土地征用补偿制度与农民的社会保障

王艳梅

土地是农民的生存之本，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。依法保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊重农民的生存权利和民主权利。由于我国的土地征用制度产生于计划经济时期，在目前许多条件发生了变化的情况下，征地制度仍基本保持原有的做法，使得在征地中暴露出许多问题，从而引发了许多上访案件的发生。本文从各个角度分析我国土地征用制度所存在的缺陷，积极借鉴国外相关的先进经验，提出完善我国土地征用制度的建议。

1.我国城市化过程中保护失地农民权益的重要性和必要性

工业化和城镇化是推进中国现代化事业的重要内容，但是在现行产权制度下，农民是被排斥在城镇化、工业化进程之外的，他们甚至为工业化、城镇化背负着沉重的负担。在失地以后，由于农民的文化素质较低，普遍缺乏工业化生产所需的生产技能，在参与城市就业市场竞争的过程中处于劣势地位，在失去土地的保障后无论是退路还是出路都将面临更高的风险，因而对社会保障和就业均有着强烈的需求。个体风险可以通过家庭和社区的帮助来解决，而群体风险则只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制来化解。如果失地农民的风险得不到应有的保障，不但难以顺利转变成为城市居民，分享不到城市文明成果，而且还有可能成为社会不稳定的因素，影响社会的和谐发展。由于长期以来农村社会保障体系发展相对滞后，建立失地农民的社会保障则是发展农村社会保障体系的一个重要契机，是逐步完善农村社会保障体系的重要措施。因此，建立和完善失地農民的社会保障和解决失地农民的就业出路问题是建设和谐社会的重要内容。

2.我国土地征用制度中社会保障制度的缺陷

2.1土地征用补偿标准应以被征地所载农民安置的实际社会成本为准

因征地而失去土地的农民，应该与城镇居民享有同等待遇，故理应对其进行城镇化，由此，其生产和生活方式也都必然会完成城镇化过程。进而其补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按照其城镇化后的生产和生活方式来确定。为了保障失地后农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。所以，征地的补偿费用表面体现为土地的价格，本质上却为安置失地农民所需的社会成本，尤其是进行社会保障所需的费用。

2.2社会保障制度一般包括养老、医疗、最低生活保障三方面的内容，对失地农民而言，最为重要的莫过于养老保障

然而，失地的农民毕竟是一个特殊群体，对其利益的保护，没有现成的理论可供参考，没有成功的经验可以借鉴。就已经实施的对失地农民的养老保障制度而言，其缺陷亦很明显，主要表现在现行的失地农民养老保障制度的给付偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失。究其根本性原因，无非就是认为农村经济发展和农民收入水平低，农民的基本生活费保障水平应与之相适应，故被征地农民养老保障制度的给付水平应低一些，被征地农民养老保障制度给付水平如果确定地较高，会增加政府的财政负担。因此，“低起点，低标准”将成为被征地农民养老保障制度给付水平定位的原则。对于被征地农民而言，失去土地将意味着其永久失去职业和生活保障的风险，尤其对一些年龄偏大且文化程度较低的农民，极有可能会永久失业，靠现有的给付水平根本不能养老。况且，就失地农民的贡献而言，也是为地方城市化的发展作出了贡献，即使给政府增加了负担，也应看作政府为发展城市化而付出的成本。若制度设计者不深刻认识此点，仍然采取城市居民与失地农民两种不同的标准的社会养老保障制度，则势必在实务中很难使土地征用工作进行下去，即使进行下去，这样区别对待的低水平保障失地农民，也会对社会造成大批新的贫困阶层，增加社会的不稳定因素。

3.为失地农民建立规范、合理的社会保障体系

失地农民由于国家征用土地而失去了赖于生存和发展的生产资料，即使依法进行充分地补偿，也因经济社会的进一步发展，生活水平指数的提高而使之生活质量大受影响，生存遂受到威胁。所以，为了保护失地农民的生存权，唯有扩展现行社会保障制度的适用范围。

（1）失地农民是一个由各年龄段组成的复杂群体，养老问题是失地农民共同关注的焦点，而医疗问题和子女教育问题则是仅次于养老问题的焦点，还有应对短期内丧失收入来源的风险，因转移到非农产业就业所必需的培训、入学等风险等。如何建立一个既能应对短期风险、又能应对长期风险的适合失地农民的保障机制是值得研究的一个重要课题。

（2）建立失地农民社会保障制度，政府无法回避解决失地农民的可持续生计和权益保护问题，而需应对农民的风险保障需求，承担对农民的保障责任。政府逐步从征地交易主体回归到政策制定者、协调者和监督者地位，有利于土地交易市场化和制度执行的透明化。为失地农民建立社会养老保险，从制度上代替土地对农民的保障，降低养老风险，有助于打破二元体制障碍，加速农民向市民转化。

（3）建立失地农民社会保障制度要切实保障被征地农民的合法权益，系统地保障农民失地以后面临的各种风险；以统筹城乡经济社会发展、加快城乡一体化和建立统一的城乡劳动力市场为方向，农民参加社会保障与促进就业并重；适应农民失地后的生活和就业特点，建立与经济社会发展水平相适应、有利于失地农民向城镇转移的、与城镇社会保障体系相互衔接的社会保障制度。除了向失地农民提供可承受的社会保障以外，通过土地入股增强农民的财产性收入也是提高失地农民收入的根本途径。同时，政府还应注意对现行失地农民社会保障制度进行扩展，建立一个面向所有失地农民的社会保护体系。除了社会保险制度外，这个社会保护体系应包括社区养老和家庭养老，而后者的发展同样需要政策的优惠与支持。另外，还应适度引导商业保险，利用商业保险机制为力所能及的失地农民提供更多层次的养老保障。

为失地农民提供社会保障，关键是为失地农民创造稳定的收人流，保障基本生活，实现城乡共同富裕。除了失地农民要转变就业观念外，更重要的是加强人力资本的投资，提高其自谋职业、竞争就业的能力，鼓励失地农民积极主动地参与市场就业竞争，以及为其返乡创业创造良好的条件等。这些都需要政府提供一系列政策上的支持，其中包括培训政策、就业政策、创业政策、劳动力市场政策和就业保护政策，同时也需要全社会共同的支持和关注。 [科]