监督环境公益诉讼还远吗？

徐祥民 中国海洋大学法学院院长、博士生导师

姜姗 中国海洋大学法律硕士中心

监督环境公益诉讼还远吗？

徐祥民 中国海洋大学法学院院长、博士生导师

姜姗 中国海洋大学法律硕士中心

《宪法》规定，人民检察院是“国家的法律监督机关”。人民检察院只要充分行使其法律监督权，并通过诉讼的方式实现监督目的，因此自然而然成为环境公益诉讼的原告，其原告资格根本无须等待其他法律的另行授予。

从2009年《侵权责任法》制定到2012年修订《民事诉讼法》，再到2014年修订《环境保护法》的立法活动中，环境公益诉讼都是立法讨论中的话题之一。

尽管如此，一直到今天，我们既不能说我国已经通过制定或修订法律建立了环境公益诉讼制度，也无法从新近颁布的法律中确知人民检察院在环境公益诉讼制度中的地位。于是，我们不得不问：人民检察院，作为国家的法律监督机关，离环境公益诉讼还有多远？

新法不给力

积极推动我国环境公益诉讼制度建设的人们有一个未曾深究的判断，即认为在我国已有的立法中没有支持环境公益诉讼的依据，从而也没有支持人民检察院提起环境公益诉讼的依据。基于这样一个判断，人们把建设我国环境公益诉讼制度的全部希望寄托于制定新法或修改已有的法律。

然而，这些新法没有完成环境公益诉讼倡导者期待的环境公益诉讼制度建设任务，也没有改变人民检察院与环境公益诉讼制度之间的关系。

环境公益诉讼倡导者参加了《侵权责任法》的立法讨论，其中“环境污染责任”这个词语曾给了他们一种似是而非的满足，以为这种责任是加给“环境污染”行为人的责任，是有关行为人因污染环境而承担的责任。

但实际上，该法规定的“环境污染责任”是“环境污染致人损害责任”，就像“产品责任”不是对产品或产品缺陷的责任而是对因产品缺陷“造成他人损害”所应负的责任，“高度危险责任”不是行为人对高度危险行为的责任而是对因高度危险作业“造成他人损害”所应承担的责任一样。

所谓“环境污染责任”只是普通的民事责任，普通的因侵权而引起的民事责任。

环境公益诉讼倡导者还参加了修改《民事诉讼法》的讨论。修订后的《民事诉讼法》解决了建立环境公益诉讼制度需要解决的若干问题。其中包括：放宽主体资格，赋予有关非实体利益主体以诉讼当事人资格；给已经存在的“法律规定的机关”更明确的诉讼主体地位；给更多的机关成为“法律规定的机关”预设了空间。

但是，这部新修订的法律却没有解决建立环境公益诉讼制度的关键问题——没有确立何谓“环境公益”。

依据《民事诉讼法》第五十五条提起的诉讼是社会公共利益诉讼。它与对“侵害众多消费者合法权益”的“损害社会公共利益的行为”提起的诉讼一样都是社会利益诉讼。这种诉讼是不难辨别的私益诉讼——“众多消费者”的“合法权益”受到侵犯，通过诉讼维护这“众多消费者”的“合法权益”。在这种诉讼中，受偿者是私人，获得补偿的利益是私益。

环境公益诉讼倡导者也参加了修改《环境保护法》的讨论。新修订的《环境保护法》坚持《民事诉讼法（2012）》第五十五条的原告资格开放路线，许可无直接利害关系人担当原告。该法规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”，“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的“社会组织可以向人民法院提起诉讼”。

环境公益诉讼倡导者以为已经大功告成，我国的环境公益诉讼制度已经正式诞生。然而，事实并未如这些倡导者所愿。《环境保护法（2014）》的颁布时间距离《民事诉讼法（2012）》的颁布只有不到两年的时间，这两部法律出自同一个立法机关——全国人大常委会，这两部法律中的同一个词语——“社会公共利益”应当保持不变。

也就是说，社会公共利益这个概念在《民事诉讼法（2012）》是私益，在《环境保护法（2014）》中也应该是私益。该法设定的主体提起的诉讼只能是为“众多消费者”“合法权益”之类的利益而为的诉讼。

总之，这些法律对人民检察院没有新的赋权，没有在新制度构建中对人民检察院的权力予以剥夺或限制，也没有因为新制度建设对其他主体的赋权而造成对人民检察院职权的忽略。但人民检察院能否在环境公益诉讼中发挥某种作用，还可以继续从我国原有立法中寻找法律依据。

天然的原告资格

我国《宪法》规定，人民检察院是“国家的法律监督机关”。这是我国法律对人民检察院最基本、最权威的定位。依据这一定位，人民检察院可以对除宪法之外的任何法律的实施行使监督权。依据这一定位，人民检察院的法律监督权可以指向除宪法以外的任何法律的实施。

作为国家的法律监督机关，人民检察院的监督权是完整的权力，是普遍适用于所有法律的实施的一种权力，是无例外或尚未有例外规定的监督权力。人民检察院只要充分行使其法律监督权，并通过诉讼的方式实现监督目的，就自然成为环境公益诉讼的原告，就像在刑事诉讼中担当国家公诉人那样。

人民检察院的环境公益诉讼原告资格根本无须等待其他法律的另行授予，只要被诉行为违反法律，人民检察院就可以对其提起诉讼。人民检察院的法律监督权包含公益诉权，也包含环境公益诉讼的起诉权。

检察院的主攻方向

从我国人民检察院的环境公益诉讼原告资格的来源和我国现行环境法、与环境相关的法律的规定来看，可以把由人民检察院担当原告的环境公益诉讼的类型概括为以下两个方面。

第一，人民检察院提起的环境公益诉讼应当是以违法为前提的诉讼。

依据现有法律的规定，由于人民检察院的环境公益诉讼原告资格来自于“国家的法律监督机关”的身份，或者说来自“国家的法律监督机关”的监督权，所以，人民检察院虽然可以担当环境公益诉讼的原告，但由其提起诉讼的案件必须以被告行为违法为条件。环境公益诉讼不以被告行为违法为必要条件。在这个意义上，由人民检察院作为原告的环境公益诉讼是环境公益诉讼的特例。

第二，人民检察院提起的环境公益诉讼主要是以国家行政机关为被告的诉讼。

既具有违法性又具有公益相关性的行为既可以是自然人、法人的行为，又可以是国家机关的行为，但从我国现行法律，尤其是现行环境法或涉及环境的法律的建设情况看，国家机关，尤其是国家行政机关实施这种行为的可能性更大。因而，从概率上来看，人民检察院提起的环境公益诉讼更常见的应当是以国家行政机关为被告的诉讼。

我国环境法或环境相关法，比如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》等，都规定了相关国家行政机关的职责，而这些机关是否依法行使职权又往往会影响环境公益，比如造成生物多样性减少、渔业资源可持续生产量降低、森林退化或草原退化、基本农田总量减少等等，如果相关机关出现怠于执法或违法的情况，人民检察院便可以对其提起诉讼。如果我国人民检察院能够“充分行使”检察权，把环境违法作为检察的重要领域，以国家行政机关为被告的环境公益诉讼将成为我国环境公益诉讼的主要类型。

链接：环境公益诉讼的司法实践

从贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院设立环境保护法庭，到后来无锡市中级人民法院、昆明市中级人民法院、玉溪市中级人民法院、东营市中级人民法院等地市设立环保法庭，再到2014年7月3日最高人民法院设立环境资源审判庭，都反映了我国司法机关对涉环境事务行使审判权的积极态度，其中也包含着接纳环境公益诉讼的成分。