农民工工资法律保障机制反思与重构

(南阳理工学院，河南南阳473004)

农民工工资法律保障机制反思与重构

钱凯

(南阳理工学院，河南南阳473004)

农民工工资是其核心问题，对农民工和社会发展具有非常重要的作用。由于社会、法律和农民工自身的原因，造成了拖欠农民工工资出现了普遍性与集中性、反复性与复杂性并存的局面。基于我国的国情，结合欧美等劳工立法先进经验，应当从加大对恶意拖欠农民工资的惩罚力度、规范农民工用工制度、完善农民工合法权益的权利救济途径、规范农民工工资支付、加强农民工自身建设等方面解决拖欠农民工工资问题，切实保护农民工权益。

农民工;工资;行政效能;速裁机制;组织建设;维权意识

随着改革开放的发展，大量的农村富余劳动力到城市就业，农民工作为一个特殊社会群体逐步形成。农民工群体的产生给我们社会发展和经济生活带来了巨大的影响和冲击。农民工问题不仅是经济问题，更是一个复杂的社会问题，其核心是农民工的工资问题。所以对农民工工资的法律保障进行研究，将有利于该问题从根本上得到解决，而且可以真正地构建和谐社会，促进我国经济和社会的良性发展。

一、农民工工资现状

本文所称的“农民工”指的是城市化进程中出现的新型劳动力大军，他们户籍虽在农村，但以从事非农产业为主，部分人在非农忙季节外出工作，亦农亦工、流动性强;另有部分人长时间在城市工作，早已成为产业工人不可缺少的组成部分。他们具有收入结构不合理、收入水平较低、数量巨大、身份特殊、劳动强度大、风险系数高、强流动性和受教育程度低等特征。

在城乡二元化体制下，我国的经济社会呈现出明显的“二元经济”结构特征，城镇与农村之间经济社会发展水平和居民收入差距非常大。2013年城乡人均收入分别为29547元和8896元，城乡差距达到3.13倍。因此，农民进城务工的机会成本非常低。对于农民工来说，虽然进城务工只有一千多元的月收入，同城镇相比平均工资收入水平严重偏低，但是相对于在农村务农的收入还是很有吸引力的。因此，农民工进城务工可以承受在城镇居民看来较低甚至极低的工资和福利水平。虽然农民工愿意承受较低的薪酬水平，但是农民工权益还是得不到有效保障，其工资经常性被用工单位无端拖欠、克扣甚至拒付。

为了解决劳务用工过程中出现的问题，维护务工人员的合法权益，我国先后颁布了《劳动法》和《劳动合同法》，并在刑法中增设“恶意欠薪罪”，并不断加大了执法力度。近些年，由于全社会对“农民工”问题的重视，政府也出台了一系列相关政策，解决拖欠农民工工资问题取得了显著成效。国家统计局调查显示:20013年，在以受雇形式从业的“农民工”中，被雇主拖欠工资的比例为1.8%，与2008年相比下降了2.3%;从数据上看虽然拖欠农民工工资的比例不高且有下降的趋势，但其产生的负面影响反而越来越大。

由于众多原因，农民工的工资还是没有得到很好解决，法律诉求途径也没有起到应有的保障作用。近几年农民工讨薪经常见诸于世，从讨薪方式上来看，形式也日趋多样，手段不断更新，可谓无所不用其极。农民工在讨要薪金的过程中，由于方式不当导致人员伤残、命案等恶性事件也时有发生，社会影响十分恶劣，严重影响了和谐社会的建立和社会经济的健康良性发展。

二、农民工工资现状成因分析

(一)农民工自身因素

随着社会的发展，农村大量的剩余劳动力开始向城镇转移，这种劳动力转移流动过程中，市场这只无形的手占了主导地位，经济性因素成为首要考虑的因素。由于政府宏观调控缺位，导致农民进城务工存在困扰，尤其是在劳动力市场不规范的现状下，农民工合法利益和社会保障都得不到有效保障。从本研究课题调查的实际情况看，多数农民工获得工作的方式是亲朋介绍或者是通过工厂招工的启事应聘的，通常情况下，每月只会向农民工发放基本工资，剩余的工资到年底一并结清。但是，年底时，由于资金的问题，实力不够雄厚的用工单位不可能一次性筹集这么多款项来支付农民工工资。在实际工作过程中，只要有环节稍微出现一些问题，就会导致农民工工资被拖欠克扣。

对于追讨被拖欠工资的方法，应该通过法律途径向劳动保障监察部门投诉，依靠政府各部门去解决问题，最后通过向法院起诉方式追讨被拖欠的工资。可是在实际生活中，多数农民工却是反复找用工单位负责人追讨，甚至以各种极端的方式讨要被拖欠的工资。只有在各种救济权利用尽时，才会向劳动保障监察部门和法院请求法律救济，但是由于已过诉讼时效，被拖欠的农民工工资不能从法律上得到救济。

通过调查研究发现，农民工不采取向劳动保障监察部门和司法机关投诉或起诉，主要是由于以下原因:有的农民工的工作是通过亲戚或是老乡介绍的，基于中国的乡土人情，只会考虑彼此情面，不会走向投诉的途径;有的农民工没有与用人单位签订正式的劳动合同，他们担心如果投诉，就会造成与用人单位对立，导致工资最终无法追回，代价更大;有些农民工觉得现有权利救济程序复杂，专业化程度高，追讨成本高;有的农民工出于对行政机关不作为现象的担忧，觉得投诉也没有多大效果。

(二)法律因素

之所以会出现农民工的工资被拖欠的问题，我国法律制度上的漏洞也是重要因素之一。

一是优先清偿工资的制度实效性不强。优先清偿工资制度指的是，在企业破产或者依法清算时，拖欠劳动者的薪金应作为首要的债权予以清偿。我国现试行的《企业破产法》第37条和《民事诉讼法》第103条、206对这工资优先清偿制度有直接规定，但是在实际生活中贯彻落实的效果却不尽如人意。首先是根据上述法律的规定，工资清偿后如果遇到有担保的债权，这就使企业的资产清偿关系复杂化，将会延长农民工在实际领取劳动所得工资过程中的时间;另外，因为企业的破产是较为复杂的法律程序，所用时间一般较长，要是等到企业清算结束后再向劳动者给付薪金，这将会导致他们生活陷入困顿，合法权益没有得到有效保障。

二是对拖欠农民工工资案件惩治力度有限。针对拖欠农民工工资问题，我国先后制定了《劳动法》和《劳动合同法》，更在《刑法修正案》(八)增设“恶意欠薪罪”，立法手段不断丰富，立法层次不断提高，可是实际效果却并不明显，农民工工资被拖欠克扣的现象并没有得到很好的改观，这说明对拖欠农民工工资的案件执法不力，法律威严和震慑力没有得到很好体现。

三是行政执法的效能较低。首先是行政执法力度欠缺。有的区域，虽然规定了用工单位如果拖欠劳动者工资，劳动者可以主张被拖欠的工资总额一至五倍的补偿，政府劳动保障监察机关可以对涉事单位进行五千元至五万元处罚。但是在实际操作中，极少有农民工真正得到过补偿，同样出于地方保护的考虑，受到过处罚的企业也不多。另外，行政的执法手段也不多。劳动保障监察部门作为规范用工单位劳务用工行为，保障务工人员合法权益得到实现的行政部门，无权查扣用人单位人财物，没有具体的执法权，不能真正地行使劳动保障监察执法权，使得执法效果大打折扣。最后，行政处理程序繁琐复杂。一个简单的行政处理程序，根据现行法律规定最少要4个月的时间才能完成，这对于法律常识比较欠缺的农民工来讲，既不经济，也不合理，此类权利救济程序几乎成了摆设。

(三)社会因素

伴随着改革开放的逐步深化，我国的社会处在转型时期，经济结构出现急剧变化，导致大量的制度性、政策性、道德性空间出现，市场经济逐利性的弊端出现。社会道德严重滑坡，社会信用严重缺失，有些地方和行业社会信用出现崩溃的迹象，也在一定程度上导致用工单位对处于弱势群体的农民工劳动报酬产生不拖欠不正常的错误认识。

有些地方行政官员缺乏职业道德，利用经济和社会制度转型产生的法律与制度漏洞，严重渎职，以权谋私，权力寻租，对拖欠农民工工资的用人单位大开绿灯，未尽监管职责，致使清查拖欠农民工工资专项治理仅仅成为口号，没有具体成效。

很多用工单位社会信用严重缺失，仅仅将农民工作为创造利润的工具，漠视农民工待遇，拖欠克扣应得的工资。少数用人单位置最基本的社会道德于不顾，同农民工故意不签订正式劳动合同，然后公然威胁，无故拖欠或克扣工资。有的拖欠农民工工资的用人单位以整体迁往外地为由，注销工商登记，公然转移公司财物，严重侵犯农民工合法权益。

拖欠农民工工资使用人单位获得了超额利润，但是却造成了巨大的社会危害，因拖欠农民工工资而产生的农民工群访、越级上访、聚众阻塞交通讨薪、绑架欠薪老板、自杀讨薪等恶性事件，严重扰乱了正常的社会秩序和市场经济秩序。“足寒伤心，民寒伤国”，不依法支付农民工工资，促使农民工对诚实信用法治理念产生怀疑态度，更导致整个社会诚信的缺失。

三、农民工工资法律保障机制构建

人类对社会管理的历史智慧表明，法治是治理社会的最佳选择。社会的良好秩序离不开法制建设，一个社会的公正和谐也需要法律来保障。因此，依照依法治国基本方略，为了彻底解决拖欠农民工工资问题，必须建立全面的、长效的法律保障机制。

(一)加大惩治拖欠农民工工资的力度

美国学者霍贝尔在其名著《原始人的法》中，曾经说过这样的话:“法律有牙齿，必要时会咬人，虽则不时时使用。”2011年《刑法修正案》(八)增设恶意欠薪罪，以法律的形式对危害农民工工资的犯罪行为予以惩处，值得注意的是，恶意欠薪罪同样适用于单位欠薪。

将“恶意欠薪罪”写入《刑法》，这就将拖欠农民工工资行为提高到国家基本法律进行惩处的高度，是当今社会的一大进步，提高了对此类行为的惩罚力度和法律的震慑力，这势必对故意拖欠农民工工资的用工单位一个严重的警告，达到敲山震虎的功效。但是需要明确的是，“恶意欠薪罪”的设置，意欲解决“讨薪难”的作用可能并没有想象的那么乐观。譬如在法律实践中，判定是否存在“恶意”的标准是什么，怎么界定?实际上真正使人忧虑的并不是“恶意欠薪罪”的被“扩大化”，反而是在恶意拖欠证据难以搜集，存在认定困难由法官行使“自由裁量权”的现实下，“恶意欠薪罪”对那些没有社会信用和职业道德的用工单位的法律威慑力，可能效果不大，如果“恶意欠薪罪”无法真正落到实处，所谓“法律威慑力”也就成为臆想的空头支票，无法真正地对“恶意人”予以惩处，这就需要明确界定“恶意欠薪罪”中“恶意”的标准，并严格执行，加大惩处力度。

(二)规范农民工用工制度

劳动合同是用人单位和农民工建立劳动关系的书面协议。美国《公平就业机会法案》规定用人单位在招聘员工时不得违反法律规定加以歧视。美国《公平劳动标准法案》适用于受雇于较大规模的零售和劳务公司工人以及从事农业产业的工人，包括最低工时、最低工资、加班工资、公平支付等众多法律条款。该法明确规定，如果工人超过法定工作时间的，对超过部分应当支付不低于标准工资1.5倍的加班工资，即使自愿加班也必须支付。因此，用人单位必须严格执行《劳动合同法》，与雇佣的农民工签订劳动合同，明确规定劳动合同法要求的必要条款，尤其是劳动报酬的条款，要明确支付的形式、标准、时间、地点等内容，并按月支付农民工工资，不得拖延拖欠。至于有些没有签订劳动合同的情形，如果存在事实劳动关系，要严格执行双倍工资和自动转变为无固定期限劳动合同的法律强制性规定。

(三)解决农民工的合法权益得到救济的途径

一是应将劳动争议仲裁诉讼前置的运行模式改变为诉讼与仲裁并列进行，由当事人自主选择模式。而我国目前立法明确规定了劳动仲裁是劳动诉讼必须的前置程序，而且对申请劳动争议仲裁，规定了一年的法律时效，虽然比原来60天的时效规定有所延长，但是在实践中，因为农民工法律知识的欠缺，超过时效而失去对其劳动权益保护的案例很常见。鉴于我国目前的国情致使劳动争议案件数量巨大，笔者认为，实行劳动仲裁与民事诉讼这两种法律程序并行的体制势在必行，即或者仲裁，或者审判，由农民工依据自己的实际情况自主选择。仲裁的时效仍应保持不变，再结合合理的诉讼时效进行处理。如果这样能够保证即使农民工仲裁过了申请期限，也能用相对较长的诉讼时效来维护自身的合法权益，这样就可让劳动争议案件适当分流，快速处理拖欠农民工工资案件。

二是建立小额民事案件速裁机制。“速裁”，就是“快速裁决”、“快速裁判”的简称。最高人民法院要求，“全国基层法院要加大力度扩大简易程序的适用方面……有条件的基层人民法院要设立速裁庭或速裁法官……”这正是肯定了速裁模式，为构建“速裁模式”提供了依据。对于拖欠农民工工资案件来说，就每个农民工而言，每次拖欠的工资一般数额都不大，纠纷事实清楚，异议不大，完全适合采用小额民事案件速裁机制，从而确保农民工及时维权，减少司法资源的浪费。

(四)规范农民工工资结构和工资支付

以色列作为发达资本主义国家，在工资支付和最低工资标准等方面法制完备。其《最低工资法》明确规定工人享有最低工资标准。明确规定标准在每年4月5日加以调整，用人单位发放的其它奖金及补贴不属于最低工资范畴。以色列《工资保护法》旨在保证工人按时得到报酬。该法明确规定用人单位应当在每月10日之前及时发放工资，并且自工作完成之日起1个月内工人有权得到相应的报酬。以色列《工作与休息时间法》明确规定工人每周工作时间为43小时。如果法定工作时间外加班，最初两个小时工资增加25%，两小时之后增加50%。如果用人单位得到劳工部门的特殊工作许可，工人在节假日工作的，应当以1.5倍的正常工资发放加班工资，并且应当按照特殊工作许可规定予以补休。以色列《国民保险法》规定用人单位雇佣外国工人时，同样应按照以色列的法律规定为该外国工人投保国民保险，并且按照劳动合同约定的工资额的2%支付保险费。

为此，我国确定农民工工资结构工作，一般可由各省或市级的劳动管理行政主管部门会同农民工所在行业的主管部门负责完成。应当在确定社会工资总额的基础上，比照劳动力市场平均工资指导价位，形成针对农民工的行业工资水平，主管部门应将行业工资水平建议发放给农民工，保障农民工合法权益顺利实现。农民工用工单位应当依法制定本单位农民工工资支付制度，征求工会或农民工代表的意见，并向本单位全体农民工公布。

(五)加强农民工组织意识和维权意识建设

鼓励农民工根据工作的实际情况，积极加入户口所在地或者工作单位所在地的工会组织，强化农民工工会的组织化建设，充分发挥用人单位和工会的协商谈判能力，逐步形成由劳资双方依照法律法规自主进行谈判，自由博弈，协商对话，自主决定相关劳动关系实现双赢的模式。

邀请劳动关系主业律师为农民工讲解工作常用的法制常识，遇到劳资纠纷后的维权技能。定期组织律师义务性的去农民工工作场所，为他们讲解工伤赔偿、劳动就业及社会保险等法政策法规，提供周到的法律服务。由司法行政部门选聘一批积极参与公益普法、通晓一定法律知识的农民工作为义务普法宣传员，充分发挥他们在学法、用法带动和示范作用。

强化法律援助在农民工权益保障中的重要作用，积极安排律师提供法律援助，及时对农民工答疑排难。对于涉及劳动报酬或者工伤赔偿纠纷的农民工而申请法律援助的，受理的法律援助机构应不再审查其经济困难的法定条件。当事人只要能够证明劳动关系就可以获得援助。针对农民工流动性强的特点，开展申请异地援助、异地协助调查取证等多种措施，用这些方式降低农民工的维权成本，充分保障农民工的异地维权。

Reflection on Restructuring the Legal Safeguarding System of Migrant Workers’Wage

QIAN Kai
(Nanyang College of Science and Engineering，Nanyang 473004，Henan Province，China)

Wage is the core problem of legal safeguarding system of migrantworkers.Due to the social，legal factors and their own factors of migrant workers，the arrears of wages are generally，concentrated，repeatedly and complex.Tofurther increase in labor security supervision and law enforcement，improve and perfectthe wages of migrant workers protection fund system，a fundamental solution to migrant workers ages in arrears.

wages of migrant worker;administrative efficiency;expeditious procedure;organizational building;consciousness of right safeguarding

F249.24

A

1673－2375(2014) 06－0068－04

［责任编辑:寸言］

2014－10－08

钱凯(1979—)，男，河南邓州人，硕士，南阳理工学院讲师，主要研究方向为民商法学、劳动法学。

本文为河南省教育厅人文社会科学研究青年项目“农民工工资法律保障机制研究”(项目编号:2013ZC094)的研究成果。