正场所的主流。另外，社区矫正场所的规划和建设，应该因地制宜、量力而行，应当整体规划，有长远打算，切忌跟风上，盲目上。更应该坚持实用、节约的原则，避免建设规模大、功能全而实际上利用率低的社区矫正场所。同时，应该有一定的前瞻性，避免短期行为，避免重复建设。具体的设想如下:

(一)建立健全社区矫正场所的法律制度

研究制定法律制度，规范社区矫正场所的建设是社区矫正场所作为非监禁刑罚及其措施执行机构的制度保障。因此，应该以研究制定《社区矫正法》为契机，研究、论证社区矫正场所的法律制度，使社区矫正场所的相关制度在即将制定的社区矫正法中有所规范。

将社区矫正场所建立权交由县级人民政府，是否合适值得研究。由县级人民政府来决定建立，可能会造成有的县根本无法建立起这样的场所，尤其是一些边远、经济落后的县。笔者认为，社区矫正场所设立的职权，应该由省人民政府来行使，最起码应该由省级人民政府统一规划、布置和推行。同时，应对社区矫正场所建设的一些基本内容作出规定，包括社区矫正场所设置的目的、性质等，明确社区矫正场所就是社区矫正机构。

同时，社区矫正场所的职能、审批的权限，设置的地点、标准、机构设置、人员配置，机构、人员的职责，任职条件、招聘程序，服刑人员的行为守则，监管、矫正的内容，帮扶的方式、内容等，应该在相应的法规、规章中作出明确、具体的规定。

(二)设置适合我国国情的社区矫正场所

社区矫正场所设置的数量应该根据各地社区矫正对象的数量来设置。原则上一个县 (市、区)设置一个官办的社区矫正场所比较适宜。实践中，像北京市、江苏省等均是一区 (县、市)设置一所社区矫正场所，基本上能够满足实际需要。当然，今后如果随着社区矫正服刑人员数量的增加，或者有的大的县(市)设置一所社区矫正场所不能满足实际需要，可以考虑适当增加，但最多不能超过两个。还可以通过鼓励民间机构或私人举办社区矫正场所的方式，作为适当的补充，将不是执法的业务或者单纯属于对“三无”人员的临时救助的事务交由民办社区矫正场所来承担。

社区矫正场所的地点应该选择在城市 (县城)近郊、交通便利、有利于利用社区资源的位置。地点太偏僻、交通不便，不利于社区矫正场所开展工作，不利于社会力量的参与。

社区矫正场所建设的规模，不宜作具体的规定，可以根据实际需要进行建设，根据工作的需要设置不同功能区。

(三)建立健全社区矫正场所的保障制度

社区矫正场所的保障制度包括经费保障、人员保障等相关制度。

1、建立以政府财政保障为主的经费保障体制。如何建立政府财政保障机制?实践中，有的是由区(县、市)财政提供经费，有的是由省、市财政提供经费。财政提供的经费，各地情况也不尽相同，有的区 (县、市)财政不仅提供项目建设、开办经费，而且还将社区矫正场所的日常管理、运作经费纳入区(县)财政预算，初步建立起了长效的财政保障机制，例如北京市的各区 (县)。有的可能是省提供一部分、市提供一部分项目建设经费，但并没有将社区矫正场所日常运作经费纳入财政预算，例如广西钦州市的社区矫正安置帮教中心等。该中心的建设，广西司法厅提供20万元，钦州市司法局自筹了10万元，建设用地是一个水果种植承包商提供的。建好以后，中心的日常运行经费没有着落。全国绝大部分地方，经济发展都不是太平衡，如果全部由县级财政来保障社区矫正场所的经费，结果可能造成有的县永远也建不了这样的场所，有的即使建立起来也可能没有日常运行的经费。

笔者认为，应该建立省、市、县多级财政共同投入的经费保障体制，可以考虑各级财政按一定比例承担的方式，分专项经费 (项目建设经费)和日常经费两个部分，专项经费考虑省、市级财政承担的比例大一点，例如80%的专项经费由省、市两级财政承担，日常运行经费，可以考虑让县级财政承担比例大一些，比如承担60%左右。对于一些经济不发达的县，可以考虑中央财政转移支付的方式来提供经费。当然，社区矫正场所的经费还可以通过社会资助的方式来筹集一些，但维持基本运行的经费应该由财政保障。

2、建立一支高素质的、职业化的社区矫正场所管理队伍。根据社区矫正场所的规模、社区矫正服刑人员的数量配置相应的工作人员。社区矫正场所工作人员应该按照国家公务员录用的条件、程序进行，应当具有大学本科以上的学历，受过法学、教育学、心理学、社会学等相关专业的专门培训。工作人员上岗前，应该进行相关业务的培训，并建立定期的业务培训制度，建立并完善绩效考核、职务晋升、奖惩及辞退等相关制度，以确保队伍的活力和专业化水平。

(四)构建社区矫正场所的社会参与制度

尽管笔者主张将社区矫正场所定位为社区矫正机构，具有刑罚执行的性质和属性，但就社区矫正工作的性质和特点而言，需要利用社会的力量对社区服刑人员进行教育矫正和帮扶。故我们不应该将社区矫正场所建成一个无所不包、五脏俱全的机构，应该将其建成一个充分利用社会力量和资源，具有整合方方面面资源的机构，有些功能和业务是可以通过与社会机构合作来实现的，例如，专业技术培训、心理矫正等。社区矫正场所不一定要设置具体的培训项目和培训设施，因为服刑人员的专业技术培训需求是多种多样的，我们的设施不可能面面俱到，满足所有人的需要，例如有的社区矫正场所设有计算机培训场所和设备，有的有专门美容美发的设施和场所，但实际利用率并不高。因此，这些培训及就业方面的指导，可以聘请社会上专门培训机构或者和人力与社会保障部门合作来进行。

对社区服刑人员的帮扶，涉及到多个部门，不可能由社区矫正部门独立来完成，需要通过建立制度，协调各方的关系来实现。完成这方面的工作，社区矫正场所可以作为一个平台，一个协调机构，根据有关规定，动员、协调各方共同参与对他们的帮扶工作。此外，招募志愿者及与教育、科研、公检法、政府部门沟通、协助等工作，均可以通过社区矫正场所这个平台来实现。