对建立矛盾纠纷调处综合机制的几点思考

徐永伟（江苏省司法厅研究室）

对建立矛盾纠纷调处综合机制的几点思考

徐永伟（江苏省司法厅研究室）

我国正处于全面深化改革的关键时期，为应对社会矛盾多发多样的状况，党的十八届三中全会提出了创新有效预防和化解社会矛盾体制、建立调处化解矛盾纠纷综合机制的新观点新要求新部署。我们要认真学习、深刻领会、贯彻落实全会精神，加快创新建立社会矛盾纠纷调处综合机制。

一、 充分认识创新建立矛盾纠纷调处综合机制的意义

适应社会矛盾日益多样化与复杂化的需求，创新建立矛盾纠纷调处综合机制，必须充分认识人民调解的基础地位和功能优势，以人民调解为基础，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，体现矛盾纠纷调处的群众工作属性，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，努力在矛盾纠纷调处中实现基层群众自治、社会自我调节与政府治理的良性互动，提升社会治理成效，就地依法高效化解矛盾纠纷，最大限度增加和谐因素，维护社会公平正义，推进法治中国、平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。

（一）创新建立矛盾纠纷调处综合机制，是贯彻落实十八届三中、四中全会精神的具体行动。十八届三中全会明确要求完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。十八届四中全会提出，健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制。这就要求我们在总结以前社会矛盾纠纷调处化解做法经验的基础上，根据当前我国社会矛盾纠纷的特点和规律，以最大限度增加和谐因素、维护社会公平正义为追求，加快建立科学高效的多元化矛盾纠纷调处工作体系，大胆探索创新建立调处化解矛盾纠纷综合机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，以更好地维护改革发展稳定的大局，维护人民群众的合法权益。

（二）创新建立矛盾纠纷调处综合机制，是建设法治中国、平安中国的迫切需要。十八届三中、四中全会明确提出了建设法治中国、平安中国的目标任务，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，创新建立矛盾纠纷调处综合机制，既是法治中国、平安中国建设的重要内容，更是推进法治中国、平安中国建设的重要举措。我们一定要着力构建矛盾纠纷调处综合机制，认真开展矛盾纠纷排查调处工作，努力化解社会不安定因素，维护社会和谐稳定，为建设法治中国、平安中国作出贡献。

（三）创新建立矛盾纠纷调处综合机制，是坚持调解为民的必然要求。矛盾纠纷调处工作，是做到群众家门口的群众工作，可以说与群众路线有天然联系，调解为民是其本质要求。创新建立矛盾纠纷调处综合机制，必须紧紧扭住做好群众工作这条主线，回应新形势下人民群众对化解矛盾纠纷的新需求,学习好、坚持好、发展好 “枫桥经验”，牢固树立调解为民理念，巩固创新发展大调解、专业调解等机制，把调解为民贯穿到社会矛盾调处化解工作的各个领域各个环节，创新工作机制，优化工作流程，创新调解方法，提高群众路线与法治方式有机结合的预防调解能力，凝聚起预防化解矛盾纠纷的正能量，努力增强其民主性、规范性、稳定性、法治性，依靠群众就地解决矛盾，为经济社会发展、人民安居乐业营造良好环境。

（四）创新建立矛盾纠纷调处综合机制，是创新有效预防和化解社会矛盾体制的重要内容。十八届三中全会明确要求创新有效预防和化解社会矛盾体制，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。正确处理人民内部矛盾，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，既是历代领导人的一贯要求，也是党和政府的长期政策。习近平总书记要求：“把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。对群众反映强烈的突出问题要通过强化责任、健全制度、落实到人，推动有关方面形成合力，妥善加以解决。”胡锦涛同志指出，我们要正视矛盾，找到化解矛盾的正确途径和有效方法，形成妥善处理矛盾的体制机制。因此，我们要从创新有效预防和化解社会矛盾体制、提高治理矛盾纠纷能力的高度，积极推进建立调处化解矛盾纠纷综合机制，及时有效地把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，努力实现案结事了人和，促进社会主义和谐社会建设。

二、创新建立健全调处化解矛盾纠纷的综合机制

在建立健全以人民调解为基础的矛盾纠纷排查调处网络的基础上，适应当前矛盾纠纷的新特点、新变化，还必须创新建立健全社会矛盾纠纷调处的各种机制，如源头防范、排查预警、分析研判、分类调解、专业调解、联动调解、应急处置、融合调解等机制，从而切实提高矛盾纠纷调处化解工作成效。

（一）源头防范机制。为避免“决策一出台、矛盾跟着来”，决策机构和领导干部要正确执行党的方针政策和国家法律法规，按照十八届四中全会的要求，健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，关心群体疾苦，完善联系群众制度，畅通民意表达渠道；全面推进调解服务公开，落实调解为民帮扶服务措施；建立健全社会稳定风险评估机制，充分考虑群众的承受能力，科学制定政策措施，改进工作作风，维护群众合法权益，维护社会公平正义。建立健全社会矛盾纠纷防范应对机制，立足抓早、抓小、抓苗头，预防发生矛盾纠纷，切实掌握调处工作的主动权,力争矛盾纠纷在第一时间发现、第一环节化解，实现由事后调处向源头防范转变，将矛盾纠纷解决在萌芽状态。

（二）排查预警机制。排查的目的是为了预警，做到了分类预警，才能实施主动调处和有效防控。江苏省司法厅在《关于构建矛盾纠纷排查调处全覆盖工作体系的意见》中明确，建立健全矛盾纠纷排查预警机制要坚持“信息情报主导”理念，构建以网格化管理为基础，以各级各类人民调解组织为主体，集信息收集、分析研判、及时化解、实时反馈为一体的调解机制，实现对社会矛盾纠纷全方位、全领域的排查调处。科学划分网格，建立基础网格单元、责任网格单元、独立网格单元，加强排查预警基本网络体系建设。明确各级司法行政机关和人民调解组织的排查预警责任，明确矛盾纠纷信息采集、报送和处理要求，坚持村（社区）、乡镇（街道）、县（市、区）日常排查制度，适时组织集中排查、专项排查、重点排查，突出排查热点问题、重点区域、特殊对象，努力保持排查调处工作常态化。健全完善矛盾纠纷分级预警制度，按照矛盾纠纷可能造成的社会影响、危害程度、紧急情况和发展态势等因素，划分红、黄、绿三级预警等级分级管控调处。严格执行矛盾纠纷专报、直报、“零报告”制度，对排查出来的矛盾纠纷信息，在做好调处管控的同时，通过司法行政专网及时报告有关部门，重大复杂矛盾纠纷信息直接向上级司法行政机关报告，努力做到矛盾纠纷隐患早发现、早预防、早处置。

（三）分析研判机制。加强对矛盾纠纷发生、发展以及变化规律的研究和分析，加强对人民群众矛盾纠纷调处需求的了解和分析，增强分析研判的针对性、有效性。改进分析研判形式和内容，缩短分析周期，将分析研判的重点放到实时动态、重大个案及阶段性、区域性重大疑难矛盾纠纷的分析研判上。省市每月研判一次，把握矛盾纠纷的总体态势，及时提出工作指导意见。县区以下着重进行动态分析研判，通过对重大疑难矛盾纠纷的个案剖析，总结调处成功的经验和做法，分析调处不成功的原因，及时为基层调处类似纠纷提出指导意见。各类人民调解组织着重分析日常矛盾纠纷的具体隐患，预测防控隐患的可能发展态势，并及时报告党委政府和上级司法行政机关。

（四）分类调解机制。适应矛盾纠纷复杂性、多发性、易变性的特点，把握矛盾纠纷处理的基本规律，探索建立健全分类调解机制。对多发性、易激化的矛盾纠纷，乡镇、村居人民调解委员会要主动深入到困难人群多、矛盾问题多的地方开展排查调处工作，依法、及时、就地化解，确保小纠纷不出村（居），一般纠纷不出乡镇（街道），促进和谐社区建设；对物业管理、征地拆迁、教育医疗、环境保护、交通事故、安全生产等发展类、民生类矛盾纠纷，要发挥行业性专业性人民调解组织的功能优势，力争纠纷不出本行业、本单位，防止因调解不及时、不到位而引发民转刑案件、群体性事件；对重大复杂矛盾纠纷，要整合各类调解资源，形成调处化解合力，防止重大矛盾纠纷累积、叠加和激化；对互联网时代出现的新型矛盾纠纷，要适应当前信息化、新媒体发展的新形势、新要求，着力打造新媒体人民调解组织平台，总结电视调解、视频调解等做法，积极发展网络新媒体人民调解组织，回应大数据时代人民群众对调处工作的新期待，参与社会治理创新。

（五）专业调解机制。医患纠纷、劳动争议、环境保护、交通事故等矛盾纠纷法律性、政策性、专业性较强，需要专业人员以专业方法化解。为提升专业性矛盾纠纷调处工作的规范化、精细化水平，必须加快形成“专业性调解组织+专职人民调解员+专业化的方法手段”化解各类专业性矛盾纠纷的新格局。如江苏省为减轻法院、公安机关等部门的受案压力，从去年以来大力加强派驻制人民调解工作室建设，搭建了有效化解专业疑难纠纷的新平台。派驻制人民调解工作室由当地人民调解委员会在集中处理矛盾纠纷的相关部门或矛盾纠纷多发的领域（基层法院、公安派出所等）派驻设立，由司法行政部门主管，相关部门参与业务指导。工作室主任由所在人民调解委员会主任或副主任担任，专兼职人民调解员由司法行政部门聘用。驻地部门为工作室提供一定的办公场所、必要的办公条件，并协同司法行政部门一起向财政部门争取落实工作室的运行经费、聘用专职人民调解员的费用以及办案补贴。要优化专业调解的工作流程，总结提炼专业调解方法，不断创新发展专业调解机制。

（六）联动调解机制。2013年8月召开的全国人民调解工作会议提出，要紧密结合司法改革，加快构建以人民调解为基础,人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制。这为建立健全联动调解机制指明了方向，也就是要通过各种形式和途径加强司法行政机关与公安机关、法院以及其他相关部门的协调配合，有效整合调解资源，形成调解合力，优质高效地化解矛盾纠纷。根据江苏实践，应从建立联席会议制度、联络员制度、重大纠纷联动调解制度和建立共同检查考核制度等方面加强完善联动调解机制，努力形成分工合理、权责明确、优势互补、协调互动的衔接配合工作体系，切实提高公调对接、诉调对接、检调对接、访调对接等联动调解工作水平。

（七）应急处置机制。为应对突发性、群体性事件，提高矛盾纠纷调处的应急处置能力，十分有必要建立健全矛盾纠纷调处的应急处置机制，完善应急预案，在协助相关部门做好群众疏导、现场秩序维护等工作的同时，做好矛盾纠纷调处化解工作。应急处置机制的建立完善主要从决策指挥、预案制定、现场稳控、应急保障等环节入手，确保在突发性、群体性事件出现后能预判矛盾、及时介入、教育引导、有效调处化解。

（八）融合调解机制。十八届三中全会强调要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，十八届四中全会已对全面推进依法治国作出部署。这就要求我们适应熟人社会向法治社会转型需要，适应矛盾纠纷和当事人的新变化，善于采取法治化、柔性化、个性化、多样化的形式，通过依法调解、以德服人、以情感人，增强调处工作的公信力、吸引力和感染力，提高调处成功率；这就要求我们在调处工作中法、理、情并重，运用法治思维制订调处预案，多用法治方式化解矛盾纠纷，善用现代科技手段创新调解方法，做好法治、德治、自治结合文章，切实提高化解矛盾纠纷的能力水平。要在坚持利用“村头”、“地头”、“炕头”等群众喜闻乐见的上门调解、现场调解等调处方式的同时，注重运用听证、社会评价、群众议事、心理调解、联合调解等方法开展调处化解工作，从“我说你听重说服”到“以人为本重服务”。从“讲感情”到“讲法治”，从重“唱情感戏”、善“打情感牌”到“法理情融合”，从重“案结、事了、人和”到重“和人、了事、结案”，实现源头预防和事中化解、事后服务相结合，提升安民惠民便民水平。要坚持科技引领、信息主导，充分发挥现代网络技术在服务群众、化解矛盾纠纷中的作用，降低调解成本，节省当事人的时间和财物开支，大力发展网络视频调解、微博调解、QQ调解、电视调解和电话服务热线调解等新媒体调解方式，为党和政府了解民意、体察民情、化解民忧提供新渠道，为群众实现自我管理、自我服务提供新平台。积极打造网上调处工作平台，实现矛盾纠纷发生数、调解数、重大矛盾纠纷信息和调处工作情况实时记录跟踪、动态监控、科学监管，实现预防调处过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，不断提高化解矛盾、服务群众的能力水平。

三、加强对创新建立矛盾纠纷调处综合机制的协调保障

创新建立矛盾纠纷调处综合机制，依法及时化解矛盾纠纷，事关社会治理成效，事关人民群众切身利益，事关社会长治久安，牵涉到方方面面，需要加强组织协调、政策保障和人才支持。

加强组织协调。要把社会矛盾纠纷调处工作纳入党政“一把手”工程，有关部门和各类调解组织充分发挥工作体制机制优势，积极争取党委政府的大力支持，推动落实“一岗双责”制度，把化解矛盾纠纷的责任分解落实到各级党政领导班子成员身上。党政主要领导对可能影响本地区社会稳定的重大矛盾和突出问题，亲自过问，亲自动手包案解决，定期分析研究，及时解决工作中遇到的困难和问题。要把完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，创新建立矛盾纠纷调处综合机制，作为社会治安综合治理考评的重要内容，加大组织、协调、监督、检查力度，加强检查督导，严格落实责任奖惩。对矛盾纠纷排查及时、调处得力的要表彰奖励；对领导不重视、排查不深入、调处不力，或对排查发现的重大矛盾纠纷和问题隐瞒不报，在源头上制造矛盾纠纷，推诿扯皮，导致发生严重危害社会治安和社会稳定重大矛盾纠纷的地方、单位要予以通报批评、警示直至一票否决。加强司法行政部门的指导管理力量，加强协作配合，推动各部门各单位认真落实部门和单位化解矛盾纠纷的责任制，加大责任制执行力度。如江苏、广东等地以社会矛盾纠纷调处成功率列入省科学发展考核评价体系为契机，建立健全社会矛盾纠纷调处工作考评体系，完善绩效考核、奖惩机制，切实提高社会矛盾纠纷调处化解工作水平。

加强政策保障。建立健全社会矛盾纠纷调处工作经费财政保障机制。如江苏省委、省政府和省财政厅已将各类人民调解组织、人民调解工作室、专业性人民调解组织的业务经费和工作经费，司法行政机关、人民法院指导人民调解工作经费、聘用专职人民调解员所需经费，人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴费用等经费列入财政预算予以保障。目前各地落实到位程度不一，要研究财政保障的长效机制、转移支付机制和使用管理办法，确保有钱有人从事社会矛盾纠纷调处工作。探索建立矛盾纠纷化解救助机制。在调处矛盾纠纷中，有时会遇到一方当事人有责任且愿意赔偿却无力支付，而另一方当事人急需使用资金救急的情况；也会遇到虽然于法不能补偿，但切实需要补偿的情况，这时由谁出资及时救急就成了矛盾纠纷能否及时化解的关键。因此，有必要通过政府出资、社会捐助等形式设立社会矛盾纠纷化解救助资金，对生活确有困难的当事人予以救助，使其基本生活得到保障，过有尊严的生活，以减少社会不和谐不稳定因素。社会矛盾纠纷调处工作政策法律性强，要加强实践总结和理论研究，对社会矛盾纠纷调处工作的机构、人员、人民调解、行政调解、司法调解及其对接、各相关部门的责任以及保障考评奖惩等先行作出政策规定，待条件成熟时制定社会矛盾纠纷调处工作的地方法规，为社会矛盾纠纷调处工作提供法制保障，也为全国立法提供基础性贡献。

加强人才支持。人才资源是第一资源。新形势下的社会矛盾纠纷调处工作对调解人员的素质提出了更高的要求，他们既要懂调解业务，又要懂矛盾纠纷领域的业务；既要懂法律，又要懂政策，呈现出较高的专业化要求。为此，要制定调解人才培养规划，创新人才建设机制，推进调解队伍的职业化、专业化、正规化建设。为确保调解人员具有一定的文化、法律和专业知识，探索建立调解人员准入机制，可在一省范围内试行调解人员资格考试、考核（对象是政法部门的退休人员及科研院校机构的专业人才）制度，为矛盾纠纷调处工作储备人才。加快推进专职人民调解员制度建设，研究制定加强专职人民调解员管理的意见，明确专职人民调解员的工作职责、标准和待遇，做好专职人民调解员的资格认定、聘用管理、教育培训等工作。通过集中培训与日常培训相结合、知识培训与技能培训相结合、理论学习与实践锻炼相结合，推动人民调解员达到“五懂五会”，即：懂社情民意、懂法律政策、懂业务知识、懂调解技巧、懂信息化手段，会预防、会调查、会调解、会制作调解文书、会做群众工作。专业性人民调解组织、人民调解工作室的专业人民调解员，除了要具有人民调解员资格外，还要进行上岗前专业培训，通过上岗专业知识培训考试合格后才能领证上岗。如江苏省今年年底将组织的全省司法行政系统首次职业培训考试，已把专职人民调解员纳入了参考对象之中。为了激励人民调解员注重学习、注重实战、提高素质，要总结江苏昆山等地开展人民调解员职称评聘的做法，积极争取协调有关部门建立全省性的人民调解员职称评聘制度，以增强人民调解员职业荣誉感，扩大人民调解员的职业发展空间。探索建立调解高端人才培养制度，如在全国或全省选拔培养一批调解能手、调解专家，在有关院校设立调解专业（上海政法学院、江苏省司法警官高等职业学校已设立），建设调解教学科研队伍，加快形成高端调解人才选拔、培育、认定、使用等一系列制度和办法。

(责任编辑 张文静）