农地抵押贷款“三重门”

◎刘奇

农地抵押贷款“三重门”

◎刘奇

三农观察（四十二）

资金短缺一直是制约农村发展的瓶颈。农地（包括土地承包经营权、宅基地和农房，以下同）是农民最基本的生产资料和重要财产，以农地作抵押进行融资，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺难题的有效途径。

我国农地金融制度最早在贵州省湄潭县试行，在中央和地方资金、政策的支持下，该县于1988年成立土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷，1997年因乡镇企业破产倒闭形成大量资金沉淀，亏损严重而被撤销。随后，全国一些地方按照“依法、自愿、有偿”的原则，以股份合作、转包、承租、转让等方式流转土地承包经营权。“八仙过海”、各显奇招的农村土地制度变革，为农村金融改革提出了新的要求，也创造了有利条件。2010年，央行、银监会、证监会、保监会“一行三会”联合发出指导意见，要求在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。重庆、山东、广东等地积极试行，比较典型的是东莞农村商业银行的宅基贷和重庆农商行推出的农村居民房屋、农村土地承包经营权、林权抵押贷款。2013年2月，银监会就农村金融服务工作发文称，支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。党的十八届三中全会指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵、担保，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”“保障宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。农地抵押贷款虽然经过了多年的实践探索，也有国家的相关政策支持，但由于在法律法规、制度机制、具体操作等诸多方面仍然深陷困境，时至今日，还缺乏突破性进展。

困境一：法律障碍导致农地抵押贷款“先天不足”

抵（质）押物缺失始终是农民贷款的最大难题。农民手中最值钱的农村土地承包经营权、宅基地和农房，囿于法律限制难以充当抵（质）押物。首先，农地所有权不仅在法律上不明晰，在具体运作中界限和范围也较为模糊。《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第8条重申了这一规定，并在第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依据上述规定，集体土地可以归村级组织、乡（镇）或村民小组所有。实践中，土地集体所有者在不同情况下态度各不相同：如果有收益，则争当所有者；如果要投入，则谁也不愿当。由于乡村自治发展还不十分规范，村委会自治职能与政治经济职能不分，不能完全代表农民集体利益，甚至侵犯农民土地权益，从而抑制了土地有偿承包和有偿转让，导致农地流转市场发育不良等诸多问题。其次，相关法律法规对农地抵押实行严格限制。《物权法》第125条和第152条分别规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”土地承包经营权和宅基地使用权作为用益物权，也是农民作为农村集体经济组织成员的权利体现。农民对承包土地没有处分权，对宅基地既没有处分权，也没有收益权。同时，《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”农地抵押贷款面临着难以逾越的“法律底线”。第三，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配、长期使用；限制权能，无偿收回。这些规定使宅基地和农房抵押在实践中既缺乏可操作性，也增大了社会风险度。

没有法律的认可和支持，农地抵押贷款就是无根之萍、空中楼阁；不同形式的探索和创新，只能是暂时性的治标之策，难以获得长久的生命力。只有在立法上明确农地的抵押权，才能从根本上摆脱困境。

困境二：配套措施不健全导致农地抵押贷款基础不稳

农地陷入评估难、变现难、抵押难的“三难”境地，其主要原因就是相关制度机制不健全。

——土地流转不规范。土地流转是现代农业规模化和农地抵押贷款的内在需求。农村土地存在单户农民占有量少、地块零散、种地效益低等现实问题，只有通过土地流转开展规模化经营，才能提高土地收益，降低融资的交易成本和风险。其实，土地经营权流转自家庭承包推行以来，一些农民都在自发进行着，国家自2003年正式开展土地流转试点，由于具体操作制度不完善，流转不规范的问题日益突出。一是土地纠纷隐患多。一些地方在没有做好确权登记颁证的前提下，先稀里糊涂流转起来再说；大多数农户之间的土地流转采取口头协议的形式；有的乡村集体经济组织未经农户同意，擅自将土地流转给第三方经营。这些都为以后的土地纠纷埋下了难以解决的隐患。二是没有农地经营的准入条件限制，谁都可以圈地，过快过急地推进流转，使土地过度向企业集中，不只效益可能下降，还会随时发生来自自然、市场、金融等方面的风险。三是非粮化现象严重。一些大户圈占土地后，主要从事苗木花卉蔬菜等经济作物生产，粮食安全问题难以保障。四是政策集中向大户倾斜，小农户被边缘化。我国2.2亿农户中，目前参与流转的仅占20%左右。五是一些地方以土地流转比例和规模论英雄，逼使基层干部采取多种方式诱导推进，违背了农民的真实意愿。六是土地流转价格是土地承包经营权价值的市场表现，目前主要由政府或大户及企业以强势的面目与弱势分散农户协商，存在人为刻意压低定价的操作空间，极易损害农民正当权益。

——农地抵押服务体系不健全。农村各类社会组织发育不全，服务能力不强，不能有效地为农地抵押贷款创造便利条件。农民专业合作组织是农民“自己的组织”，不仅有利于推进土地规模化经营，也可以进一步发展成为与金融机构合作的平台。目前，我国已建立了80多万家农民专业合作组织，但由于生存空间和发展潜力小，总体上仍处于生而不长、存而不活、发展不足、作用有限的状态，呈现出无组织化（大多数农民尚未参加任何组织）、弱组织化（大多数农民组织自我服务能力不强）、被组织化（大多数农民组织由离任干部或企业负责人主事）三个显著特点，内部组织不规范，合作成效不明显，凝聚力不强。同时，农村土地流转中介机构、土地抵押机构和评价机构缺失，没有形成科学的农地评估定价机制和评估体系，也很难较好地为农村土地流转提供交易信息、供需状况、开展联系与沟通等各类服务。

——农村社会保障机制不完善。农村土地担负着生产、生活和社会保障等多重功能，一直是农民最基本的生产资料和生活收入的重要来源，也是最后的生活保障。社会保障作为国家的一项基本经济制度，是经济社会发展的“稳定器”和“安全网”。然而，在很长一段时间内，我国的社会保障制度却成为加剧贫富差距、凸显城乡分割格局的重要载体。目前，对于城镇职工，我国已经建立起一套保障水平和完善程度都相当高的社会保障体系，五大社会保险（养老、医疗、失业、工伤和生育）的相关制度已全部出台并付诸实施，城镇居民最低生活保障制度基本实现了“应保尽保”，经济适用房和廉租房等住房保障制度全面推开。但是，在广大农村，社会养老保险制度仍需完善，农村低保和新型农村合作医疗也有待进一步提标扩面，农民主要还是依靠家庭和土地保障。与城镇职工享有的“五险一金”相比，土地仍然是农民最基本的社会保障。农民视土地为命根子，即使在进城务工、脱离农业生产后，宁愿将土地弃耕抛荒也不愿流转。同时，“盖房结婚生子”是农村的传统，也是大多数农民的固有情结，“一户一宅”是他们的基本生存需求，更让农民不会轻易将宅基地和住房拿来作抵押。

任何事物都不是孤立存在，总是与其它事物相互联系、相互促进或者相互制约的。

一项制度的出台和推行也是如此，必须有与之紧密相联的配套机制作为保障。只有在实践中不断探索创新，完善机制，补充“营养”，做实基础，农地抵押制度才有可能全面推广和顺利推进。

困境三：风险不可控导致农地抵押贷款发展受限

与其他抵押贷款不同的是，农地抵押贷款存在偿还风险更大，其形式也不尽相同。因为农地抵押不仅有市场风险，还有人为不可控的自然灾害风险。不仅如此，农地抵押还存在着产生相关社会问题的潜在风险。

农地抵押贷款的标的物是农村土地承包经营权、宅基地和农房，一旦出现自然灾害或市场变动，农产品无法盈利，农民在抵押期内无法偿还贷款，金融机构就会按照约定取得农村土地承包经营权、宅基地和农房。金融机构拿到土地经营权以后，要么是土地押在手中成为包袱，要么只能再次将土地转让给其他专业单位经营，依然面临和农民经营时同样的困难，从而形成二次风险。同时，对于以经济效益为主要目标的金融机构来说，通过多年经营农地的方式收回贷款太过缓慢，明显是没有效率的。拿到宅基地和农房，对金融机构而言更是“烫手的山芋”，无法处置，既不能违法买卖，又难以通过租赁等其他方式变现，即使能够买卖也脱不了手，因为本地村民不愿也不会买或租，外地村民和城市居民更不可能。现行体制下，宅基地抵押可能只是一种良好愿望，金融机构对此兴趣不大或毫无兴趣，也缺乏这方面的实践经验，受让方则缺乏合适的接收对象，球踢给谁也是一个值得探讨的大问题。

对农民而言，土地承包经营权抵押后，就会暂时失去土地。承包权抵押从一定意义上说是物权性抵押，而经流转取得的经营使用权抵押从一定意义上说则是债权性抵押，物权性抵押和债权性抵押产生的后续效应会有很大差别。比如债权性抵押物权利是否像物权性抵押物那样明确清晰，处置是否方便，流入方和流出方在双方权利拥有上认识是否一致等。同时，主动离地抵押和被动失地抵押的农民产生的后续效应大不相同，被动失地者一旦出现风险，生计将成为问题。宅基地抵押后，只能“一户一宅”的农民就无房居住，“居者无其屋”就成为一个社会问题。

开展农地抵押贷款试点是适应我国农业发展现状和未来发展趋势的迫切要求。应进一步改革创新，积极探索，从加快立法和制度建设入手，走出农地抵押贷款的困境：一是修订相关法律法规。在认真总结分析各地成功做法和经验的基础上，适时修订《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等相关法律法规，建立符合农村实际的农地抵押法律体系，为农地抵押贷款打牢根基。二是培育和发展农地抵押服务市场。规范土地流转，做好农村土地的确权、登记、颁证工作，尊重农民的土地流转主体地位，保护农民的财产权利；坚持耕地保护制度，土地流转不得改变农业用途，对耕地实行强制保护，稳定农业生产。在此基础上，政府应积极参与、大力支持，在培育市场主体、设置服务机构、开展经营业务等方面进行引导、帮助和服务。设立土地抵押机构和评价机构，制定农村土地区域性评价指标体系，适度引入竞价机制，建立市场化的农地价格评估制度。扶持农民专业合作组织发展，允许农民以土地出资加入合作组织，探索合作组织与金融机构开展股份合作。三是明确农地抵押贷款操作流程。出台相关配套政策和措施，制订科学、有效的管理制度和方法，明确贷款对象、利率、期限和额度，建立规避贷款风险机制。四是健全农村社会保障体系。将农村社会发展纳入国家公共财政支持体系，健全覆盖农村、城乡同等的医疗、失业、养老等社会保障体系，建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，解决失地农民的基本生活问题。赋予失地农民对农地经营的优先承租权或回购权，保障其基本生计。

良好制度必须遵循市场规律，以最小的强制实现最大的效用。顺应时代发展，扫清法律障碍，破除机制僵局，科学合理地进行制度设计，将农地抵押风险纳入可控范围和限度内，有序推进农地抵押贷款，进一步理顺“三农”问题与金融供给的关系，是促进农村农业长远和可持续发展的理性选择。

作者单位：安徽省人民政府