论区域环境信息协作法律机制*

李长友

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）

行政边界区域的“典型的特征就是因行政区划分割和远离行政中心造成各行政区之间以邻为壑、各自为政、地方保护主义与不正当争利弊害行为盛行”，①杨安华：《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的几个关键问题》，《吉首大学学报（社会科学版）》2014年第2 期。这正是行政边界区域区域环境问题丛生的根本原因。正如夏勇先生所指出的：“生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾，是当前应该尽快研究解决的突出问题。”②夏勇：《论西部大开发的法治保障》，《法学研究》2001年第2 期。因而，区域环境法治成为现实所亟需的社会治理任务和目标。“区域环境法治是基于环境的区域性，为克服因行政区划和经济区划等人为分割环境而产生的不利影响而推行的环境法治”。③肖爱：《我国区域环境法治研究现状及其拓展》，《吉首大学学报（社会科学版）》2010年第6 期。其最基本的任务就是要克服当前环境法治领域所普遍存在的“行政依赖”，④向明、肖爱：《论法律运行的司法最终原则——以“行政依赖”的克服为中心》，《湖南师范大学社会科学学报》2011年第4 期。而首当其冲的就是要解决相邻行政区之间的信息隔离、信息不对称。纵观我国跨行政区环境治理协作实践，几乎都将信息共享作为基本措施。然而，国内有关研究长期以来都只是将区域环境信息协作作为区域环境执法联动的一个环节进行思考，忽视了区域环境信息协作在区域环境治理中的前提性、基础性地位，这对我国区域环境法制的构建以及区域环境法治的推进都是不利的。在行政边界区域环境纠纷频发的当前，将区域环境信息协作从区域环境法治的全局进行系统思考，进而反思我国环境信息公开制度，探索建立健全区域环境信息协作机制，具有重要的理论与现实意义。

一、区域环境信息协作是区域环境法治的前提和基础

区域环境法治是由区域环境立法协作、区域环境执法联动、区域环境纠纷解决联动等一系列过程组成的有机系统，而区域环境信息协作在每一个过程中都至为重要，可以说，区域环境信息协作质量决定区域环境法律制度的建构、区域环境法制运行的每一个环节的实效。换言之，区域环境信息协作既是区域环境法制科学建构的前提和基础，也是区域环境法律健康运行的前提和基础。要理解这一点，必须先了解什么是区域环境信息以及区域环境信息协作的功能。

（一）区域环境信息是直接或可能影响区域环境法治的各类信息

对环境信息的定义，国际环境法以及发达国家相关立法都采用比较宽泛的列举式定义。如1990年6月，欧共体理事会通过的《关于自由获取环境信息的指令》对环境信息作了列举式的规定。该指令称：“有关环境的信息，是指任何以书面、视听、口头、数据库形式存在的关于下列事项的可获得的信息：水、空气、土壤、野生动植物、土地与天然地的状况，对这些环境要素产生或可能产生不利影响的活动（包括那些导致诸如噪声之类的扰妨的活动）或措施，拟订用于保护这些环境要素的活动或措施，包括行政措施和环境管理规划。”1998年联合国欧洲经济委员会环境政策委员会通过的《奥胡斯公约》（即《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》）第2 条规定：“环境信息指下列方面的书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的任何信息：（a）各种环境要素的状况，诸如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分，包括基因改变的有机体，以及这些要素的相互作用；（b）正在影响或可能影响以上（a）项范围内环境要素的各种因素，诸如物质、能源、噪音和辐射，及包括行政措施、环境协定、政策、立法计划和方案在内的各种活动或措施，以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；（c）正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上（b）项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构。”1994年德国《环境信息法》规定：“有关环境的信息是指所有文字、图像或应用其他媒体记载的数据资料，涉及以下方面：1、水域、空气、土壤、动植物群落及自然栖息物的现状；2、活动对环境的压力（如噪声），需要采取哪些措施控制对环境的危害；3、保护环境的行动及举措，包括环境保护行政措施及计划。”

这些定义都强调环境信息是环境因素以及影响环境因素性状的活动（如环境受到的外来压力、保护环境的措施及文件等）的某种形式的记录。《奥胡斯公约》则进一步将“环境协定、政策、立法计划和方案”包括到环境信息之中。

我国2008年5月1 日开始实施的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称：《办法》）规定，环境信息“包括政府环境信息和企业环境信息”，“政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息”。比较而言，我国环境信息公开制度中的环境信息仅限于政府和企业所“记录、保存”的环境信息，同时，其只是规定了政府履职时“制作”或“获取”的信息，没有规定政府收集、记录和保存所有与其履职有关的环境信息之义务，这就有可能使众多有价值的环境信息被排除在环境信息公开制度规制范围之外；而且“企业经营活动”也并不具有法律上的确定性，我国环境信息公开制度将环境信息的主体和形式都做了如此狭隘的限定，与上述国际和国外的普遍做法难以“接轨”。我国环境信息公开制度主要是为了方便当下对环境信息公开的管理而设立，这不利于环境信息公开制度的未来发展；尤其是在行政边界区域，各行政区都是出于行政便利而进行环境信息公开，那么整个区域内环境信息公开就可能存在疏漏、不一致或不协调甚至彼此矛盾的方面，难以回应区域内公民共同的环境信息知情权诉求，这也就意味着，区域环境信息协作的工作量和难度都会因此增大。

综上，笔者将区域环境信息界定为：以一定形式记录或保存的关于区域环境状况以及影响或可能影响区域环境状况的各类立法、计划、决策、行动以及人事安排等信息。其具有如下特点。第一，区域环境信息是经过加工处理的以一定形式记录与保存的区域环境信息，人们可以根据不同的目的收集并对它们进行加工整理、管理和使用。同时区域环境信息具有一定的价值性，助益于人们对环境状况的了解，引导人们的相关行为。第二，区域环境信息具有区域性，并受行政区划分割的影响。这类信息总体上反映了该区域整体性，但是因为各行政区政府只对本辖区环境信息进行管理，这需要获取信息的主体从区域整体性视角进行比较、分析、组合等进一步加工。这也意味着区域环境法治主体收集、整理、利用区域环境信息都要尊重区域环境的自然本性，要有区域视角而有意识地克服行政分割的不良影响。区域环境信息是相邻行政区人们突破行政区划认识和判断区域环境状况的基础。第三，区域环境信息内容多样，其不限于区域环境因素状况信息，还包括“影响或可能影响区域环境状况的各类立法、计划、决策、行动以及人事安排等信息”，区域内各行政区的环境立法、区域环境立法协作的文件以及形成这些文件的过程、区域内环境执法以及执法联动、区域环境纠纷解决等信息都属于区域环境信息。可以说，区域环境信息就是直接影响或可能影响区域环境法治的有关信息。

（二）区域环境信息协作能够推动区域性环保行动

信息影响权力的结构、特性、关系、规则，推动权力的运行、转移和转换。这些变化直接影响到利益结构的解构与建构。区域公共治理中，信息公开是实现主体间性，衡平主体间权力、利益关系的前提，没有信息公开，就会不断强化法律运行的行政依赖，强化国家和社会整体权力结构中行政权力的比重，压制社会权力在公共事务上的主动性和创造性，增加社会治理的成本，同时在国家公共权力内部严重削弱司法效能，损害法律权威。北京大学通过广泛的实证研究发现，“受限于政务不公开的行政办事传统，地方政府对涉及公民利益的环境信息对外保密或者不公开，一些地方的公众对周边环境侵害状况的严重性确不知情”，所以高达16.74%的法官和检察官坚信公众因不知情才没有诉诸司法救济。⑤汪劲：《我国环保法律实施面临的问题：国家司法机关工作人员的认识——对30 个省份法院和检察院万人问卷调查的比较分析》，《中外法学》2007年第6 期。信息缺乏或不对称使行政边界区域权力结构和利益结构被行政区划所分割，处于长期的失衡和不稳定状态。换言之，边界区域信息公开是破解行政分割的根本。区域环境信息公开在区域环境治理中至为重要，但是并非各行政区政府公布本辖区掌握的信息就行，区域环境信息不是相邻行政区环境信息的简单相加，因为在行政区制上分属不同行政区的地域是一个具有整体性的人文和自然的有机区域，各行政区的环境信息公开都难免受本辖区利益导向和具体标准的影响，区域环境法治需要建立在区域环境信息整体性基础上，这离不开区域环境信息协作。

区域环境信息协作，是指区域环境法治中各主体对区域环境信息的生成、公开、获取乃至运用等所进行的建设性活动，既包括区域居民之间、社会组织之间以及居民与社会组织之间的协作，也包括这些民间主体与政府、企业尤其是与相邻行政区政府、企业的协作，以及相邻行政区政府之间的协作和企业之间的协作。其内涵与环境信息公开制度具有基本一致性，只是更强调区域环境法治主体尤其是区域内不同行政区主体之间的需求与互动。它对保障区域环境信息的真实性、培养区域环境共识、监督区域环境行为具有至为重要的意义，是区域环境法治的前提和基础。

首先，区域环境信息协作有助于在边界区域普及环境知识，提高公众环境意识和环境法治意识，有利于化解环境侵权纠纷。其实质就是培养区域环境保护共识。行政边界区域往往是“山高皇帝远”的区域，或是受工业化侵蚀比较少、经济欠发达的区域，是行政区经济产业乃至污染转移的接受区域，人们的环境知识相对贫乏，有发展经济的强烈冲动，对环境危害的反应比较迟缓。通过区域环境信息协作，可以全面了解区域环境状况，包括污染源情况、环境质量状况、环境保护行动与举措等，区域公众能更好地采取措施预防或消除环境对自身的危害，消除不必要的恐惧感，在必要的时候能运用法律工具保障自身环境权益。如果民众很难获得相邻行政区的环境信息，就很容易因为不了解而以讹传讹引起不必要的纠纷甚至骚乱，区域环境信息协作必然增加区域了解与共识，由此也就能减少纠纷的产生，即使产生了纠纷也更容易获得解决。区域环境纠纷的行政与司法解决中普遍面临严重的取证难问题，⑥1999年、2002年发生在浙皖边界的跨界污染案，两地政府和当事人就排污证据的各执一词与推诿严重阻碍纠纷的解决进程。参见仲夏、童童：《跨界污染遭遇执法“壁垒”》，《浙江人大》2002年第6 期。区域环境信息协作有利于提前固化污染和危害证据，也有利于培养当事人环境证据意识，致污者会惮于受害者证据在手而更愿意采取积极的、平等的商谈方式，获取地方民众与政府的理解，承担环境责任，改良企业管理与生产，在区域法治框架内彰显主体间性的效应。

其次，区域环境信息协作有助于培养公众参与区域环境法治的主体性意识。主体性意识的增强会推动相邻行政区的居民或团体积极参与区域环境法治协作，并走向联合或形成新的区域环境保护团体或组织，加强其与村/居委会以及乡镇基层政府的互动与协作，增强区域环境法治社会主体的影响力，改善区域环境法治权力结构，加强社会基层的自组织性，减少国家治理社会基层的成本与难度，促进区域社会基层环境利益与经济利益的协调与平衡。各行政区区划和行政区政府可以有明确的地域边界以及管理现职边界，但区域公众的生活不会为行政区划而被分割，然而，信息阻隔和不对称会影响区域公众形成共识采取共同行动。在湘渝黔边界区域“锰三角”污染治理之初，各行政区民众都向所在行政区政府申诉或抗争过，但是被企业或地方政府“各个击破”，后来民众了解到是三省企业共同污染，各政府也无能为力，于是三省边界区的“基层群众自治组织”和民众非常容易地走向联合，并组成“保护母亲河行动小组”，非常理性地采取“过激”行动，引起中央高度重视，最终使“锰三角”区域环境治理成为国家跨行政区环境治理典范。⑦环境保护部环境监察局区域处：《“锰三角”，探寻区域环境综合整治之路》，《环境保护》2009年第13 期；陆新元：《区域环境综合整治“锰三角”模式的启示》，《环境保护》2009年第1 期。

再次，区域环境信息协作有利于对本辖区的排污行为的监督与制约，也包括对邻行政区排污行为的监督与制约。区域环境信息协作促使公众了解企业排污信息以及违法与受处罚的信息，增强对企业影响环境的行为的监督与制约，或通过对企业环境友好型行为的正向评价激励企业保护环境。区域环境信息协作才能使企业行为与决策不再仅仅考虑本行政区当局意愿，而将民间意愿纳入企业经营方略之中，采取有利于或至少不肆意危害区域环境的行为、不有意将环境危害转嫁到相邻行政区，改善区域厂群关系。同时，区域环境信息合作有利于公众监督相邻行政区企业的排污行为，形成企业相互之间行为的自律与他律的良性关系。区域环境信息协作使区域内各行政区政府彼此更多地交流和理解，减少了政府间互相推卸环境责任的空间，使政府有了监督与制约本行政区企业以及相邻行政区企业排污行为的外来动力。区域环境信息协作是排污企业自律和他律以及政府和民间监督和制约企业排污行为的动力源泉。

最后，监督和制约政府及其部门的行为，增强政府决策的科学性。在缺乏区域环境信息公开协作的情况下，地方政府很容易将环境责任推诿给相邻行政区，而懈于积极履行自身环境保护职能，结果在行政边界区域普遍形成负向诱导，造成实际上的“污染竞赛”现象，即各行政区政府（以及企业）都认为区域环境是相邻行政区的“公共池塘”，不往里排污也会受害，排污越多，节省的环境监管成本越多、获利越多，最后酿成“公地悲剧”。这甚至在边界河流上下游也存在，下游政府借口对上游排污无权监管而放松监管本行政区河段的排污行为。这对相邻行政区来说，是一种“同归于尽”的方式而不是建设性的共同行为。地方政府及其官员的私利膨胀和缺乏制约正是行政边界区域环境法治中地方保护主义的根本原因，而解决办法首先必须进行区域环境信息协作。

区域环境信息协作有利于监督和制约政府及其职能部门的行为，包括对本行政区政府及其部门的监督与制约，更包括相邻行政区之间相互监督与制约，相邻行政区环境信息包括环境监管情况都彼此了解，减少了互相推诿的空间，也增加了政府环境监管的灵活性。苏浙边界水污染纠纷中，嘉兴市政府就充分利用上游盛泽镇排污信息，由暗转明地支持地方居民的抗争，支持居民起诉上游排污企业，以此推动了本辖区环境保护工作。⑧施祖麟、毕亮亮：《我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究——以江浙边界水污染治理为例》，《中国人口资源与环境》2007年第3 期。

政府决策的科学性是以充分有效的信息和相关主体的广泛参与为基础的。区域环境信息协作能够使相邻行政区政府突破行政界线限制而全面了解整个区域的环境信息，互通有无，扬长避短，在决策中充分考虑到影响区域环境与发展的所有因子，使政府决策更科学更具建设性。区域环境信息不公开、不对称、不透明，不但堵塞了相邻各行政区政府及其环保部门和公众的沟通渠道，也不利于各行政区政府及其环保部门管理水平的提升，推进政府公共职能的转型，行政边界区域法治即无从谈起。环境信息交流与共享机制是跨行政区地方环境立法协作以及执法联动机制的根基，也是“区域环境协同法治的基本内涵”之一。⑨肖爱、李峻：《协同法治：区域环境治理的法理依归》，《吉首大学学报（社会科学版）》2014年第3 期。信息交流的长效机制不仅仅是对信息本身的互通有无，而应包括信息的形成和运用全过程，这在东北三省立法协作和“长三角”、“（泛）珠三角”环境协作中都得到充分体现，并且，注重信息全过程的协作显然使区域合作更为有效。可以说，建立长效的环境信息协作机制是区域环境法治的核心和基础，也是基本保障。

二、环境信息公开法制现状制约区域环境信息协作

（一）当前的环境信息公开法制缺乏区域性规定

我国环境信息公开法制一般包括信息公开能力建设制度、政府环境信息公开制度和企业环境信息公开制度三个方面。但是，我国当前的环境信息公开法制中这三个方面都还缺乏区域环境信息方面的基本规定。

第一，缺乏区域性环境信息公开能力建设的规定。《中国环境保护21 世纪议程》提出“加强提供环境信息的能力”，要求政府各部门之间建立环境数据共享和经常交换的机制，通过网络或协调方式，将各部门有关环境信息转化为支持可持续发展的资源。我国现行《环境保护法》第11 条规定，国务院环保主管部门组织监测网络，建立国家环境监测制度。其他环境保护单行法也作出过类似的规定。《环境影响评价法》第一次对国家环境评价信息库建设和环境评价信息共享制度作出规定：“国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设”，“建立必要的环境影响评价信息共享制度”（第6 条）。这些法律规定都是环境信息公开能力建设在国家制度上的建构，都没有对地方政府之间环境信息公开和协作的能力建设的明确规定。

第二，缺乏政府和企业环境信息区域性公开义务的规定。我国现行《环境保护法》第11 条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环保主管部门“应当定期发布环境状况公报”：环境单行法上也都有关于省级以上政府发布环境状况公报的规定，以及在环境紧急情况下当地政府及时公告居民的规定。我国《清洁生产促进法》还规定省级政府环保主管部门“根据企业污染物的排放情况，在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单”（第17 条）。这一关于公开排污企业“黑名单”的制度也被《办法》中的“政府环境信息公开”一章（第二章）所承袭，其没有对跨行政区环境信息公开义务的规定。

现行我国《环境保护法》对企业环境信息公开义务的规定主要体现在第31 条，即企业应当向“可能受到污染危害的单位和居民”及时通报环境污染事故或者其他突然性事件；环境单行法对突发环境事故处置都做了类似规定。《清洁生产促进法》第31 条进一步规定：“列入污染严重企业名单的企业，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况。”《办法》第三章专门对企业环境信息公开的主体、内容和方式等做出了专门规定，但其中没有对跨行政区环境信息公开义务的规定。

这意味着，政府和企业都只需要在本行政区内公开环境信息，不需要向本行政区以外的主体承担环境信息公开的义务，也不需要在其环境信息公开中考虑对其他行政区可能的影响因素。

我国关于环境信息公开的主要现有法制对政府和企业环境信息公开义务都很重视，但是未涉及向本行政区以外的主体公开环境信息，也没有考虑环境信息公开对其他行政区可能的影响因素，忽略了环境信息公开对跨行政区环境信息沟通与协作的影响与作用。与此同时，区域环境治理实践中在跨行政区环境信息公开协作上逐渐取得突破。在“锰三角”污染治理中，国家环保总局首先就要求三省（市）边界环境信息沟通，并且在治理过程中，投入巨资安装先进的在线监控系统，敏感监测点尤其是省界水质监测点的水质情况同步联网相邻各县环境监测机构。2010年7月，在环保部环境监察局和湖南、贵州、重庆三省（市）环保部门的共同推动及见证下，为了共同应对区域性环境问题，建立区域环境治理的长效机制，“锰三角”地区三县人民政府签订了《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》，明确规定：“建立信息季度通报机制，三县人民政府每季度向其他两个县人民政府办公室通报环境监测、污染纠纷和应急事故等信息”，“当发生生态破坏或环境污染事故或出现环境质量异常，可能影响下游地区时，事故发生地人民政府应及时将事故基本情况告知受影响县人民政府”。⑩《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》，中华人民共和国环境保护部网站：http://hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211183.htm，2014年3月10 日访问。位于同一省区内的浙江嘉兴市海盐县和嘉兴港区在其边界环境联合执法的环境信息共享机制中，还建立起“边界地区项目审批的信息共享和沟通机制”，“对边界地区的一般项目要求通报对方，重大项目经环境影响评价预测可能对边界区域造成污染影响的，必须征得边界另一方同意，有异议的项目提交上级环保部门协调处理”。⑪黄冀军：《从“两不管”到“管到底”嘉兴破解跨界污染难题》，《中国环境报》2010年7月20 日，第1 版。

2014年4月修订并将于2015年1月1 日开始实施的我国《环境保护法》在环境信息公开方面无疑迈出了一大步，不仅规定了县级以上环保部门应该公布环境状况、环境执法信息以及环境违法“黑名单”（第54 条）、“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门”、“应当全文公开”环境影响评价文件（第56 条），还明确要求“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督”（第55 条），尤其值得肯定的是，修订后的我国《环境保护法》明确规定了区域协调机制：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”（第20 条）但是，这一系列的“统一”措施如果能够有国务院的具体规定保证实施，无疑将大大增强环境信息公开能力，但是，这显然还有待于进一步明确地方政府和企业的区域性环境信息公开义务，形成区域环境信息公开协作机制。

（二）“知情权保障”的偏失阻碍区域环境信息协作动力生成

知情权“是其他权利得以正确行使的先决权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。⑫陈焱光：《知情权的法理》，载徐显明主编：《人权研究》（第2 卷），山东人民出版社2002年版，第268 页。环境知情权又称环境信息权，是国民获得本国乃至世界环境状况、国家的环境管理状况以及自身所处的环境状况等有关信息的权利。这一权利既是国民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。“人们有权知道环境的真实状况”，⑬世界环境与发展委员会：《我们的共同未来》，王之佳、柯金良等译，吉林人民出版社1997年版，第330 页。然而，对我国环境法律中对环境信息公开的规定，吕忠梅教授早在十多年前就尖锐地指出：“即使这些规定也多集中于具体环境管理制度之中，如普遍的规定较多的环境影响评价制度。在中国，则是从国家环境管理权的角度来对环境信息的统计和公布制度加以规定的，并未在法律上明确规定国民的知情权。这种以环境管理机构或国家权力为出发点的立法模式仍反映出长期以来中国的国家本位立法思想，我以为这种思想不符合环境法这种社会立法的性质，应该坚决予以改正。”⑭吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》2000年第6 期。然而，作为《办法》立法依据的《政府信息公开条例》，并不像不少学者和媒体宣示的“为公众知情权提供法律保护”，⑮姜明安、汪玉凯：《〈政府信息公开条例〉意义深远》，《新京报》2007年4月29 日。而“仍是以行政管理为中心，目的在于发挥政府信息对生产、生活的服务作用”，“这就决定了《条例》必然是以行政为中心，不是以公民、法人和其他组织的知情权的保护为中心”。⑯王玉林：《〈政府信息公开条例〉立法目的解读——是保障知情权抑或其他》，《云南大学学报（法学版）》2010年第3 期。虽然《办法》第1 条明确宣示为了“维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益”，但同时也宣示“为了推进和规范环境保护行政主管部门以及企业公开环境信息”，“推动公众参与环境保护”，这显然还是“从国家环境管理权的角度”、为了保障“行政效率”甚至仅仅是为了“行政便利”来进行制度设计，所以，仍然是对可公开的环境信息采用列举式规定，而对政府可自由裁量不予公开的环境信息却是采用概括式表述的。这实际上是限制了政府环境信息的公开范围，而扩张了政府不公开信息的范围，体现的是“不公开是原则，公开是例外”，⑰章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4 期。与环境知情权保护原则大异其趣，与其说其立法目的在于保障环境知情权，毋宁说其立法目的是限制环境知情权。

这种偏离环境知情权保障而“以行政为中心”的环境信息公开制度，必然会受制于行政权力的辖区分割，甚至以行政功利为该制度执行的标尺，以“是否有利于本辖区行政利益”决定环境信息公开的范围、内容和方式等。这种立场是官僚的、非主体间性的，会严重阻碍区域环境信息协作动力的生成，也会因“有意无意地”袒护其利益联盟而偏离信息公开的法治轨道。这对区域环境法治是不利的。

（三）基层社会主体缺位制约区域环境信息生成和发布

当前，环境信息主要由政府和企业生成和发布，政府尤其是政府环保部门在履行职能时所“制作或获取的”环境信息、企业在其经营活动中“产生的环境影响和企业环境行为”有关的信息才属于环境信息公开制度中的环境信息，而这些信息都来自政府或企业的“记录、保存”等信息生成过程，否则其还不能成为环境信息公开制度中的环境信息。可见，这里必须有一个前提性假设，即政府及其环境保护部门以及企业在环境信息的收集、判断、整理、记录和保存等一系列信息生成过程中是绝对严谨、诚实和宽容的，不受任何个人或部门利益驱动的影响，否则就会“一叶障目”、“捡了西瓜丢了芝麻”，公开的信息甚至无法复原经验上或观念上的环境事实，这种信息与事实的差距会在法律上对权益的判断产生困难甚至误导。这一点在区域环境法治中尤为突出，仅仅“县级以上政府”及其有关部门以及企业有法律意义上的环境信息生成和发布的权力，而与区域环境利益联系紧密度最大的相邻行政区各乡镇基层政府、村/居委会等基层群众自治性组织、区域内公众等，都被排除在区域环境信息生成和发布主体之外，这无法保证区域环境信息的全面、真实，也难以保障基层主体获取基本的区域环境信息的权利。

（四）信息的生成与发布无法涵盖整个区域环境

我国现行法框架下，环境保护职能限于“县级以上”政府及其人大，《办法》也明确规定“县级以上地方人民政府环保部门负责组织、协调、监督本行政区域内的环境信息公开工作”，同时，我国的环境法近年来才日益重视农村环境问题，而在基层政府还罕有环境机构的设立，只是在人口较集中、环境问题突出的发达地区逐渐出现了基层环境保护机构，⑱浙江省在乡镇一级建立了170 个环保派出机构，覆盖50 多个县（市、区），已经初步形成了一支乡镇环保监管队伍。为此，浙江省环保局于还制定了《浙江省基层环境保护所（分局）建设规范（试行）》。目前，这些乡镇环保机构设置主要有两类：“一类是县（市、区）环保局的派出机构。县（市、区）环保局辖区的中心地域或经济较发达、人口较集中、环保监管任务较重的重点乡镇分片设立环保派出机构，监管3～5 个乡镇行政区域，由县（市、区）环保局垂直管理。机构性质以财政保障的事业单位为主，每个派出机构的正式编制人员一般是3～5 名，有些环保监管任务重的乡镇达到10 余名；第二类是在乡镇政府内部挂环保办公室或环境监察中队牌子，设置乡镇环保专管员职位1～2 个，专职从事乡镇环保工作，人员编制归乡镇政府管理，县（市、区）环保局负责业务指导和人员培训。目前，浙江省以第一类派出机构模式为多。”参见《浙江全面建设乡镇环保机构 扎得深 扩得广 管得宽》，http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-07/18/content_16031530.htm.2013年11月27 日访问。县级以上行政区边界区域都是远离本行政区政治、经济、文化中心的农村，这样，“县级以上政府”及其职能部门在生成和发布环境信息时难免“慢待”可能给区域环境造成重大隐患的信息。另外，各行政区县级以上政府在行政分割机制下，“各扫自家门前雪”，其获取和发布的环境信息不会虑及相邻行政区，结果会出现边界企业全部达标排放而整个边界河流严重污染的情况。我国《大气污染防治法》规定“大中城市”定期发布大气质量状况公报，可是在边界区域，也会出现遮天蔽日的烟尘。我国《清洁生产促进法》中的公布企业“黑名单”制度也要求由省级政府环保行政主管部门“在当地主要媒体上定期公布”，没有责任向相邻行政区社会提供知情的便利。《办法》第21 条强制这些“黑名单”企业在被环境部门公开后30 日内在“在所在地主要媒体上公布其环境信息”，但这些“主要媒体”的确定标准不明确，因而与区域民众的物理距离和心理距离都难确定，这样，这种信息公开对社会基层的效果就难以保证；这些环境信息对相邻行政区公众而言则可能更难以知晓，这会给区域环境法治发展带来基础性困难，而这正是行政边界区域环境问题和纠纷丛生的原因。

三、立足于保障知情权，建立和健全区域环境信息协作法律机制

区域环境信息协作水平决定区域环境法治品质，而区域环境信息协作必须仰赖区域环境信息协作法律机制的科学建构。新修订的《环境保护法》第20 条已经为区域环境信息协作机制的建构提供了原则性法律依据，有必要修改《政府信息公开条例》，明确规定在行政边界区域的政府和企业信息公开协作基本制度，再由国务院环保主管部门制定《环境信息公开办法》，以此形成区域环境信息协作制度的法律架构。其具体法律机制的建构，最重要的就是要从根本理念上抛弃行政效率至上的传统，将保障区域社会环境知情权作为宗旨，贯穿于上述法律架构之中，进而在新的《环境信息公开办法》中进行详细完备的规范设计。

（一）将保障环境知情权作为区域环境法律机制的宗旨贯穿始终

环境知情权在众多国际环境法律文件中都有明确规定，国外许多国家的环境法也予以明确规定。1991年2月在芬兰伊斯堡通过的《联合国跨国地区环境影响评价公约》第3 条规定，可能引起的明显不利的跨国影响的一方应尽可能早地将可能对环境造成的影响情况通报给可能会受影响的各方；有关各方应保证向受影响方可能受到影响的区域内的公众通报情况，并使其有可能对提议活动进行评论和提出反对意见，并有可能同发起方的主管部门以直接或间接的方式交换这些评论和反对意见。该公约还对通报的具体内容和程序做了规定。

1992年联合国人类环境与发展大会通过了《关于环境与发展的里约宣言》，该宣言之原则十提出：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这一原则成为环境知情权最普遍的共识。

2001年5月于斯德哥尔摩通过的《斯德哥尔摩公约》第9 条第5 款规定：“有关人类健康与安全和环境的信息不得视为机密性信息。依照本公约进行其他信息交流的缔约方应按相互约定，对有关信息保密。”第10 条进一步规定，“为本公约的目的，每一缔约方应根据其自身能力促进和协助：向公众提供有关持久性有机污染物的一切现有信息，为此应考虑到第9 条第5 款的规定”，“每一缔约方应根据其自身能力，确保公众有机会得到上述第1 款所述的公共信息，并确保随时对此种信息进行更新”。

为了保证为公共部门所掌握的环境信息能够被自由地公开和传播，1990年欧盟发布了《欧盟理事会关于自由获取环境信息的90/313 号指令》（以下简称：《指令》），明确了公众环境知情权和政府责任，指出任何自然人、法人都有获得环境信息的权利。除了立法和司法机关，其他的国家性、地区性、地方性的公共管理机构，包括私人的环境保护实体，都有义务向公众提供信息。同时，《指令》还规定了详尽的申请程序。当公民的申请被无理拒绝、不理不睬或者答复不完整时，可以在相关的国内法体系内，寻求对该决定的司法救济。指令中还对环境信息的定义和可以拒绝提供信息的例外情况进行了说明，并要求所有的欧盟成员必须在1992年12月31 日之前把欧盟的指令转化成本国的法律、法规或者行政规定。《指令》的出台，推动了环境管理的公开化，为公民的进一步参与提供了良好的条件。《指令》的目的是确保公众获取公共权利机关所持环境信息的自由，同时也确保整个欧盟环境信息发布方式的可比性和协调性。《指令》明确规定：“成员国应当确保任何自然人或法人无须证明存在利害关系就可以向公共权威机构提出获知环境信息的请求。”

《奥胡斯公约》是各国环境知情权立法的经典范本，它很注重环境知情权的实现。该公约规定了各个缔约国应当采取必要的立法措施、行政措施或者其他措施，包括实施执法来建立和维护落实公约的法律框架。公共部门不仅仅是消极地接受申请，而是要努力促使信息被有效获得。在该公约中，“公共机构”被宽泛地定义为“（a）国家、地区和其他级别的政府；（b）根据国内法承担与环境有关的包括具体职责、活动或服务在内的公共行政职能的自然人或法人；以及（c）在（a）项或（b）项范围内的组织或个人的制约下负有与环境有关的职责，或者提供与环境有关的公共服务的任何自然人或法人，以及属于公约缔约方的区域经济一体化组织机构”。

2003年1月28 日，欧洲议会和欧洲理事会通过了《关于公众获取环境信息和废止90/313/EEC 指令的2003/4/EC 指令》，该指令明确环境知情权的权利主体为一切自然人或法人，而不限于欧共体成员国的公民或居民，并且无需说明所涉及的利益。⑲Erion E. Dooler：《欧洲控制环境的新举措》，《健康与环境展望》（电子期刊中文版）2002年第3 期，http://ehp.niehs.nih.gov/cehp/docs/2002/110-1c/toc.htm l，2010年1月20 日访问。其规定的严格适用的公开例外情形包括：请求的信息不为公共机构所掌握；请求明显不合理或者表述过于宽泛；请求涉及尚未完成的文件、数据或者内部往来；以及信息公开影响到法律所保护的权利，如出于公共安全和利益、国家关系或国防考虑应当保守的秘密；商业或工业秘密；知识产权；个人隐私等等。如珍稀物种养殖场等信息的公开不利于环境保护，也在例外之列。一般情况下，排放信息不在保密范围内。⑳John R. Salter. European Environmental Law(V2).London. Boston: Kluwer International,1999.

乌克兰共和国《自然环境保护法》第9 条规定：“公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”泰国的《环境质量法》也作了大致相同的规定。《俄罗斯联邦环境保护法》第3 条规定：“每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利。”

上述国际、国外环境法对环境知情权的规定，其共同强调的几点是：“人人”都可以自主地或通过申请获得环境信息；政府或“公共机构”甚至私人环保实体都有提供环境信息的义务，不予提供必须说明理由而不得简单地以“国家秘密”或“商业秘密”等理由予以拒绝，重视通过规范的程序甚至行政的或司法的方式保证知情权的实现。

环境知情权的行使意味着，行政部门、公民、环境保护组织与企业代表共同分享着控制环境的权力。相互冲突的利益如环境利益、经济利益等通过相互了解达成共识才能获得实质平衡。以保护“每一个人”的环境知情权为宗旨，环境信息公开才能突破行政区边界，基于主体间性形成区域环境信息协作机制。以知情权保护为宗旨，环境信息公开就会尊重环境中每一个人的环境信息诉求，行政边界自然弱化了，为行政边界所分割的各类主体都能够轻松地获得公共机构环境信息服务，主体之间也能自然形成环境信息收集、整理、传播的机制，就能与各相邻政府进行正式与非正式的信息协作，民众的环境保护意识就得到培养。区域环境法治主体的环境知情权获得了环境信息公开制度的尊重，区域社会就能自然生成突破行政边界走向协作的动力。

区域环境法治信息协作法律机制的建立要以知情权的保障为宗旨，尊重和信任区域内各主体的能动性，“相信群众、依靠群众”治理区域环境，因此，制度设计上要突出主体间性，强化程序机制，为主体间平等、开放参与提供程序保障；同时，应拓展信息生成和发布的主体范围，强调政府和企业环境信息公开义务，拒绝公开的必须充分说理，并提供有效的司法审查机制。正如有学者所指出的，“知情权主要是由法定程序加以保障的一项权利。有关获得环境信息的程序立法在此就尤为重要”，“从另一方面看，知情权是对政府环境行政机关权力的限制，它要求环境行政机关负有披露信息的义务，对于不履行职责者，将产生法律后果，在此意义上，知情权又是监督权的一种表现”。㉑同前注⑭，吕忠梅文。

（二）改进区域环境信息生成方式

在我国目前的区域环境法治信息协作法律机制构建中，应当尊重和认可区域环境法治所有参与主体的生成和公开区域环境信息的权力，尤其是各行政区社会基层群众自治组织以及乡镇政府的有关权力，同时也应当认可环境非政府组织（NGO）收集、整理、生成与提供区域环境信息。我国实际上有不少环境NGO 成为了环境信息生成和发布的主体，如马军领导的“公众环境研究中心”就制作并在网络发布了中国水污染地图和大气污染地图，还从2008年起每年对113 个城市的“污染源监管信息公开指数”进行分析评价，在其官方网站上发布，引起国内外学者的重视。其实，民间生成和发布环境信息分担了政府的公共职能，为政府节约了大量的信息处理成本。

由政府生成与发布环境信息需要与相邻行政区政府协作，就某些信息按统一的标准进行审核，决定是否发布。为了生成权威的区域环境信息，政府必须主导、协作加强区域环境信息能力建设，如协作或共建区域同一标准的在线监测设施，进行联网监测，并将监测点的选择征求相邻民众意见，对于选定的监测点在区域内广为公示并设立醒目的标牌。对未设监测点的污染所及区域，也应该定期不定期抽检以获取充分的环境信息。笔者在调研中发现一个普遍现象，即行政边界区域内相邻行政区的居民几乎没人了解哪里设有监测点，甚至连身边的监测设施是干什么的都毫无所知，根本不知道关键的环境信息就是从这里诞生的，这不利于对环境监测行为的监督和配合。笔者在调研中还发现，很多环境基础设施的设备和仪器、技术都很先进，但是，管理以及数据在监测机构、环保部门、本地政府甚至企业之间以及与相邻行政区之间的运行和效应令人扼腕，数据甚至仪器显示数据都可以随本土需要和领导的意志而“调整”，这充分反映了即使在落后的偏远地区，技术都不是环境法治主要障碍，区域环境法治问题与其说是技术的，还不如说首先是人文的、社会的；㉒肖爱：《对西部生态补偿中两个基本问题的探析》，《四川行政学院学报》2006年第6 期。充分尊重、限制和利用人的因素，才可能有真正的公共治理和法治，而其中最根本的就是应该将所有公共权力运行的因素都放置于阳光下，让所有人都了解。在区域环境法治信息协作机制中，将所有环境信息形成和运行过程充分公开甚至比公开政府和企业“记录和保存”的信息本身更为重要。

（三）强调区域内乡镇以上政府和所有企业环境信息公开的法律义务

现存环境信息公开制度规定了强制公开和自愿公开两种，但是如上所述，其是以行政管理的便利为出发点和归宿而不是为了保障公众信息知情权，因此强制公开的范围都是列举的、有限的。笔者认为这种规定会使行政边界区域各政府和企业都不会或拖延“自愿公开”内容，对强制公开的内容也尽可能远离行政边界线。所以，必须从保障边界区域所有民众环境知情权的立场，强调政府环境信息必须主动公开，除非法律明确规定为例外，“任何一项信息如果没有被政府机关主动公开，均属于可以申请获取的信息”，㉓周汉华主编：《政府信息公开条例专家建议稿：草案·说明·理由·立法例》，中国法制出版社2003年版，第70 页。政府拒绝申请，则必须充分书面说理以便于可能的司法审查，这一义务同样适用于乡镇基层政府，不能让基层政府游离于区域环境信息协作这样的与人民生活息息相关的区域公共事务之外。对企业则必须强制其将基本环境信息公开，不予公开的，相关企业必须书面说理，以便于司法审查。

（四）鼓励区域社会组织合法生成和公开区域环境信息

从保障环境知情权的视角看，区域内民间组织和基层群众自治性组织有权合法收集、整理、记录和公开区域环境信息。这是培养基层社会环境意识和环境法治观念的最经济有效的途径。需要强调的是，必须限制对民间环境信息生成与发布的行政审查，防止行政干预和压制，环境信息纠纷以司法最终审查为原则。这点对于区域环境法治尤为重要，因为区域基层社会环境信息公开的意愿远比政府强烈，更容易突破行政边界，行政区划对于区域环境民意的整体性根本就不是问题。

（五）明确区域环境信息公开的内容

如前所述，对政府环境信息必须坚持“以公开为原则、不公开是例外”，所有政府环境信息无明确的法律理由必须公开。企业则必须将日常的基本环境行为（包括为保护环境所采取的措施及其效果、以及排污和消耗资源的基本情况）向社区公开，《办法》第19 条、第20 条列举的项目都应该是所有企业必须公开的内容范围，尤其是对排污种类和去向以及排污口设置等状况的公开，对行政边界各地方政府主体和民众了解区域环境状况、参与区域环境信息协作、推进区域环境法治具有重要作用。对民间环境信息公开内容范围不限，只要通过法律的明确规定使其掌握“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”的标准就行。作为理性人共同体，他们不一定需要政府承担监护人责任，政府也不一定能承担，根据公共治理理论以及主体间性理论，政府应该是他们的服务者、合作者。

（六）区域环境信息公开应超越行政边界而覆盖可能受环境影响区域

区域环境信息公开无疑应覆盖整个可能受到影响的行政边界区域。《办法》第5 条规定，“公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息”，而没有对环境信息公开的申请主体做行政辖区限制；我国《环境保护法》以及环境单行法对突发环境事故处置制度的规定，要求“及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理”，“可能受到污染危害的单位和居民”也不受行政边界限制，只须对管理部门的报告遵循“属地管理”原则。根据这些规定，依文义解释，应该先向可能受到污染危害的所有单位和居民通报突发环境事故，或至少不得晚于向本地环保行政主管部门通报的时间，但从四川沱江污染、松花江污染以及紫金矿业污染等一系列曝光了的跨行政区污染事故看，都是先向政府部门通报，政府决定压而不报就压，政府决定“及时”通报群众才通报，这显然是违背上述条文的做法，使政府对公共事务的管理陷于被动。

此外，我国《环境影响评价法》要求环境影响评价采取措施，征求“有关单位、专家和公众”的意见，也并没有做行政辖区的限制；同时，规定“建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批”。该规定实质上隐含了这样的前提，即要求可能造成跨行政区域不良环境影响的项目的环境影响评价应该与可能受其影响的行政区沟通、协商，这样才可能存在相邻行政区对环境影响评价结论的争议，进而完善环境影响评价。正是充分认识到这一点，《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》地规定，“上游地区拟建涉锰建设项目，经环境影响评价预测可能会影响跨界断面水质或造成超标的，在环评文件审批前，应征询下游相邻县人民政府的意见”。㉔《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》，中华人民共和国环境保护部网站：http://hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211183.htm，2014年3月10 日访问。

为了保障区域环境信息公开覆盖全区域，应该明确规定相邻各行政区政府（包括乡镇基层政府）有义务将本地环境信息向“可能受影响”的相邻行政区社区公开，公开的具体方式和程序，可以由地方社区和相邻政府协商确定。但是，必须强调将区域环境信息以最基层社区接受的、方便最大多数人有效获取的地点与方式公开，这样才能充分调动社区参与区域环境信息协作。