以创新促养老服务转型升级

刘 玲

以创新促养老服务转型升级

刘 玲

无锡市早于全国16年步入人口老龄化城市行列，目前60周岁以上老人占户籍人口比例达22%。面对人口老龄化高速发展的严峻挑战，无锡以创制促超前谋划，以创新促转型升级，以创优促整体推进，着力打造呼应苏南现代化建设示范区要求、体现现代民政建设特色、满足老年人多元需求的养老服务“升级版”。本文结合无锡的创新实践，谈一谈今后养老服务业的发展思路。

无锡推动养老事业发展的创新实践

机制创新，政策体系“谋篇布局”。在全省率先出台《无锡市养老服务设施布局规划（2009—2020年）》，并相继出台《关于加快我市老龄事业发展的实施意见》等17个政策文件和管理规范，从组织领导、机构建设、优惠扶持、规范管理等多方面予以配套，形成了以《布局规划》为龙头，以17个政策文件为推动的“1+17”养老服务政策保障体系，为全市养老服务事业发展提供了政策引领和刚性支撑。

抓手创新，项目建设“多点发力”。紧抓扩内需、保民生契机，通过争取财政投入、社会多元化投入和整合资源扩大设施规模“三措并举”，推进一批养老项目上马建设。近五年，各级财政资金投入超10亿元用于机构建设、政策扶持、信息服务等项目，市级慈善和福彩资金投入超2亿元，兴建了南山慈善家园等一批慈善养老项目，形成了多渠道资金筹措机制。目前，全市养老机构达142家，居家养老机构1000余家，养老床位3.26万张，每千名老人拥有床位数达31张，位居全省前列。

路径创新，引入民资“开源活血”。转变政府职能，尊重市场规律，强化政策扶持，推进社会化运作，相继出台规费减免、运营补贴、信息服务、保险保障等方面的11项优惠补贴政策，引导和激励社会力量成为发展养老服务业的主体。目前，已形成公办民营、公助民营、合资合作、BOT运作等多形态养老服务市场化运作模式，社会办养老机构超50家，社会办养老床位占比达30%以上，基本形成“以公办养老机构为示范、以政府兜底保障为基础、以多元投入、市场化服务为重点”的发展路径。

手段创新，品牌打造“提质优效”。探索品牌化管理，在养老机构引入国内外知名养老服务品牌公司参与养老机构日常运营、管理和培训，引导养老服务向专业化、特色化、品牌化发展。实施“品牌化”保障，以“慈福系列民生保险”为统揽，去年面向养老机构及老年群体，推出“安康关爱”意外伤害保险、养老机构综合责任保险、低保家庭中60周岁以上老人人身意外伤害险等养老保障“一揽子”计划，为城乡广大老年人织起了养老保障“安全网”。

载体创新，优化服务“固本强基”。以公益创投、养老项目推介等活动为载体，吸引社会力量参与为老服务，近两年公益创投为老服务项目达72 个，带动社会资金近200万元，内容从传统助老服务进一步向为空巢、随迁、失独等特殊群体老人提供精神关爱层面延伸。加快养老服务信息化建设，打造的“96158”等5个居家养老信息服务平台，为4.2万户老年人家庭提供应急救助、快速联络、生活助老等多项服务。出台政策大力推进区域性老年人助餐中心建设，更好满足社区老人尤其是高龄、独居、空巢等特殊老年群体助餐服务需求。此外，通过开展养老机构达标创建、标准化建设、培训及技能竞赛等活动，养老机构服务水平得到新提升。

制约无锡养老事业发展的瓶颈问题

体制机制不协调。养老服务管理部门政出多门、多龙治水问题依然存在，整合行政管理资源，形成工作合力，成为推进现代养老服务体系建设的当务之急。

法规制度不健全。尚无养老服务方面的地方性法规或综合性政府规章，土地指标、税收减免等系列推动养老服务业发展的配套措施和优惠性政策，还需进一步制定和细化。

结构性矛盾较突出。从床位功能上看，自理型养老床位使用率不到七成，养医结合型、康复护理型床位供不应求，比例偏低，目前全市仅有5家有医保定点资质的养老机构，其中市区仅有1家试点单位；从城乡布局上看，农村机构养老床位利用率仅为65%，而中心城区达85%以上，市社会福利院、广益养老服务中心等优质资源一床难求。

养老服务水平不高。养老服务从业者年龄偏大、文化偏低；从业者中专技人员比例较低，专业社会工作者、专业医技人才严重缺乏；养老机构服务人员薪酬待遇偏低，流动频繁，据对近三年抽样调查，每年护理员流失率在15%以上，成为制约养老服务水平提升的瓶颈。

大力推动养老事业发展的基本思路

国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》的出台，使无锡养老事业发展站在挑战与机遇并存、承接与创新共进的关键时刻。无锡将紧抓契机，攻坚克难，多举措推进养老服务事业、产业同步发展，努力让“人人享有基本养老服务”的美好愿景尽早实现。

加强组织领导是前提。进一步健全政府牵头、民政主管、部门协助、社会参与的组织领导机制，协同发改、规划、国土、财政等多部门凝聚合力齐推共抓。把养老服务机构建设和新增养老床位等重要民生指标，纳入各级党委政府为民办实事内容和年度考核目标，确保养老服务设施布局规划和相关政策全面及时有效落实。

完善体制机制是关键。配合市人大做好地方性法规立法调研和《无锡市养老机构管理条例》立法工作。探索养老服务市场运行机制、风险规避机制和投入激励机制等方面的政策办法，建立完善适应市场经济发展、充满生机活力的养老服务管理体制和运行机制。继续完善社会力量参与养老服务事业的优惠扶持政策，在经费投入、土地划拨、规费减免等各方面加大扶持力度。继续推进适度普惠型福利政策，扩大政府购买养老服务的惠及人群，使更多高龄、贫困、独居、失能老人享受机构和居家养老服务。

拓展多元投入是抓手。逐步建立稳定的财政投入机制，争取将养老服务项目纳入公共财政预算，推动财政投入增长年均10%以上。逐年增大福彩、慈善公益金投入力度，争取“十二五”期间两项资金投入达5亿元。积极探索社会投入机制，通过以奖代补、购买服务、贷款贴息等方式，鼓励和吸引社会资本参与养老服务事业发展，提高社会投入占比，形成多元化资金投入机制，满足多样化养老服务需求。

调优床位结构是重点。积极探索医疗机构与养老机构合作新模式，对兴办护理型养老机构在建设资金补贴、日常运行补贴方面予以政策倾斜。提升农村敬老院床位利用率，在确保五保老人入住基础上探索社会化、市场化运作。提高老城区养老机构建设品质，增加优质养老床位供应量。重新整合市级社会福利机构养老床位，更好保障老城区三无老人、低保、低收入老人、失能老人优先入住需要，体现养老服务公平。

强化管理服务是基础。大力推进养老机构标准化、规范化建设，大规模开展从业人员职业资格和专业技能培训，探索养老机构紧缺型技能人才补贴机制，提升养老机构管理服务水平。探索建立对养老服务机构、养老服务对象和政府购买服务的评估机制，科学合理分配养老服务资源。加快养老服务信息化建设，完善市、市（县）区、街道（镇）、社区（村）四级养老服务信息管理系统，整合市96158等五大信息服务平台，引入物联网、云计算等高科技产品，加快建成贯通上下，覆盖全市、快捷高效的养老服务信息化平台。

加强产业培育是突破。重点引导生产型企业优先开发技术先进的老年服务产品，发展养老用品专业市场，大力培育以老年生活照料、护理康复、安全援助等的社区服务企业，鼓励外资、民资开发老年养生、休闲、旅游产业，探索养老服务保险险种，积极拓展农村养老市场，引导老年人更新观念，拉动消费和就业。“十二五”期间，力争培育3至5家在全市乃至全省有一定规模和影响的养老服务企业，进一步优化养老服务和产品供给，使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的新增长点。

（作者系江苏省无锡市民政局局长）