对“开关式”执法方式的评析——以法的价值冲突解决原则为视角

夏云娇

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

对“开关式”执法方式的评析
——以法的价值冲突解决原则为视角

夏云娇

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

“开关式”执法方式是执法机关解决“中国式”过马路难题的新创之举。其出现与法的价值冲突有关。执法机关采取“开关式”执法方式灵活执法，遵循了法定价值原则，却未充分反映适当成本原则、最佳效益原则和补偿有余原则，不能被视为执法机关最佳的执法方式。为提高执法机关“开关式”执法的效果，一方面要创新执法方式，鼓励其他社会主体配合执法；另一方面要区别不同情形，选择性适用“开关式”执法方式。

“开关式” 执法方式 法的价值冲突 解决原则

2013年国庆长假前三天，上海累计接待游客380万人次。为了确保游客的安全，外滩交警发明了一种“开关式”过马路的执勤方式：红灯时集体拦在路口以防行人穿过马路，绿灯时转换队形，在斑马线两侧形成人墙，护送行人安全通过。“开关式”过马路实际上是用“中国式”的对策解决“中国式”过马路的难题。“开关式”过马路这一社会现象不仅体现了根深蒂固的中国式陋习与国人淡薄的法律意识，也映射出具体法律规定中呈现的价值冲突问题。此种中国式对策是否能在广泛推行的前提下有助于法的价值冲突的解决有待进一步思考和探讨。本文尝试以法的价值冲突的解决原则为分析视角，对执法机关采取的该种执法方式进行较为全面的评价，指出其中的不足之处，提出提高该种执法方式执法效果的若干建议，以实现以最少执法成本获取最佳执法效益的执法目标。

一、“开关式”执法方式的由来——与法的价值冲突有关

（一）法的价值冲突

根据《政治学分析词典》，价值可被定义为“值得希求的或美好的事物的概念，或是值得希求的或美好的事物本身”。法的价值属于价值范畴中的一类，其应理解为法所蕴含的一切美好意义以及法对人类的有用性。法是人类社会发展的产物，由于人类社会生活需求的多样性和人类社会利益主体的多元化，法的价值冲突的发生就有了必然性。法的价值冲突既表现在法的目的价值层面，又反映在法的形式价值层面。一般而言，与形式价值冲突相比，法的目的价值冲突是一种更主要的冲突，同时，也是更不易于解决的冲突。[1]302其通常表现为以下几种法的价值之间的冲突，如自由、秩序、公平、效率等。在市场经济环境下，最常见的法的价值冲突莫过于公平与效率的冲突。过于注重效率，则会导致贫者愈贫，富者愈富，造成社会不公，引发社会危机；过于注重公平，则易打击劳动者生产积极性，致使生产停滞不前，社会发展倒退。法的价值冲突就是法的任意两项价值在特定的场合发生了竞合。虽然在理论上法的任何两项价值都是对立统一的辩证关系，但二者在实际法律操作层面上的对立往往令人难以取舍，甚至进退两难。

（二）《道路交通安全法》中的具体价值冲突

针对“凑够一小撮人就走”的“中国式”过马路，外滩交警独创“开关式”过马路。该社会现象实际上映射了我国《道路交通安全法》具体规定。没有规矩不成方圆。《道路交通安全法》是确保交通运输安全、有序、高效进行的行为准则。该法第1条指明，为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。该条表明该法所蕴含的价值主要有秩序、生命安全和效率。该法第26条规定，交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。第89条规定，行人违反道路交通安全法律法规，处警告或者五元以上五十元以下罚款。结合上述两条得出结论，行人闯红灯的行为属违法行为，并应受到相应的处罚。该法第44条规定，机动车通过无交通标志或信号灯的交叉路口时，应让行人先行。第47条规定，机动车遇行人正在通过人行横道时应当停车让行。上述两条的规定显示，法律赋予作为道路弱势群体的行人以通行优先权。不可否认，立法者的原意是为加强对行人的保护，将确保公民的生命安全置于首位。然而，这无疑会给行人产生一种消极心理暗示，无论自己在何种情况下穿过马路，机动车必须让行。《道路交通安全法》既要确保道路弱势群体的生命安全，又须建立和维护良好的交通秩序，这给执法机关的执法带来了难题。执法机关原则上应遵守《道路交通安全法》，严格执法。但时刻确保行人的生命安全，则助长了“中国式”过马路之风，行人无视交通信号灯的存在，毫无顾忌地乱穿马路，交通规则荡然无存；完全按照交通规则和交通指示行事，则忽视了行人闯红灯的其他客观因素，导致弱者更弱，直接威胁到行人的宝贵生命。法律规定的不完善致使生命安全价值和秩序价值发生了正面冲突，执法机关依据上述规定执法也必然会困惑不已。因为秩序价值与生命安全价值同等重要，维护交通秩序是为了更好地保障行人的安全，执法机关在执法过程中面对上述难题时，无法通过规则的具体适用取得理想的执法效果。执法机关在对具体法律规定的价值冲突作出深刻的思考后，发现在现实中运用“开关式”的执法方式执法不仅能顺利实现依法执法的目标，还能较好的平衡秩序与生命安全的关系。

二、以法的价值冲突的解决原则为视角评析“开关式”执法方式

为了把法的价值冲突控制在法律秩序范围内，法的价值整合就成为一个意义重大的课题。法的价值整合的过程，是一个统筹协调各种多样化价值目标的过程，是一个谋求价值总量最大化的过程。这一过程在立法程序、司法程序、执法程序中都有所体现。在行政执法程序中，由于受到法治原则的限定，行政执法机关执法行为在法律的指引下实施，行政决策不能超越法定的界限，这并不意味着行政执法机关对于具有一定价值冲突的法律规定就不得变通执行的方式，在缓解法的价值冲突和整合法的价值方面毫无用武之地。[1]303在无法抉择法律规则的前提下，行政执法机关完全可通过变通方式灵活适用法律规则，进而解决法律自身规定的价值冲突给执法带来的适用难题。“开关式”执法方式即为变通类执法方式中一种，其实行不仅缓解了《道路交通安全法》具体规定中折射的价值冲突，还形成了良好的示范作用。然而，该种执法方式是否就是完美无缺的呢？以法的价值冲突解决原则为中心分析该种执法方式，有助于执法机关进一步改进执法方式，从而实现以最少执法成本获取最大执法效益的执法目标。

（一）法的价值冲突解决原则

在借鉴传统法的价值冲突解决原则和现代经济学帕累托最优原理、经济分析法学库斯定律的基础之上，根据法的价值冲突的实际可得出如下四个最新的法的价值冲突解决原则:法定价值优先原则、适当成本原则、最佳效益原则（又被称为效益最大化原则）、补偿有余原则。[2]629法定价值优先原则作为法的价值冲突解决中最为重要的原则，要求执法机关在法律设定有价值准则的时候必须遵守既定的价值准则，有法律作为根据的时候，必须执行法律既有的规定。在遵循法定价值优先的前提下，执法机关还要考虑到执法成本和执法效益，并在这二者之间进行相应的估算。执法机关只有在实际执法中以最少的执法成本获取最佳执法效益，才称得上遵循了适当成本原则、最佳效益原则、补偿有余原则。执法机关采取“开关式”执法方式灵活执法，遵循了法定价值原则，却未充分反映适当成本原则、最佳效益原则和补偿有余原则，不能被视为执法机关最佳的执法方式。

（二）执法者遵循了法定价值原则

1．遵从了法的基本价值

法的基本价值实际上蕴含于自然法学派所宣扬的超越制定法之外的自然法。自然法中体现的法价值独立于实质法之外，是人类从自然本性之中提炼出来的终极价值目标和原则，其中包括生命安全、自由、平等、秩序等。法的基本价值是人类追寻正义之绝对标准的结果。因此，法的其他价值都必须遵循法的基本价值，并且以其作为自己的评价标准。法的基本价值是法的各个环节都必须遵从的准则。[1]622在立法上，违反了法的基本价值的法律都不可称之为良法。在司法过程中，以法的基本价值作为精神指导才得以彰显法之正义。执法机关在执法之时也应遵循法的基本价值，否则不仅会偏离立法的宗旨，也难以解决价值冲突的法律难题。执法在运用“开关式”执法方式执法时遵从了法的基本价值。当出现法的价值冲突时，执法机关并未按自己的想法和理解适用或修正法律，而是从实际情况出发，基于对法律条文的理解，将法的基本价值作为具体适用法律规则的行为指南，缓和了法的基本价值之间的冲突，实现了生命安全、自由、秩序、效率等法的基本价值的兼顾和衡平。

2．坚持了法定价值

法定价值是法律已设定的价值准则。在法律有规定的情况下，行为处事必须遵守法律的既有规定。这不仅符合分析实证主义法学派的基本观点，同时也是形式法治所必须遵循的价值要求。法律至上，是解决法律价值冲突所必须坚持的首要的原则。任何一种解决法的价值冲突的方式都必须在不违反法定价值的前提下进行。根据上文对《道路交通安全法》的分析，该法所规定的价值包括生命安全、秩序和效率。在法定价值存在的情况下，实际上是不存在真正的价值冲突的。[1]625但在整个社会成员的法律意识淡薄、法的价值认识水平低下的状况下，“过马路”现象透视出生命安全与秩序的价值冲突。究其原因是相关主体既不愿依法行事，又不得一意孤行的心理状态，这实际上是相关主体自身价值观念与法的价值不一致的结果。“开关式”执法方式由交警守在十字路口，按照交通信号灯的指示，护送行人安全通过。从执法角度坚持法定价值优先，严格依照法定价值准则办事。帮助相关主体渡过矛盾的心理状态，并指引其坚决服从法律，克服自身不一致的认识。执法者在确保了道路弱势群体——行人生命安全的同时，维护了交通秩序，坚持了法所明示的两项价值。

（三）执法方式未充分反映效益最大化原则

执法机关采取“开关式”的执法方式在短期内可缓解交通拥堵的压力，方便了行人的出行。但不符合法的价值冲突解决的最重要的原则——效益最大化原则。面对立法中出现的秩序与生命安全的价值冲突，执法机关在遵守立法规定的前提下，采取更为灵活的执法方式去执法，表明执法机关已经意识到立法规定中价值冲突的存在，并试图通过较为缓和的做法去解决立法给执法带来的难题。然而，执法也要讲求一定的效益。以最大执法成本的付出获取的所谓最佳执法效益并非最佳执法方式。借用经济学理论来表述可以这么认为：在若干个可供选择的价值方案中，最终确定的价值方案必须是在可供选择的价值方案中效益最佳的。如果在这个价值方案之外还有一个能够实现更高效益的价值方案，应当选择的是后一个。当然，选择的整个过程中，要求行政机关在拟议管制时，应对自己的管制行为进行评估，应该以实现管制目标效益最大化的方式来设计管制；行政机关应该考虑管制中的创新激励、执行成本和守法成本、机动性、分配影响和平等。[3]244执法机关“开关式”的执法方式并非能够彻底解决立法上的价值冲突，在实施过程中的高昂成本与其短暂的执法效益极不相称，更不用提以最少执法成本获取最佳的效益了。

1．未考虑执法的经济成本

一般认为，支出的成本与获得的效益在一般情况下成正比。没有成本的投入就没有效益的产出，法的价值追求亦然。[2]626根据经济分析法学，在解决法的价值冲突时，务必考虑和衡量各个解决方案的经济成本。让权利和义务的安排达到边际效应的最佳界线。相关主体应该在自己所能承受的成本量之内，确定各种冲突的价值元素及解决方案所需要的成本量，选择最优方案，达到法的价值的最佳效益。具体到某一个执法机关，其在执法过程中要坚持具体问题具体分析，针对不同的执法对象和执法事项，确定不同的执法方式，之后通过比较这些不同的方式，最终筛选出一个最适合具体执法对象和事项的方式，以降低执法成本，实现执法效益的最大化。“开关式”执法方式虽然简单有效的解决了问题，但无疑耗费了大量警力资源。仅一个十字路口就至少需要交警一二十名，若将“开关式”执法方式推而广之，面对不计其数的繁华路口得多少交警才能满足需要？这种从执法的单一视角入手解决社会问题的方式只能治标不治本。

2．未考虑到执法的最终效益

执法效益是指国家行政执法部门在依法行政，维持社会公共秩序和经济秩序时带给社会和市场主体的全部利益和综合效用。实现最大化的执法效益是执法机关依法行政的基本目标之一。执法机关执法活动的迅速、及时、准确、有效是执法机关坚持和遵守执法效益原则的结果。执法机关首先从保护公民的权利和国家利益出发，在法定时效和法定程序内对各种行政事务及时快捷的通过执法作出反应，保证了执法的迅速、及时。执法机关执法严格以法律规定为标准，做到执法的合法、合理、合情，保证了执法行为的准确。执法的最终结果表现为产生一定的利益，执法有效性才得以显现。执法的效益性原则要求执法机关在执法时作必要的成本——效益分析，使执法行为最少成本的付出换取最佳的执法效益。就“开关式”过马路执法方式的选择而言，执法机关不仅欠缺对执法成本的考量，更重要的是缺乏对此执法方式带来的执法效益的全面评估。不可否认的是，“开关式”执法方式的实行在一定程度上体现了执法的迅速性、及时性、准确性，有助于执法机关在短期内应对执法难的问题，给予其他执法机关贯彻、执行具有一定价值冲突的法律规定有益的启示。但是由于执法机关在落实该执法方式之前，对执法有效性的认识还不够全面、准确，执法的最终效益与执法机关的预期效益相差甚远。执法机关认为该执法方式只要在短期内解决交通拥堵的难题即为最佳执法方式，无需考虑该执法方式未来推行的可能性。笔者认为，执法机关误解了执法的有效性，我们所认为的执法有效性，是在执法方式的实行下，执法的短期效益不仅能够实现，存在一种被推行的可能性，使该执法方式能够实现执法的长远效益，这里的短期效益和长远效益相结合，才能被称之为最佳效益。结合上文提到的执法成本，该执法方式的执法成本是极其高昂的，执法机关若为寻求所谓的“有效”执法，一味的推行该执法方式，浪费的执法成本是无法估量的。

综上，考虑该执法方式所付出的执法成本与取得的执法效益的不成正比性，有必要结合其他方式来提高执法机关的执法效益，实现“低成本、低投入、高产出、高收益”的执法目标。

三、提高执法机关“开关式”执法效果的建议

（一）创新执法方式，鼓励其他社会主体配合执法

社会法学派认为，法是社会的产物，社会的发展决定了法的发展。仅仅强调法的实质价值以及法的形式价值都不会产生法的真实价值，只有让法立足于社会的土壤才能真正发挥法对人的意义和效用。法的社会作用和效益是作为社会动物的人类所必须考虑的，由此，法的价值冲突的产生是各个社会因素发生冲突的结果，法的价值冲突的解决也必须从社会本位出发，促进社会主体共同参与，充分利用各种社会资源，协调与整合不同社会利益。每个社会现象背后都存在着多重社会因素，小小的十字路口涉及的社会主体就包括机动车、非机动车、行人、交警等等。解决法的价值冲突应从构成社会现象的主体去探求思路和方式。“开关式”过马路仅有交警单方面的主动参与，将同为相关主体的行人与车辆置于被动地位。此种僵硬的管理模式不仅加重了交警执勤的负担，也使得行人和车辆产生被管束的感觉，甚至会形成类似“小学生”的依赖心理。为了有效解决法的价值冲突，实现社会效益最大化，可以尝试从多重社会元素的角度出发，创新交通秩序管理模式，促使交通秩序有序运行。例如，在法律允许的范围内，责令闯红灯的行人或违法违规的车辆驾驶人做一到两小时交警协助员。如此，在惩罚违法者的同时，根本上教育了违法者。加强交通安全知识的宣传和交流，将交通管理的协助工作作为学校、驾校等场所的实践环节。让学生、未来的机动车驾驶人等社会群体帮助交警维护交通秩序，减轻交通管理负担，缓和交通压力，同时以身体力行的方式向社会宣传交通守法精神。

（二）区别不同情形，选择性适用开关式执法方式

由于执法机关欠缺对执法成本、执法效益的全面考虑，“开关式”执法方式并不能成为执法机关整合具有价值冲突法律规定的最佳选择。在某些地域范围比较小、人口不多的地区，交通流量并不是十分拥堵。选择“开关式”执法方式应对这些地区特殊时期的执法难题，执法成本并不是很高，执法的最终效益相当可观。而对于一些大中城市，“开关式”执法方式并不是普遍奏效的。因为大中城市的交通环境瞬息万变，执法机关若将所有的执法成本投入到开关式执法方式的推行中，其他执法难题必将因为执法成本的欠缺而得不到妥善的解决。只有使执法成本在大中城市得到均衡配置，执法的最终效益方可最大化。因此，应该区别大中城市的不同情形，对于那些情况并不复杂的交通情形，适用开关式执法方式，对于那些情况复杂的交通情形，需创造新的执法方式去应对。通过这种设计，使执法成本即执法资源得到最大化配置，进而提高“开关式”执法效果，避免执法成本的浪费。

[1]张文显.法理学[M].第三版.北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2007：302，303.

[2]卓泽渊.法的价值论[M].北京：法律出版社. 2006：629，622，625，626.

[3]冯玉军.法经济学范式[M].北京：清华大学出版，2009：244.

责任编辑：尹洁

2014-05-01

夏云娇，安徽大学法学院2012级法理学硕士研究生。