法国、荷兰法律援助制度改革情况及启示

刘帅克（司法部法律援助中心）

法国、荷兰法律援助制度改革情况及启示

刘帅克（司法部法律援助中心）

一、法国、荷兰法律援助制度简介

（一）法国法律援助制度

法国的法律援助制度可以分为三个体系：法律援助、法律获得和受害者援助。三大体系的侧重点各有不同，但都是为了维护弱势群体的合法权益，尊重和保护人权，最终实现“法律面前人人平等”的宪法要求。

1、法律援助。仅指对符合条件的困难人群免费或部分免费提供个案代理的诉讼法律援助服务，不包括咨询等非诉讼法律服务。1991年的《法律援助法》明确规定了法律援助的范围、条件、申请审查指派程序等，确保法律援助成为国家对公民的一项司法救济和保障措施。法国法律援助的范围非常广泛。法国公民、欧盟公民（丹麦除外）、长期合法在法国居住的外国人、总部位于法国的非营利法人等，都可以申请获得法律援助。遇到法律纠纷时，当事人需要到法律援助办公室申请法律援助。每个地区的大审法院、最高法院、行政法院、国家庇护权法院，均设有法律援助办公室。申请获得审批之后，法律援助办公室会将申请审批材料转给当地律师公会会长，律师公会会将该案件分派给律师公会里的律师。

法国实行法律援助分担费用制度，由当事人根据其经济情况分担部分法律援助费用。2014年，完全免费法律援助的月收入标准为936欧元，部分免费法律援助的月收入标准为937欧元至1404欧元。个人支付的费用是固定的，根据其收入情况和国家规定的补贴标准确定。如果申请人还有其他共同生活的人员需要负担，最高限额可以适当提高。

法国法律援助经费由国家财政支出，每个律师公会的律师资金结算管理处负责管理，用于支付律师办案补助费用。每年的法律援助经费大约是3.5亿欧元。律师的办案补贴是固定的。根据《财政部》的规定，每30分钟的工作时间为一个参考单位，司法部和财政部根据不同案件类型确定完成每类案件所需要的参考单位数以及每个单位数支付的补贴数额。参考单位数乘以每个单位数的补贴数额就是律师的办案补贴。每个参考单位支付的补贴数额每年会根据实际情况进行调整。

2、法律获得。法律获得主要是指向公民提供法律援助方面的知识和信息、提供专业法律咨询以及其他非诉讼法律服务等,主要由司法之家提供。全国共设有137个司法之家。司法之家是合作性质的组织，由大审法庭、律师公会以及各种协会组成。司法部总秘书处下设的法律获得办公室负责帮助创建司法之家、提供资金、安排协调员。司法之家的创建标准是在人口超过3万的政治经济敏感地区等。司法之家的主要职责是提供针对日常生活所有方面的专业化的法律咨询，尤其是律师咨询，具体包括家庭法、劳动法、住房法、外国人法、消费者法、与行政部门或者公共服务机构的争端、反歧视等方面的内容，同时还提供调解、和解等服务、介入轻微违法行为的预防和处理等。司法之家的服务都是免费的，办理非诉讼案件时无需按照法律援助的条件进行审查。公民不分地域限制，可以到任何司法之家寻求咨询帮助。司法之家以其方便快捷专业化的服务得到了法国公民的认可，司法部每两年会对司法之家的工作作一次满意度调查，最后一次调查的满意度高达98%。

3、受害者援助。法国的受害者援助理念源自加拿大的修复式正义。根据联合国1985年《为罪行和滥用权利行为受害者取得公理的基本司法原则宣言》规定，受害者是指：单独或集体遭受伤害，特别是身体或心理上的伤害，承受精神痛苦，蒙受经济损失，或其基本权益受到严重损害的人，包括因自然灾害或人为活动而蒙受损失的人。目前，法国对受害者实施援助的主要机构包括：（1）受害者援助国家委员会。（2）全国受害者援助及调解协会及其遍布法国的受害者援助协会网络。（3）受害者保护法官。（4）受害者援助办公室。受害者援助的服务机制是：在事件发生后立即介入，面向所有类型的犯罪受害者及交通事故和自然灾害的受害者，提供免费和保密的司法及心理指导服务。其援助方式包括：倾听和支持。及时通知受害者其享有的权益及案件进展，并对其权益和案件进展进行跟进。帮助受害者提出损害赔偿要求。辅助受害者撰写信函并办理手续。陪同出庭。帮助受害者联系法律专业人士和专业协会。心理支持等。

（二）荷兰法律援助制度

1、概述。荷兰第一部全面规定法律援助的法律《法律援助法》于1994年1月1日正式颁布实施，每年大约36%的荷兰公民（共1670万人）在案情需要的情况下有资格获得法律援助。法律援助的费用大部分由国家支付，只有一小部分由申请人根据其收入状况自行支付。荷兰的法律援助经费上升很快，70年代初，经费开支为500万荷兰盾（2荷兰盾=1欧元），现在为每年约5亿欧元。荷兰公共安全与司法部负责领导和管理全国法律援助制度，包括制定法律援助预算、向法律援助委员会提供资金、制定法律援助发展的制度框架和改革措施等。法律援助委员会具体负责法律援助计划的制定和组织实施、审查法律援助申请、制定法律援助收费标准、决定律师加入法律援助体系的资格、为律师发放法律援助授权证书、向律师支付法律援助费用、资助法律服务台、向司法部提交年度工作报告等。

2、法律援助提供模式。荷兰的法律援助体系是一个三重混合模式，由初步公共援助、一线公共援助和二线私人援助构成。

（1）初步援助。2007年，荷兰法律援助委员会与蒂尔堡大学合作开发了“冲突解决指南”法律咨询网站，通过网络指导当事人自助解决住房、劳动就业、家事、消费等民法及行政法领域的法律问题。网站上设有“矛盾冲突路线图”，指导用户找到解决矛盾冲突的方法，并且能够提供网上离婚调解等服务。通过这种方式帮助当事人进行自助法律服务，不仅可以降低当事人对法律专业人员的依赖，减少法律援助费用，使更多的人享受到法律援助服务，还可以提高当事人处理纠纷的主动性、对纠纷处理结果的满意度和应对其他法律问题的能力。

（2）一线援助。全国共设有30个法律服务台，由法律援助委员会全额拨款运作。其职责是免费为当事人提供法律法规及法律程序方面的信息，就简单的法律问题提供建议，遇到复杂或耗时的问题时，还要将当事人移交给私人律师或调解员。如果需要专业人员的进一步援助，当事人将被移交给事先已同意接收这些移交案件的私人律师或调解员。根据荷兰《法律援助法》规定，如果公民先去法律服务台咨询，再寻求律师申请法律援助代理，可以减少分担53欧元的自付费用。

（3）二线援助。法律援助委员会负责审查法律援助申请。当事人不能自己向法律援助委员会申请法律援助，必须通过律师代为提交。法律援助委员会对律师的申请进行审查后，认为符合条件的，将会颁发授予法律援助的证明。私人律师受理法律援助案件的方式有两种：一种是由法律服务台将当事人移交给他们，一种是由当事人自行主动联系注册律师。在后一种情况下，相关律师必须将当事人转回“法律服务台”，以便当事人在需要法律援助的情况下可以享受53欧元的个人缴费优惠。

3、质量管理措施。荷兰法律援助管理水平在欧洲乃至全球都处于领先地位。无论是公共安全与司法部、法律援助委员会还是律师协会或者律师事务所，无不强调质量的重要性。管理者和服务提供者从各自的角度，采取各种措施，确保为公民提供一份高质量的法律援助服务。

（1）设定严格的准入条件。律师要想办理法律援助案件，必须大学毕业后，通过律师资格考试，经过三年的实习期，才能在法律援助委员会登记注册，并且要符合法律援助委员会的质量规定。2003年，公共安全与司法部、法律援助委员会和律师协会共同签署了一份引入审查机制的协议。自2004年1月开始，律师事务所如果想在法律援助委员会登记办理法律援助案件，必须要通过有效的审查，包括组织管理、给当事人服务情况，如相关记录、当事人满意度调查等等，而该审查每三年必须要进行更新。审查由受过特别审查训练的资深律师负责。如果审查结果对律师事务所不利，几个月后会再进行重新审查。如果重新审查结果仍显示有重大问题，则该律师事务所不得再提供受补助的法律援助服务。

（2）加强对律师的培训。荷兰《法律援助法》规定，律师每年必须参加一定时间的培训，获得20个学分才能继续从事法律援助工作。律师协会在加强律师培训、保证法律援助质量方面发挥了重要作用。律师协会定期举办一系列的培训，包括对新工作人员的培训、以及按客户需求进行的培训等，保证律师及时获得新知识，高质量的完成代理工作。

（3）制定法律援助案件质量标准。为了加强法律援助质量管理，荷兰法律援助委员会组织制定了《最佳实践指南》，作为办理法律援助案件的质量标准，供律师参考。法律援助委员会成立了一个专门的研究机构，由相关法律专家和学者组成，负责编写法律援助评估年报、清理法律援助委员会债务、发布报告等。同时负责回答安全与司法部就法律援助工作提出的问题，对客户满意度、律师满意度、工作人员满意度等进行调查。他们给每个客户一个编号，采取临时检查、神秘客人暗访等方式长期跟踪法律援助市场，进行统计分析，查找问题，研究对策。此外，荷兰近年也开始引入同行评估机制。

（4）加强律师自律。荷兰的律师界参与法律援助的积极性比较高，有些律师事务所，接近40%的业务都是法律援助案件。为了维护事务所的声誉、获得更多的案源，律师们自发的致力于提高法律援助服务质量。律师界成立了一个叫做ViadicteFounation的协会，该协会致力于提高法律服务质量，自发制定了《律师事务所审计标准》，定期对律师事务所办理的案件互相进行审查评估。他们也参与荷兰律师协会以及法律援助委员会发起的法律援助改革。

二、法国、荷兰法律援助制度改革情况

近几年来，欧洲各国法律援助制度普遍面临压缩经费、节约成本的压力，为了减少开支，提高效率，各国纷纷采取改革措施，包括缩小法律援助范围、加强科技创新、利用网络和数字媒体提供法律服务、早期干预、简化立法、提升公民自助服务能力等。

法国的改革措施主要包括降低律师办案补贴、发展法律援助保险、鼓励社会组织参与等。通过上述方式降低法律援助成本，多渠道筹集法律援助资金，加大社会的参与度，提高法律援助效率。

荷兰安全与司法部成立了法律援助改革项目小组，提出了一系列既可改善法律援助服务质量又可实现法律援助及司法过程中结构性资金节约的措施。包括逐年削减法律援助预算、提高经济困难标准、提高当事人分担费用标准、降低律师固定报酬等措施。此外，还采取了下列有利于提高效率、改善服务质量的方法：

1、 高度信任条件下的实体审查。2009年，法律援助委员会启动了高度信任法的首次试点。从2011年起，法律援助委员会开始分阶段在全国范围内推广这种方法。至2013年初，在法律援助委员会注册的律师中，已有31%的律师开始使用这种方法。这种方法的前提是法律援助委员会和律师在透明、信任和理解的基础上开展合作，要求律师行业更加自律。采用高度信任法后，法律援助申请将被自动受理。律师无需向法律援助委员会提交大量文件及申请（但税务机构没有当事人详细记录的情形除外）。法律援助委员会将迅速对当事人的法律援助申请资格进行评估，然后签发法律援助许可。

2、进一步强化法律服务台的案件过滤功能。荷兰法律援助委员会认为法律服务台具有过滤功能，可以减少法律援助证明的申请数量，减少诉讼，节约司法成本。为了实现这一目的，他们采取了一些鼓励措施。如果当事人向法律服务台寻求帮助后，最终仍然需要法律援助证明，国家将在其需要自行缴纳的费用中扣除53欧元作为优惠。而那些最终获得了法律援助许可但没有首先向法律服务台求助的人将不会获得这种优惠。为了进一步发挥法律服务台的案件过滤功能，荷兰法律援助委员会正考虑要求所有申请法律援助的当事人都要先向法律服务台求助。

3、简化立法、提升公民自助服务能力。荷兰法律援助委员会希望通过提供各种服务加强公民在解决自身法律问题方面的自助能力。法律援助委员会还将提供定制服务，研发更多的应用工具，激发当事人的自助能力。目前通过冲突解决指南网站和法律服务台实施的早期诊断与甄别服务有助于降低问题解决的难度和激发当事人的个人主动性，并有望降低需要律师或调解员介入的法律援助（证明）的申请数量。另一方面，通过离婚与子女抚养方案及在线调解选项，法律援助委员会提高了公民在离婚案件中的自力更生能力。

荷兰法律援助委员会和律师协会都认为，过于复杂和专业的法律规定增加了当事人自助解决法律纠纷的难度。因此建议简化立法、设定明确简单的规则和标准。此外，政府要保证创建一个公平竞争的环境，并制定一套并非专为某类服务定制的质量标准，以便诸如网站服务提供商、法律费用保险人、调解员和纠纷解决委员会之类的替代性纠纷解决机制也能在达到质量标准的条件下发挥其作用。政府还应推动冲突解决标准的建立。如果能为具有普遍性的案件制定标准性文件，如程序启动相关公函、（法院）程式或文件，就能让公民、对立方和法律专业人员更好地理解相关内容，从而加速解决纠纷的进程。

三、对我国法律援助制度发展的启示

（一）科学规划法律援助制度

法国和荷兰的法律援助制度具有不同的特点，法国的诉讼代理法律援助体现的是政府职能，由政府购买律师服务来实现，而法律获得则主要通过吸收社会力量完成。政府主导和社会参与有机结合，共同致力于维护弱势群体的合法权利。而荷兰的法律援助三重模式基本是由政府完成的，社会参与度比较小。各国政治经济文化发展水平的不同导致了法律援助制度体系的差异。今后在规划我国法律援助制度的时候，应该从全球化的国际视角来思考，总结欧洲法律援助制度发展的经验教训，学习其先进经验，从中国国情出发，结合中国实际重点研究法律援助治理理念、事权划分、提供模式、体制机制建设、质量保障等问题，对法律援助的未来发展作出科学的规划和设计，着力构建理念先进、制度科学、运行规范、保障有力的法律援助体系。

（二）有序扩大法律援助范围

紧紧围绕经济社会发展的实际需要，不断扩大法律援助范围是当前和今后一个时期法律援助的一项重点工作。从我国实践看，有的地方为单纯追求办案数量，不考虑经济社会的可承受程度、法律援助资源状况等因素，无限制地放宽受理范围，这是不科学的。以法国为例，法国在法律援助事项范围上非常广泛，任何法院审理的和解或争议案件都可以申请法律援助。由此带来的一个现实问题就是法律援助案件量连年攀升，而受国际金融危机影响，法国政府计划减少法律援助方面的经费投入，同时拟向律师征收特别税以弥补法律援助经费的不足，加之长期以来办案补贴标准偏低，引起了律师界的普遍不满。因此，我国在扩大法律援助范围时，既要考虑困难群众的实际需要，尽可能地将更多与民生权益保护密切相关的事项纳入法律援助范围，将覆盖人群逐步拓展至低收入群体，使法律援助惠及更多的困难群众，同时还要考虑经济社会的可承受程度，既尽力而为，又量力而行，切忌盲目地概念化地扩大范围，真正做到办实事符合民意，做好事不超越民力。

（三）切实提高法律援助质量

影响法律援助质量的因素涉及到法律援助制度完善程度、经费保障水平、办案补贴高低、质量管理水平、办案人员素质等多个方面。要在不断完善法律援助政策、提高经费保障和办案补贴水平、加大质量管理力度的同时，努力做好法律援助培训、理论研究和案件质量评估工作。要以需定训、严格设定准入标准，为提高法律援助质量提供人才支持和队伍保障。要以案件质量评估为抓手，制定分类的质量标准，加强法律援助规范化建设，建立多种评估方式和多种评估措施并存的案件质量评估方法，切实加强案件质量管理。要深入开展法律援助理论研究，为提高法律援助质量提供理论支撑。

（四）积极推行便民服务举措

法国和荷兰法律援助服务是全方位的，既包括诉讼代理、辩护服务，也包括法律咨询、调解等服务。为了让公民获得方便快捷的法律援助服务，法国建立了遍布全国的司法之家和法律咨询便民点，同时，还与巴黎团结公共汽车合作，租赁了欧洲唯一的一辆法律援助流动服务车，在工作日开展流动服务，进一步保障了法律援助服务的可及性。荷兰则通过“冲突解决指南”网站、法律服务台、私人律师三级模式为当事人提供丰富多样的法律援助服务，并致力于提高当事人自助解决法律问题的能力。如何让困难群众更加便利地获得法律援助服务，也应当成为我国各地常抓不懈的一项工作。切实发挥法律援助工作站点在协助申请、解答咨询等方面的作用，积极开展法律援助宣传和公共法律教育，加强“12348”法律服务热线和信息化系统建设，加大信息技术的应用力度，积极打造“一小时（半小时）法律援助服务圈”，方便困难群众获得法律援助。

（责任编辑 赵海鸥）