论企业环境监督员的法律地位

郑少华

（上海财经大学法学院，上海200433）

强化企业的环境责任，是各国加强环境保护，推进可持续发展的普遍做法。企业环境责任的强化措施之一，在于完善企业内设环保机构与设置企业专职环境保护人员。因此，研究企业环境监督员的法律地位以及探讨其法律责任的构建，便成为强化企业环境责任的一个重要课题。本文拟通过对我国企业环境监督员制度的构建过程、环境监督员的成因以及其法律地位的探究，勾勒出企业环境监督员的法律责任，并由此描述在国家管控、社会自我管制以及市场（企业）自律的三重组合下的现代治理结构下的环境治理图谱。

一、我国企业环境监督员制度的形成

我国企业环境监督员制度肇始于2003年。2003年5月，国家环境保护总局下发了《关于开展企业环境监督员制度试点工作的通知》（环办函[2003]199 号），企业环境监督员制度试点工作正式开始。2005年12月3 日施行《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39 号），其第二十条进一步明确：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。”

2006年环保总局下发《关于开展造纸行业企业环境监督员制度试点工作的通知》以及《关于开展大型电力企业环境监督员制度试点工作的通知》，要求在造纸行业和电力行业率先进行企业环境监督员制度的试点工作。其中，山西、江苏等12 个省联合国家电监会监管局或监管办下发了《电力企业环境监督员制度试点工作方案》，北京、天津等14 个省、自治区、直辖市由环保部门组织实施电力企业试点工作。与此同时，全国各地也在积极拓宽试点范围。广东省结合实际情况将电力企业的试点范围扩大到全省57 家12.5kw 以上的火电、热电联产、具有自备电厂的企业；河北省下发了《河北省重点企业环境监督管理实施方案》，对全省726 家企业国家和省级重点污染源全面实施企业环境监督员制度。①黄德林、田香香：《企业环境监督员制度若干问题研究》，《资源与产业》2013年第2 期。藉此，我国在特定行业与特定区域实行企业环境监督员的试点工作揭开了序幕。

2008年国家环保部下发《环境保护部关于深化企业环境监督员制度试点工作的通知》（环发[2008]89 号），决定将企业环境监督员制度试点范围扩大到省级或市级重点监控污染企业。为指导、规范试点工作，环保部组织编制了《企业环境监督员制度建设指南（暂行）》供各试点地方参考。各省、市试点企业根据环保部编制的该指南，制定了企业实施该制度的具体方案，并严格按照工作方案的要求，设置了统管环境保护工作的企业环境管理总监和具有环境污染防止技术性、专门性知识与技能以及环保法律法规知识的企业环境监督员，同时进一步完善了企业内部环境管理机构的设置。各试点企业的环境监督员都是通过国家和地方环保主管部门组织培训，考试合格后方可持证上岗的。②同上注，黄德林等文。至此，企业环境监督员制度试点工作在全国范围内全面展开。

自2011年开始，我国企业环境监督员制度由试点进入持续改进阶段。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第四十二条明确规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”这一条文成为企业环境监管员制度的法源。

二、企业环境监督员制度的成因

从世界范围来看，企业环境监督员制度发轫于德国、日本、韩国等国的法制。

在德国，“环境保护受托组织”制度与理论之提出最早可追溯到1972年。此制度之特色在于要求特定与环境污染或环境资源利用相关之事业内部设置环境保护受托组织，因此又被惯称为“事业之环境保护受托组织”，或者依据各该受托组织所执掌的环境保护业务而被称之为废弃物管理或是污水防治受托组织。该理论提出后，旋即于1974年的联邦污染防制法之订定中获得初步的落实。然而，该法第五十三条至第五十八条当中所确立的环境保护受托组织制度仅仅赋予受托组织有限的积极性以及辅助性的权责。换言之，受托组织仅仅是对于事业本身履行污染自我监控时提供咨询意思而已。严格而言，其仅为辅助事业履行其法定环境保护义务而设立的制度。此制度于德国1976年的水资源法第四次修正时亦被引进该法之中，并且部分条文内容与联邦污染防制法具有一致性。发展至今，环境保护受托组织制度已成为德国环境法中与其他间接诱导与直接管制措施并用时不可或缺之法律制度，并且被视为“合作原则”的具体化。依该法律制度，环境保护受托组织系依法设立于事业、企业之内部单位，为事业所属员工，具有环保专业之相关知识，非受行政机关委托或授权，故不属于行政机关之员额。其作用在于影响企业内部，使其能遵守环境相关法规之规定，另外以期能促进环境保护于企业经营政策上成为企业的目标之一，并对企业为环境保护之宣导。该制度施行多年以来，让企业自动地采取各种预防措施，从经营政策开始和营运过程，甚至到日后污染发生的环节上，环境保护受托组织都发挥一定的功效。③陈慈阳：《合作原则之具体化——环境受托组织法制化之研究》，台北元照出版公司2006年版，第7-8 页。

在日本，依据1971年7月颁布的《在特定工厂设置公害防治组织法》的规定，设立了公害防止管理员制度，由企业选拔聘任公害防止管理员。他们经过专门的资格测试后，负责对本企业排放的污染物进行测定，对污染处理设施进行管理，对测定的数据进行记录、整理并向有关的行政部门进行汇报。凡未经公害防止管理员签字的监测数据均不能被认定为正式数据。这是为了促进并保证企业对环境问题加强自主管理的一项基本措施。该制度是企业内部设立一个企业公害防止管理员组织，即“公害防止组织”，具体包括三个级别的工作人员，分别是公害防止负责人、公害防止主任管理员和公害防止管理员。日本公害防止管理员取得资格的方式有参加国家考试与通过官方培训获得两种方式。到目前为止，日本已经有十几部规范性法律文件对企业公害防止管理员制度进行了规范，形成了一套以《关于在特定工厂建立公害防止组织法》为基础的法律体系。企业公害防止管理员制度在多年的立法和实践中也逐渐成熟完善起来，日益发挥着重要作用。④同前注①，黄德林等文。

在韩国，《水环境质量和生态系统保护法》第四十七条规定，获得排污许可安装排污及预防设施的业主（包括排污企业和污水集中处理企业如城市污水处理厂）应任命环境工程师负责排放和预防设施的正常运营和管理，并向环境部长报告，更换环境管理人时也应报告。环境工程师负责指导并监督运营排污和预防设施的人员，使其不违反水污及相关法令，并管理设施，保证其正常运行。业主应依据环境工程师的规定职责，监督检查环境工程师的管理表现。但业主及任何运营排污和预防设施的人员不得干涉和阻碍环境工程师保障排放和设施正常运行的活动，并须履行应有的职责。环境管理人的资格标准由总统令规定。韩国实施的环境管理人制度，由政府颁发资格上岗证，环境管理人属于企业又独立于企业，一方面监督企业排污行为，提高污染控制效果，另一方面按照监管部门要求，及时进行信息反馈，从而减轻了政府的监管压力，在很大程度上解决了环境执法的一个难题。⑤王军霞、宋国君：《日韩“企业环境管理专员”贡献几何？》，《环境保护》2011年第15 期。

中国企业环境监督员制度的出现，很大程度上是制度引进的结果，或者说是法律移植的结果——特别是受日本法律之影响。⑥2007年12月中日两国政府发表的《中华人民共和国政府和日本国政府关于推动环境能源领域合作的联合公报》第十二条对加强企业环境监督员制度合作提出要求。

无论是考察德国法上的环境保护受托组织制度，还是日本法上的公害防止管理员制度，抑或是韩国的环境管理人（工程师）制度以及我国的企业环境监督员制度，其制度成因大致有三点。

其一，是国家行政管制的延伸。面对日趋严重的环境危机，传统的行政管制力有不逮。面临层出不穷的企业污染，国家环境行政主管机关为了及时了解企业动向，克服企业污染行为的发生，要求企业设置环保组织，而且要求这些环保组织听命公权组织指令，遵守国家法律与行政法规，使这些组织在事实上代行传统行政管制的部分职责，成为国家行政管制的延伸。

其二，是社会治理的辅助。面对日益恶化的环境问题，社会公众采用建立非政府组织（NGO）、街头抗争、绿色消费行为等方式致力于环境改善行为。由此要求企业设置环保组织，监督企业行为，及时了解企业的环境信息，促进企业采取环境友好行为，使这些组织成为社会治理的辅助者。

其三，是企业自律对国家和社会要求的回应。面对国家行政管制与社会公众环境保护的压力，企业通过内设环境组织，及时检测环境信息，监督环境行为，以回应国家行政管制的日趋严格和社会公众的深切关注，从而使企业转向环境友善之路。

因此，欲考察企业环境监督员的法律地位与法律责任，必须从该制度成因上来梳理，将企业环境监督员作为国家行政管制之延伸、社会治理的辅助、企业对国家和社会要求自律的回应的交汇点来观察。

三、企业环境监督员的受托人地位

企业环境监督员在法律上如何定位？诚如前述，各国情况有所区别，德国的环境法学界与德国法制将其定位于“环境保护受托组织”。⑦同前注③，陈慈阳书，第11-12 页。从企业环境监督员制度的成因看，笔者认为，应将我国环境监督员定位于多重发生职能的受托人地位。

（一）行政受托人地位

在传统的环境管理模式下，政府作为治理环境的主体，必须从事环境污染的预防、环境项目之规划、污染企业的惩处等工作。上述工作的完成，必须借助于环境信息（包括环境污染信息）的了解。而欲掌握环境信息，主要的方式有两种。其一，通过政府环境行政机关的稽查人员对污染企业的定期与不定期的检查。但是，这种检查方式在面临众多企业时，其困难十分明显：稽查人员的数量不可能永远随检查的工作量增加而增加。再者，大面积的监察执法工作，也带来选择性执法与权力寻租等几率增高的可能性。其二，通过在重点企业与重点项目安装在线监督等技术设备实施监控检查。但是这种技术主义检查方式在现实中又遭遇如下困境：企业可以通过技术手断改变监控设备而获利，在极端情况下，会导致政府耗费巨资设立的环境监控设备普遍失效。何况，在一个严格预算与清廉公正的执法状态下，大规模的政府环境监督设备的配置都难以通过政府财政支付或企业出资购买来实现。

传统环境管理模式所遭遇的困境与挑战，迫使行政管制方式进行反思。于是，以新自由主义为代表的“放松管制”思潮出现，形成了一种新的治理模式。“……新的治理挑战了以往习以为常的假设，在法律程序中扩大决策作成的舞台，也扩大了参与的行动者。此种治理模式所根据的是多样的行动者，也让市民从被动的角色转换为主动的角色。在过去数十年来，在公共程序中，许多法律上的政策增加了非政府的个人及团体参与的机会，让他们接近政策程序，在社会治理上扮演重要的地位，包括创造规范、构建革新、经营市场等，都可以看到私部门的身影。”⑧辛年本：《环境风险的公私协力——国家任务变迁的观点》，台北元照出版有限公司2014年版，第56 页。于是，下列方式成为环境行政管制的一种新型的明智选择：企业内设环境监督机构（人），作为环境行政的受托人。

企业环境监督员作为环境行政受托组织，通常履行下述职责：其一，根据法律法规的规定，监督企业的行为，监测相关环境信息；其二，向环境行政机关定期或不定期报告企业的环境行为与环境信息；其三，根据法令或环境行政机关的命令，为企业的决策提供环境保护建议。这些职责的完成，使企业环境监督员具有了环境行政受托人的地位。笔者持此观点，其理由有：第一，企业环境监督员在客观上承担了大量传统环境行政管制下行政人员对企业的环境监督任务；第二，除去根据法令监督企业的环境行为，企业环境监督员还得听命于环境行政机关；第三，企业环境监督员具有向环境行政机关报告的义务。因此，笔者不赞成陈慈阳教授的“环境保护受托组织，非受行政机关委托或授权，故非行政受托人”的观点。⑨同前注③，陈慈阳书，第13 页。

（二）公众受托人地位

面对日益恶化的生态危机，在传统行政管制作用有限的情况下，社会公众频频表示不满。在上个世纪60年代至70年代，西方先进国家与地区的公众纷纷采取游行示威、选举等方式进行环境抗争，有些地方甚至采用过围堵闭厂等极端方式。但是，随着环保运动的进一步深入，人们逐步发现传统抗争方式对于环境改善作用有限：其一，几乎所有的环境抗争时间都是在环境污染或环境破坏行为已发生之后。此时，对公众的人身与财产以及生态系统的破坏已经造成，欲进行环境赔偿与生态修复费时耗力，又已有不可逆转的结果；其二，若无企业的主动配合，仅凭外在的社会监督与行政监管，环境预防几无达成的可能；其三，即使有事后救济，举证与因果关系的认定，亦是困难重重，成本极高。

面临上述困境，部分国家（特别是在社会自治并不是十分发达的一些国家）便明智地选择了企业环境监督员制度，将之视为公众受托人，以期其履行如下职责：其一，根据法律法规之规定，定期报告企业的环境行为；其二，在环境影响评价制度中，据实报告企业的环境决策及企业环境信息；其三，监管企业的环境行为；其四，为企业的决策、生产过程提供咨询性环境建议等；其五，在纠纷处理过程，为因果关系认定、证明责任分配等提供企业环境资讯。

之所以将企业环境监督员定位于公众受托人地位，其主要理由有：第一，公众在环境决策过程中，企业环境监督员提供企业环境信息；第二，企业环境监督员虽内设于企业中，但其监督企业环境行为时，具有代表公众监督之成分；第三，企业环境监督员对企业管理层提供咨询建议时，总是会传递社会公众的环境意见的。

（三）企业受托人地位

面对日益严重的生态危机，企业在政府与公众的双重压力下，也开始从仅追求营利的法人逐渐演变成承担社会责任的法人。也就是说，企业不仅关注自身营利，还须关注股东利益、消费者利益、社区利益、环境利益等相关利益。企业内设环境监督员，便是双重压力之下的明智选择：一方面配合环境行政，以免遭受惩处；另一方面弥补和修复与公众的信赖关系，以便更好地营利。

企业环境监督员，作为企业受托人，履行下列职责：其一，受企业委托，负责企业内的环境监督；其二，向企业管理层提供环境报告；其三，为企业决策提供环境咨询建议；其四，受企业委托，负责向环境行政机关或公众报告企业的环境行为。

企业环境监督员作为受托人，同时具备行政受托人、公众受托人与企业受托人地位，在实际运作过程中，往往存在角色冲突，陷入“一仆三主”的尴尬局面：作为企业内设机构（人员），其受聘于企业，必然首先听命于企业的管理层；但作为行政受托人与公众受托人，其又须听命于外在于企业的环境行政机关与不特定的社会公众，当三者指令不一致时，企业环境监督员如何自处？对此，必须从企业环境监督员在法律规则方面的制度设计加以克服，否则，“一仆三主”的困境，将导致企业环境监督员制度运转失灵。

四、企业环境监督员的职责及法律责任

（一）企业环境监督员的职责

从企业环境监督员定位为多重属性职能的受托人的角度来看，为了克服其角色冲突与利益冲突，必须以法律授权明确性为职责厘定的前提；惟有在法律上对其职责进行明确规定，方能消除这种冲突。从法律上说，企业环境监督员应享有以下权利并履行下述义务。

1.知情权

企业环境监督员有权了解企业环境决策、生产过程环境保护措施落实情况、企业环境设备运行情况、企业污染状况监测情况、企业环境管理流程等企业的环境状况。

企业环境监督员的知情权是其履行其他职责的基础：企业环境监督员惟有掌握了企业全面环境资讯，才能行使建议权；才能全面监控企业环境状况；才能依法向企业管理层与环境行政机关报告，向社会公众披露企业环境状况；才能有效提供咨询建议与阐明相关案件与法规的落实等。

2.建议权

企业环境监督员有权向企业管理层提议引进或发展对环境有益之生产方式或产品，有权提供对环境有益之投资建议等。

建议权系企业环境监督员根据企业环境资讯，向企业管理层主动为之的行为，其不同于咨询义务，咨询义务系企业管理层主动垂询中企业环境监督员提供建议的行为，具有一定的被动性。因此，企业环境监督员未适当行使建议权和违反咨询义务时，其法律责任的设计应有所区别。特别是在刑事责任设计中，若企业环境监督员未适当行使建议权和违反咨询义务造成严重后果的，前者只有具备故意的主观要件下才承担责任，而对后者来说，只要具备疏忽的主观要件时就必须承担罪责。

3.阐明权

企业环境监督员有权对企业所发生的环境污染案件进行解答、指导以及对环境法规进行解析等。

之所以要将阐明权列为企业环境监督员的一项重要职责，原因就在于：其一，作为受托人，其负有向环境行政机关、公众（包括受害者）、企业管理层解释之义务；其二，在判断企业环境监督员是否应承担法律责任时，须以其阐明的内容来判定其是否尽到忠诚义务。

4.监控权

企业环境监督员有权监督企业决策、生产流程中的环境状况；有权监督环境设施运行情况以及环境保护措施的落实情况。

监控权是企业环境监督员职责的核心。监控权的设置，必须与企业其他环境事务执行权分离。也就是说，企业环境监督员只负责监控企业的环境事务的履行，而非执行企业环境事务。惟有分离出企业环境监控权，由企业环境监督员专责行使，才能使之符合受托人地位。若将监控权混同于企业环境事务执行权，环境行政机关与公众便无法信任企业环境监督员。

5.咨询义务

企业环境监督员在环境法律规定的范围内，对于企业的环境决策，企业生产流程的环境保护措施等，负有向企业管理层提供咨询建议的义务。

咨询义务在企业环境监督员职责设置中不同于建议权，其主要是在企业管理层主动垂询时才能发生的义务。其作用在于企业管理层在企业决策过程中，企业环境监督员从企业环境监督者的角度，提供环境事务方面的参考。其忠实性表现为尽责与专业，因此，在归责原则设计时，应采无过错责任原则。

6.报告义务

企业环境监督员根据法律之规定，负有及时向企业管理层报告企业环保设施运行情况、环保措施落实情况环境信息监测状况等的义务；负有定期或不定期向环境行政机关报告企业环境状况的义务；负有向公众披露企业环境信息的义务；负有向环境污染纠纷处理机关报告企业环境资讯的义务。

报告义务作为企业环境监督员的职责，是一项同时连接企业管理层、环境行政机关、公众的职责。其报告内容是否一致，是衡量企业环境监督员作为受托人是否履行忠实义务的重要标准。惟有企业环境监督员尽职履行报告义务，才能很好地体现其受托人的地位。

上述企业环境监督员职责应由法律明确规定于环境污染防治、环境污染治理、环境污染纠纷处理与救济的所有方面。

其一，在环境规划与环境影响评价方面，企业环境监督员向行政机关与公众提供环境资讯，如实反映环境设备运行状况与环境措施落实状况。

其二，在环境污染防治方面，环境行政机关可以直接通过企业环境监督员了解企业环境保护状况、环境措施设置状况、环境决策机制等。

其三，在环境污染纠纷处理与救济方面，法院在确定因果关系时，可以借助企业环境监督员所提供之资讯作为因果关系认定的基础资料；环境主管机关在调查可能的污染者时，可以要求企业环境监督员汇报企业环境状况，以助成环境污染资讯的掌握及客观判断；法院在界定损害赔偿范围时，可以依据企业环境监督员提供的环境资讯，作为环境损害赔偿责任的判断基础与责任归属的认定等。

（二）企业环境监督员之法律责任

上述企业环境监督员职责之履行，一方面有赖于法律授权的明确性以及全面性——从环境污染预防、治理、救济等各个环节予以规定，并分别规定于保护各环境要素的污染防治法与循环经济法（循环废弃物管理法）中；另一方面有赖于建立在受托人忠实义务的法律基础上，因为企业环境监督员上述职责皆须以受托人的忠实义务为逻辑起点，方能展开：其一，企业环境监督员一旦根据忠实义务的要求，依据法律，严格完成上述职责，即不再承担其他法律责任；其二，在企业环境监督员严格履行忠实义务的情况下，无须承担企业的环境责任（无论是法定责任，还是社会责任）；其三，企业环境监督员的忠实义务之履行，表现在对法律明确授权规定之内容的遵循。因为其作为三者之受托人，存在角色冲突，故惟以法律调和为妥当。

因此，企业环境监督员之法律责任，须以违反受托人的忠实义务为要件。无论是要求其承担企业内部之行政处分还是接受环境行政机关之行政处罚，抑或是其他法律责任，均应如此。也就是说，对企业环境监督员的惩处机制，须建立在其违反忠实义务的基础上。

1.企业的行政处分

企业环境监督员违反忠实义务、怠于环境监控、疏于报告等违反法律明定之职责，均应接受企业的警告、严重警告、行政记过、直至开除等企业行政纪律处分。

由于企业环境监督员的地位特殊，企业在对其进行纪律处分时，须报请辖区的环境行政机关同意。若行政机关否决，企业不得迳行处分。当然，为了平衡企业与环境行政机关的权力，在法律制度设计中，可以具体做如下规定：企业的纪律处分在第一次被行政机关否决后，在间隔一定时间后，再次报请，行政机关不得否决。但若后续出现环境污染时，行政机关查明是企业环境监督员制度落实不力所导致（而非企业环境监督员失职）时，将加重对企业的惩处。如此，可以有效抑制企业对企业环境监督员的打击报复。

2.行政机关的行政处罚

企业环境监督员违反忠实义务，而未履行法定的属于行政机关管辖事项时，应接受行政机关的行政处罚，包括撤销资质、禁止从业等处分。

行政机关的行政处罚，只能针对企业环境监督员违反法定的且属于行政机关管辖的事项，而不得针对企业内部管理之事项。而且，企业不得因为企业环境监督员受到行政机关的行政处罚（除非撤销资质或禁止从业处分）而解雇或加重内部纪律处分。如此设计，是为了平衡行政机关与企业的权力，而且强调各司其职，并避免环境行政机关侵害企业之经营权。

撤销资质，是因企业环境监督员严重违法、已发生丧失资格的行为而对之所施加的行政处罚。撤销资质，意谓着企业环境监督员已丧失资格，无法再从事该项职业。如此，企业可以辞退或调离该企业环境监督员。

禁止从业处分，是指因企业环境监督员严重违法，环境行政机关禁止其后一段时间内从事企业环境监督行为或永久禁止其从事该行为。对于有前一种情况的企业环境监督员，企业可以据此将其调离；对于有后一种情况的企业环境监督员，企业可以辞退或调离。永久禁止从业的行政处分并不等同于撤销资质，后者必须经由颁证机关进行。若环境行政机关与颁证机关非同一机关，环境行政机关得请求颁证机关进行。

3.侵权责任

企业环境监督员违反忠实义务，而未履行法律在因果关系认定、证明责任分配、责任归属认定、环境损害赔偿范围界定等方面规定的职责，应与污染者一并承担环境侵权责任。

在上述这些方面，企业环境监督员的职责主要在于及时提供企业的环境资讯。惟有未及时履行报告义务时或弄虚作假时，其才应当与污染者一并承担环境侵权责任。

4.刑事责任

企业环境监督员违反忠实义务，故意弄虚作假，导致企业环境犯罪行为发生，应与企业主要负责人一起承担刑事责任。

在追究刑事责任时，值得注意的是：企业环境监督员在企业环境保护职责履行时，毕竟处于辅助人角色，而非从事企业环境保护的主要角色。因此，其在环境污染犯罪中，只能是从犯，而不得将其认定为主犯；另外，是否应在环境犯罪罪名体系中，设置环境背信罪，单独针对企业环境监督员等问题，在未来的刑法修订中，是值得考虑的。

应该说，具体对企业环境监督员的惩处机制之法律制度设计，亦进一步强化了其受托人忠实义务。

五、我国法律的调适

虽然2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第四十二条之规定，可以作为我国企业环境监督员制度的法源，但是，从该条文的文本角度来看，其并未将企业环境监督员、企业环境管理负责人、企业环境事务其他从业人员进行严格区分。因此，如何完善企业环境监督员的法律地位，进一步厘清其职责，其法律责任如何构建等，则有待于我国法律的进一步调适。

其一，将企业环境监督员从企业环境保护负责人员中区分出来，并明确其职责。无论是《中华人民共和国环境保护法》第四十二条之规定，还是2008年的《环境保护部关于深化企业环境监督员制度试点工作的通知》，以及环保部组织编制的《企业环境监督员制度建设指南（暂行）》（以下简称《指南》），都存在着一个严重的问题：混淆了企业环境监督员与企业其他环境专责人员，将企业环境监督员的职责与其他环境专责人员的职责混同。特别是在《指南》中，将企业环境管理负责人作为环境监督员的一种，而在其职责中又规定了一些非环境监督员的职责。如负责建立并组织实施企业环境突发事故应急制度，该项职责包括了执行、管理与监督三项职能，其中惟有监督企业环境突发事故应急制度运行事项属于企业环境监督员的职责。因此，建议在未来修法时，将企业环境管理负责人（总负责人）从企业环境监督员中剔除，将其定位于代表企业管理企业环境监督员者。在未来的《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》修订过程中，进一步明确企业监督员的职责。

其二，通过制定《中华人民共和国环境保护法》实施细则或司法解释等方式，明确在因果关系认定、责任归属认定、证明责任分配、环境损害赔偿范围界定等方面企业环境监督员的职责，以期有助于环境污染纠纷的处理与侵权救济方式的顺利进行和实施。

其三，通过修法或立法解释，明确环境监督员多重属性职能的受托人地位，并以受托人忠实义务履行与否为要件，构建企业环境监督员的行政、民事、刑事责任。

其四，建立企业环境监督员的国家资格考试制度与行业培训制度。企业环境监督员的行政受托人地位，决定了亟须建立相关的国家资格考试制度。凡从事企业环境监督员职业者，须通过企业环境监督员国家资格考试，以此密切行政机关与其的信托关系；要求职业者参加行业培训，则是建立公众与其的信托关系。当然，上述两项制度的建立，最为实用的目的在于推企业环境监督员工作的统一化与规范化。

其五，明确企业监督员的职权保障体制。企业环境监督员的“三主一仆”的尴尬境地，必须在法律中明确加以克服，即企业在解雇企业监督员时，须经环境行政机关之同意，而且，法律应规定须适时建立企业环境监督员公会，以维护其合法权益。