论“行民交织型”案件中行政赔偿责任的认定

□ 袁文峰

“行民交织型”行政赔偿是指行政侵权与民事侵权糅合在一起的行政赔偿案件，或者是行政侵权牵连了民事侵权，或者是民事侵权涉及到行政侵权。行民交织型赔偿案的特殊、复杂之处在于行政和民事两部分的因果关系前端各连接着行政侵权行为和民事侵权行为，而后端则交织在一起连接着一个共同的损害结果。虽然，对于此类案件应如何设置诉讼程序，主张采取行政附带民事诉讼、民事附带行政诉讼或者民事诉讼和行政诉讼各自独立进行的观点皆各有之。但是，在责任认定的时候，如果不将各方责任一起纳入考虑的范围，那么很可能会出现责任不均衡、甚至不公平的现象。因此，有必要在一并区分两种责任的前提下，探讨行民交织型案件中行政赔偿责任的认定，以体现责任自负和过责相适应的原则。在责任成立后，最终认定行政、民事双方的责任及其承担的责任方式和份额时，需要考虑行为、因果关系、结果等客观因素以及过错等主观因素。由于是行政、民事交织案件，所以我们首先需要辨明行政赔偿与民事赔偿的性质和他们之间的关系，以论证一并区分行政赔偿与民事赔偿两种责任的可行性。在前者的基础上，进一步辨析行政、民事两部分的责任承担方式和份额。这样才能避免出现“双轨制”而无法“并轨”的问题。

一、一并区分行政赔偿与民事赔偿两种责任的可行性

德国行政法学家毛雷尔认为:“行政机关在私法领域执行行政任务的主要理由是自己的公法规范缺位，只能依靠私法。也许人们注意到，这些理由并不表明将民法规范(相应地)引入行政法领域也具有可行性和适法性。”［1］(P51)在行政执法中，行政机关面临不少执行民事法律的情形，如行政裁决、行政确认、行政登记，对民事活动进行行政判断的时候，其依据就是民事法律。私法与公法在行政过程中相结合，私法成为行政行为实体依据的情形，我们已经司空见惯。而当我们进入行政赔偿领域，尤其是在处理行民交织型行政赔偿案件的时候，经常面临着《国家赔偿法》相关条文缺位的困境。此时，行政、民事赔偿责任如何认定?标准是否同一?在确定责任方式和具体责任份额的时候是否可以一起考虑?

“国家侵权赔偿责任的性质通常会在两种定位上争论，即民事责任与国家责任。”［2］(P7)前者认为国家赔偿是私法责任，与民事责任无异。后者认为是公法责任，具有其本身的特殊性。虽然，国家赔偿性质的争论短期内无法消除，但是仔细考究，国家赔偿与民事赔偿具有以下共同点:①渊源。行政赔偿源于民事赔偿，两者有许多共同的原理与规则。②当事人的法律地位。进入赔偿阶段后，加害人与受害人双方的地位从不平等走向了平等。③保护的对象和承担责任的方式。行政赔偿也涉及当事人两种民事权利(人身权、财产权)，这与民事赔偿是重合的;行政赔偿中承担责任的方式为支付赔偿金、返还财产、恢复原状，这与民事赔偿方式也是重合的。④行政赔偿责任的构成是借鉴民事赔偿责任的构成而建立的。⑤行政赔偿中有些赔偿(如公有公共设施致人损害等)仍被当作民事特殊侵权来处理。［3］(P10)此外，从赔偿目的来说，行政赔偿、民事赔偿都是为了弥补受害人的损失。

综上，行政、民事侵权赔偿除了行为主体、侵权法律关系性质等方面存在明显差别外，两者并无多大差别。也正因为如此，司法实践中可以将两种赔偿责任放在同一侵害结果中考虑。在《国家赔偿法》出现相关条文缺位时，按照《侵权责任法》第2条之规定“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任”，并非不可以适用该法。此外，如果《国家赔偿法》对侵权责任另有特别规定，则依照其规定不承担国家赔偿责任(第5 条)。

就责任的分担形式来说，有连带责任和按份责任两种。下面我们按照出现损害的具体情况对上述两种责任进行区分。

二、认定连带责任的情形

连带责任是指任何一方对侵权后果都必须负全部责任，并无哪方应当首先赔偿的问题。

(一)有关连带责任的规定

《国家赔偿法》中并没有规定连带赔偿责任，但在出现两个行政侵权主体时，实践中往往判决他们一起承担连带责任。在张某诉张掖市房地产管理局、甘州区房地产管理局案中，甘州区法院认为:“被告张掖市房产管理局继续行使被告甘州区房地产管理局的房屋行政登记职责，而被告张掖市房产管理局未对原错误登记行为及时予以纠正，解决原告房屋灭失后的损失赔偿问题，具有一定的过错，应与被告甘州区房地产管理局对错误登记行政行为给原告房屋所造成的损失承担连带赔偿责任。”［4］《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第3 条第1 项规定:“二人以上共同故意或者共同过失致人损害，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵害行为直接结合发生同一损害后果的，构成共同侵权，应当依照民法通则第130 条规定承担连带责任。”在涉及行政许可的行民交织型的案件中，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13 条规定:“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任;被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任……”以上是我国目前有关连带责任的司法依据。综上，司法实践中适用连带责任的情形包括有意思联络的侵权和无意思联络的侵权。当然，《侵权责任法》对此分类亦有明确的规定。

(二)承担连带责任的两种情况

1．有意思联络的侵权

《侵权责任法》第8 条规定:“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”这里的共同侵权包括共同的故意，也包括共同过失，是指有意思联络的侵权，即共同侵权。［5］(P243)郁娟诉上海市住房保障和房屋管理局行政赔偿案是有意思联络的侵权，是共同故意侵权。崇明县城某处房屋为第三人倪敏丈夫蔡俊所有。2005年1月，经倪敏提供蔡俊身份证原件，第三人王卓伪造了照片为其本人、其余信息为蔡俊的假身份证，又以校友关系找到崇明县房地产交易中心工作人员袁程斌，以做生意急需资金，朋友蔡俊愿将其房屋为王卓作抵押贷款为由，请袁程斌帮忙。袁利用职务之便，明知王卓并非蔡俊本人，却受理了王卓补办权利人为蔡俊的房地产权证申请，并通知王卓领取了补办的房地产权证。同时，原告郁娟经人介绍，在未事先实地查看涉案房屋的情况下，即与王卓签订了购房合同。袁程斌为王卓办理了将该房屋出售给原告郁娟的房地产登记受理手续，并出具了收据。原告也向王卓支付了购房款币25 万元，原告取得了上述房屋的房地产权证。同日，原告又与第三人王卓、倪敏签订了房屋租赁协议，约定系争房屋由蔡俊、倪敏继续租赁居住。在上述房屋买卖交易的过程中，第三人倪敏与王卓冒充夫妻关系参与办理了房屋买卖的相关手续。系争房屋由蔡俊、倪敏继续租赁居住。经蔡俊起诉，崇明县人民法院判决系争房屋为蔡俊所有。对其购房损失，郁娟向黄浦区法院提起行政赔偿诉讼，要求被告上海市住房保障和房屋管理局赔偿购房款。［6］在该案中，行政机关与另两个民事主体在明知违法过户的情况下，应该承担连带责任。《国家赔偿法》第3 条第3 项规定的，行政机关及其工作人员在行使行政职权时唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的，受害人有取得赔偿的权利，与《侵权责任法》第9 条第1 款规定的教唆、帮助他人实施侵权行为的，应当与行为人承担连带责任，两者相互呼应，属于行政、民事双方主体应当承担连带责任的情形。

2．无意思联络的侵权

《侵权责任法》第10 条、第11 条规定的是无意思联络的侵权。其中，第10 条规定数人侵权不能确定具体侵权人的时候，行为人承担连带责任;第11条是择一因果关系，即数人侵权每个人的侵权行为都足以造成全部损害的时候，行为人承担连带责任。行民交织型行政赔偿案件出现以上两种情况的情形较少，但是不能绝对排除。尤其是目前我国存在大量的协警、协管等行政辅助人员参与行政管理活动的情况下，当这些辅助人员溢出委托权限与行政人员一起执法的时候，有可能出现以上两种责任连带的情况。

三、认定按份责任的情形

按份责任，又称“分割责任”，是指各责任人按照一定的份额分别向被侵权人承担责任，各责任人之间无连带关系。

(一)考虑的因素

《侵权责任法》第12 条规定:“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任;难以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。”该规定中的责任形式即为按份责任，其关键的问题是如何确定责任的大小以认定行政、民事两方须负担的责任比例。该条所指的责任大小是指按照各行为人对损害后果的原因力和各自的过错程度分担。所谓原因力，是指在构成损害后果的共同原因中，每一个原因对损害结果发生或扩大所发挥的作用力。［5］(P243)

最高法院(2001)法释第23 号司法解释《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》:“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”虽然该批复未必仅指按份责任的确定，但却有涵盖，其内容包含了责任大小的范围。所谓损害后果的原因力，在行民交织案件的语境下，是指行政、民事两方面各自因果关系的地位，可以分为的主要、次要和决定、非决定的因果关系。2010年新修订的《国家赔偿法》没有出现“故意或过失”、“过错”等类似措辞，确立的是违法原则为主、无过错原则为辅或者说违法原则为主、结果原则为辅的归责体系。［7］(P104)也就是说，过错不是行政赔偿责任成立的要件。但这不等于过错在确定责任份额的时候不可以作为一种衡量的标准。核心的问题在于按份责任如何确定各责任之间的份额?

(二)份额的认定

总体而言，认定份额的形式有两种:一种是比例，另一种是数额。

一般来说，案件中行政、民事行为各方所致的损失数额，即可以认定其赔偿的份额。相对来说，以数额的方式确定赔偿责任是补充，因为以因果关系和过错来确定赔偿的比例是符合逻辑的方式。然而，在比例因果关系中，即按照行政、民事双方因果关系及过错在损害结果中所起作用的比例来确定各自所负责任的比例时，比例该如何计算出来?在美国的Sindell v．Abbott Laboratories①案情详见26 Cal．3d 588，163 Cal．Rptr．132，607 P．2d 924 (1980)一案中，因母亲在怀小孩的时候口服了某种品牌的药物，小孩长大后出现某种疾病。法院在无法查清口服了哪家或哪几家生产的药物时，以各个厂家当时占有的市场份额作为他们应该负担的赔偿份额。该理论称作市场份额责任理论。此案对如何确定责任份额具有启发意义。行民交织的案件是很难做到精确的数字比例的，但通过确定一个大致的比例，即以“格子”(规定上下线)来限定法官的裁量权是可行的，也是必要的。

1．作为案件损害结果的主要原因，责任比例应不低于51%

在中国银行江西分行诉南昌市房管局违法办理抵押登记行政赔偿上诉案中，［8］起因是南昌市房管局下属部门对办理房产抵押登记的天龙公司提供的房产证(伪造)印章审核不严，错误认定天龙公司对该房屋拥有产权，并作出《房屋抵押贷款通知书》明示放贷，确认信托公司与天龙公司的房屋抵押法律关系有效。银行放贷审查时也不严谨，没有按照项目调查、项目评估程序规定的要求认真审查天龙公司的资信情况和履约能力，所发贷款额度亦不符合与抵押物市值比例的规定，对于造成财产损失负有一定的过错责任，天龙公司是直接责任人，但是对银行所受的450 万余元损失，一审中江西高院明确要求房管局承担60%的责任，二审中最高院所定房管局承担的责任也达到了55%。与该案类似的另一起案子是赣县贡江农村信用合作社诉赣州市房地产管理局违法办理抵押登记行政赔偿上诉案。［9］2000年12月1日，廖为民向上诉人申请贷款，并以熊世强座落于赣南贸易广场东街63 号店面作为抵押，廖为民在抵押合同上加盖熊世强的印文，与上诉人赣县贡江农村信用合作社签订《土地使用权及地上建筑物抵押合同》。同日，廖为民以熊世强的名义向被上诉人赣州市房地产管理局申请办理抵押鉴证，被上诉人于同年12月4日作出市房地抵押鉴字(2000)第3776 号《抵押合同鉴证书》，并向上诉人颁发了赣房他字第3776 号房屋他项权证。同年12月5日，上诉人在担保人熊世强未到场签字的情况下与借款人廖为民签订抵押担保借款合同，并于12月12日向廖为民发放贷款10 万元。2002年7月，熊世强向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被上诉人所作的抵押鉴证，一审法院作出撤销被上诉人所作的市房地抵押鉴字(2000)第3776 号抵押鉴证书的判决，被上诉人不服，向赣州中院提起上诉，赣州中院受理后作出驳回上诉，维持原判的终审判决。后上诉人向被上诉人申请赔偿，被上诉人在法定期限内未予答复。上诉人向一审法院提起行政赔偿诉讼。在上诉判决中，赣州中院认为:“本院认为，被上诉人办理抵押鉴证登记的主要依据是抵押方、承押方所签订的《土地使用权及地上建筑物抵押合同》。其主要是证明抵押物是否存在、是否可作抵押以及可在多少价值范围内抵押等事项的真实性。被上诉人在办理登记过程中虽然存在没有要求抵押方到场的过失，但出现这种过失的原因又是因为抵押人与借款人系表兄弟关系，且在此之前借款人已代理抵押人办理过抵押登记的事实，足以使被上诉人相信抵押方是真实意思表示，这种过失不属于重大过失和主观故意。因此，应承担相应的责任。”原审法院判决被上诉人承担财产损失10%的行政赔偿责任。上诉人信用社并无过错，而赣州房产局只承担10%责任，可见案情类似的前后两案的判决结果差别之大，法官的裁量权之大。不过，后案的比例认定亦可见赣州中院在认定行政侵权因果关系上的不足。如此类行政行为对案件具有主要作用，是行民交织型案件中导致损害结果的主要原因，行政赔偿责任的比例应不低于51%。

在郁娟诉上海市住房保障和房屋管理局行政赔偿案中，原告郁娟提起行政赔偿案件后曾就刑事判决确定王卓退赔25 万元的义务向崇明县人民法院申请执行，因王卓无可供执行的财产，法院裁定中止执行。对于行政赔偿责任，黄浦区法院认为郁娟在购买房屋之前，未实地查看房屋，详细了解房屋的状况，是造成损害后果发生的原因之一，判决被告赔偿郁娟人民币5 万元整。本案被告是行政人员故意且与民事侵权主体有意思联络的共同侵权，按照《民法通则》第130 条之规定，本应承担连带责任，然而被告只承担20%，其中的逻辑让人难以捉摸。

2．作为案件损害结果的次要原因，责任比例应避免认定时的随意性

李尚英等5 人诉广饶县交通局不履行法定职责行政赔偿上诉案。［10］2003年12月11日，受害人常德明驾驶摩托车送受害人常康宁上学，途中摩托车被堆放在公路上的猪粪滑倒，被随后驶来的小型拖拉机碾压，致使受害人常康宁当场死亡，受害人常德明经抢救无效死亡。经交警大队认定，受害人常德明对事故负主要责任，常康宁不负责任，拖拉机车主负次要责任，猪粪主人负次要责任。一审法院认为:“广饶县交通局未尽到管理职责的行为与事故的发生有一定因果关系，广饶县交通局应承担其不履行法定职责的相应责任。道路交通事故责任认定书确认受害人常德明负事故的主要责任，拖拉机车主、粪主负次要责任，综合各方因素可看出，广饶县交通局不履行法定职责的行为与事故的发生虽有一定关系，但不是主要原因，受害人自身原因是主要的，广饶县交通局因其不履行法定职责造成此次交通事故是次要的。本案应根据广饶县交通局的过错程度及不履行法定职责在本次事故中所起的作用，酌情确定被告应承担的赔偿责任。”县交通局承担两名受害人死亡赔偿金、丧葬费各5%。东营市中院维持了一审认定的数额。首先，本案在认定赔偿责任的时候须注意的是，交警所认定的交通事故责任与行政赔偿责任是不相干的，因为交警处理的是交通事故中的行为责任，而交通局在事故现场之外。但是，这不等于交通局对这起交通事故没有行政赔偿责任。交警的事故责任认定书对行政赔偿责任的确定只具有参考作用。其二，参考同类民事侵权相对独立的案件的处理，尹琛琰诉卢氏县公安局110 报警不作为行政赔偿案。2002年6月27日凌晨，原告的“工艺礼花渔具门市部”发生盗窃，声音惊动了在街道对面招待所住宿的两名旅客及招待所负责人。他们两次打电话110 向警方报案，但卢氏县公安局始终没有出警。20 多分钟后，作案人驾车驶离现场。尹某琰被盗的物品价值总计两万余元。卢氏县法院认为:“尹琛琰门市部的财产损失，是有人进行盗窃犯罪活动直接造成的，卢氏县公安局没有及时依法履行查处犯罪活动的职责，使尹琛琰有可能避免的财产损失没能得以避免，故应对盗窃犯罪造成的财产损失承担相应的赔偿责任。尹琛琰的门市部发生盗窃犯罪时，尹琛琰没有派人值班或照看，对财产由于无人照看而被盗所造成的损失，也应承担相应的责任。”判决卢氏县公安局赔偿尹琛琰25001．5 元损失的50%。①具体案情参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年2 期，第36 页。李尚英案一审法院认为:“广饶县交通局不履行法定职责的行为与事故的发生虽有一定关系，但不是主要原因，受害人自身原因是主要的，广饶县交通局因其不履行法定职责造成此次交通事故是次要的。”两案同为民事侵权相对独立的案件，都是对被害人负有保障责任的案件，尹案除了在认定原告过错有偏差外，另一缺憾是:没有将民事侵权人与公安局行为的因果关系及其过错作为责任份额认定的因素，毕竟尹案是数人侵权的案件。相形之下，李案的比例有过低之嫌，因为障碍物堆在公路上已经十多天，可以认定交通局的过错较大。如果是次要因果关系可以为5%的话，那么1%可行否?0．1%呢?反过来说，如果难以确定责任大小，为何不平均承担赔偿责任?

综上，数额(比例)的确定是一个十分复杂的问题，我们只能确定一个大致的幅度，但须避免认定时的随意性。

(三)代位责任

这里提出的代位责任并不是行政赔偿的责任方式之一，而是按份责任的补充形式。

最高法院于中国银行江西分行诉南昌市房管局违法办理抵押登记行政赔偿上诉案中认为:“南昌市房管局承担行政赔偿责任后，有权就其承担的数额向天龙公司行使追偿权。”黄浦区法院于郁娟诉上海市住房保障和房屋管理局行政赔偿案认为:“被告在向原告承担了赔付责任后，可依法向负有退赔责任的王卓行使追偿权，也可以依法向负有直接责任的工作人员追索。”两案中均判定可以向民事侵权人进行追偿，但为何同是确定按份责任的李尚英案没有?这是因为前面两案的民事侵权人骗取了贷款或获得了房款，根据法谚“任何人都不能从自己的违法行为中获益”，如果在违法活动中获得了利益，必须将所得利益退还。相反，后案则没有。就这点来看，在赣县贡江农村信用合作社诉赣州市房地产管理局违法办理抵押登记行政赔偿上诉案和尹琛琰案中，未明确房管局和公安局的追偿权的判决是不完整的。

这里的代位责任不同于《国家赔偿法》第31 条规定的对存在故意或重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人进行的追偿，因为对工作人员的代位责任是不论其是否获益。而从机关未尽责的角度来看，两者间存在共通性。共通的还有:《民法通则》第133 条规定了当监护人存在过失即监护义务的懈怠时，应承担代位责任。但是对于有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，监护人承担补充责任。行政主体的代位责任也不同于最高人民法院公布的《关于审理人身损害赔偿案件若干问题的解释》第11 条规定的雇主为受伤雇员利益承担的代位责任。

从具体程序来说，以中国银行江西分行案为例，如果未来某天天龙公司具备了一定的赔偿能力，首先获赔的应该是银行，只有在银行于天龙公司赔偿的差额获得全部赔偿后，南昌市房管局才有权利向天龙公司要求追偿。这是赔偿与追偿两者的顺序问题。如果银行于天龙公司获得了所有损失的赔偿，天龙公司可以以不当得利要求返还，溢出部分转付给房产局，以实现房产局的追偿权。

相对于民事侵权人未获益的案件，行政侵权人(行政主体)负担代位责任是不是一种不公平的现象?因为进行追偿后，对于行政侵权人来说，收支获得了平衡。其实对于民事侵权人和受害人来说不存在不公平的问题，所谓的不公平是针对各种行政赔偿责任方式之间的对比而言的。实际上，我们应该看到内部行政人员的责任追究的存在、对个人及单位的各种考评机制的存在，这些都是平衡行政侵权人责任的机制。再者，天龙公司已经被工商局注销了法人资格，所谓的追偿权可能会一直“悬空”下去，最后沉淀为房产局的最终责任。

四、结 语

民事责任和行政责任如何认定，有赖于行政、民事两类案件因果关系的地位和作用以及各侵权人的过错。行民交织型行政赔偿案件如何协调、衔接，其内容远不止上文所言。如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第28条规定的被扶养人生活费计算的标准是按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均消费性支出和农村居民人均年生活消费支出标准计算。死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算(第29 条)。《国家赔偿法》规定的是国家上年度职工年平均工资为计算标准。如果行政、民事共同侵权导致被害人伤残、死亡如何计算赔偿数额?可见，对行民交织型行政赔偿案件的研究有待进一步深入。从司法实践的情况来看，我国法院的判决在类似案件中对按份责任的认定差距较大。因此，一方面，有必要借鉴民事赔偿责任认定的成熟经验;另一方面，确定司法裁量的相对标准是限制责任认定上裁断随意性的可行方式。

［1］［德］毛雷尔．行政法学总论［M］．高家伟译，北京:法律出版社，2000．

［2］江必新．国家赔偿法原理［M］．北京:中国人民公安大学出版社，1994．

［3］顾斌．行政与民事共同侵权若干问题研究——以侵权赔偿为视角［D］．2009年中国人民大学硕士学位论文．

［4］甘州区人民法院(2007)甘行初字第22 号行政判决书［Z］．

［5］王利明，周友军，高圣平．侵权责任法疑难问题研究［M］．北京:中国法制出版社，2012．

［6］上海法院网．郁娟诉上海市住房保障和房屋管理局行政赔偿案［EB/OL］．(2009－11－13)［2014－03－ 20］．http://shfy．chinacourt．org/article/detail/2009/11/id/593837．shtml．

［7］沈岿．国家赔偿法原理与案例［M］．北京:北京大学出版社，2011．

［8］最高人民法院(2002)行终字第6 号行政赔偿判决书［Z］．

［9］江西省赣州市中级人民法院(2005)赣中行终字第6 号行政判决书［Z］．

［10］山东省东营市中级人民法院(2004)东行终字第53 号行政判决书［Z］．