完善废旧资源进口和加工贸易环境的思考

焦若静

（环境保护部对外合作中心，北京 100037）

完善废旧资源进口和加工贸易环境的思考

焦若静

（环境保护部对外合作中心，北京 100037）

进口利用废旧资源在解决我国原生资源不足、节约能源、降低环境负荷、满足日益增长的物资需要具有重要的意义，但进口废旧资源会因夹带、处置加工等环节带来环境污染。文章梳理了我国允许废旧资源进口利用的背景需求，探讨了科学识别进口废旧资源、加工利用相关行业产生的环境问题，提出了进一步加强环境监管的对策方案，以推进废旧资源进口和加工贸易的健康发展。

废旧资源；进口和利用；污染；加工贸易；环境监管

进口和利用国外废旧资源对于解决我国原生资源不足、节约能源、降低环境负荷、满足日益增长的物资需要具有重要的意义，但在允许对部分废旧物资开展加工贸易的同时，也会出现“资源补充国外、污染留在国内”的现象。为解决废旧资源在进口过程中因夹带、处置加工等环节带来的环境污染，我国已陆续制定了一系列针对进口废旧资源的环境监管政策。认真梳理我国允许废旧资源进口利用的背景需求，科学识别进口废旧资源、加工利用相关行业产生的环境问题，研究提出进一步加强环境监管的对策方案，才能切实推进废旧资源进口和加工贸易的健康发展。

1 进口和利用废旧资源的正溢出效应

进口和利用废旧资源是我国资源战略与经济战略的重要组成部分，现有政策对废旧资源的进口和加工贸易多有鼓励。其中对固体废物实施差别化的进口政策分为《禁止进口固体废物目录》《限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》，废纸、废塑料等主要废物均属于《限制进口类可用作原料的固体废物目录》。部分废旧资源允许加工贸易形式，如废塑料一直被允许加工贸易，而废纸在2007年则被禁止加工贸易。进口和利用废旧资源，具有很明显的正溢出效应，主要表现在“弥补”“降荷”和“带动”三个方面。

（1）有助于弥补我国部分资源的先天不足与后天回收利用率低的欠缺

1）以造纸为例。造纸主要原料的木材资源在我国十分匮乏，因此增加废纸比重已是国内造纸原料发展的主要方向。目前，我国的造纸原料接近一半需进口，2011年的进口木浆占15%，进口废纸浆占25%，且近年来的造纸原料进口比例一直在扩大。2）以废塑料为例。我国是制造业大国、塑料消费大国，但因国内生产的合成树脂不足，长期以来一直需要进口合成树脂或废塑料弥补。2013年我国的合成树脂自给率仅为76.1%，当年进口合成树脂2461.7万吨，进口废塑料800多万吨（其中以加工贸易形式进口废塑料40余万吨），废塑料的进口显著缓解了我国合成树脂的短缺情况。

（2）在某种程度上降低了我国资源利用的环境负荷与能源负荷

1）以废塑料为例。据美国环境署（EPA）数据显示，聚酯制造短纤维只需要原生聚酯1/3的能源，能够减少2/3的二氧化硫和50%的二氧化氮排放，用水量减少90%，碳排放量减少75%。另据来自Plastics Europe的最新环境数据显示，使用原材料（盐类和石油）生产1吨PVC材料将产生1.9吨二氧化碳，收集和机械化循环再生1吨废PVC仅产生大约120千克二氧化碳，使用循环再生材料将会比使用纯原材料减少94%的二氧化碳排放；且回收1吨废塑料相当于节约4吨石油。2）以废纸为例。每回收利用1吨废纸能生产成品纸800公斤，相当于少砍伐20棵树龄为30年的树木，木材为4立方米，或少用芦苇2.5吨或稻草2.8吨，节约烧碱300～450千克、煤炭400～600千克，节约电500度、水250吨。

（3）带动了相关行业的产业发展与就业

2012年，我国进口废纸2827万吨，占全年进口各类固体废物总量的一半以上；进口废塑料800万吨，占全年进口各类固体废物总量的25%左右；全国共有进口废塑料加工利用企业1492家，占进口废旧资源利用企业总数量的57.32%。

以我国废塑料利用行业为例，其整体上已经成为年产值约为2000亿元的行业，进口的废塑料主要集中在乙烯聚合物的废塑料即下脚料（HS 3915100000）、苯烯聚合物的废碎料即下脚料（HS 3915200000）、氯乙烯聚合物的废碎料及下脚料（HS 3915300000）、聚对苯二甲酸乙二酯废碎料及下脚料（HS 3915901000）和其他塑料的废碎料即下脚料（HS 3915909000）等五种产品。其中聚对苯二甲酸乙二酯废碎料及下脚料约占进口废塑料总量的86%、苯烯聚合物的废碎料及下脚料占7.9%。据统计，2013年仅上述两种产品经加工利用后即出口创汇7亿多美元，直接带动4万人就业，间接影响40万人就业；该行业领军企业的产值年均增长在25%左右，仍具有较大的发展空间。

2 进口和利用废旧资源的负溢出效应

进口和利用废旧资源在带来诸多经济与资源效益的同时，也具有明显的负溢出效应，主要表现为“污染重”“风险大”和“监管难”，造成较大的环境压力与挑战。

（1）废旧资源再生加工行业产排污强度大、污染严重

造纸行业是我国耗水、废水和化学需氧量排放大户，分别占工业耗水、排放总量的8.4%、19%和26%。造纸企业的废水主要来源于制浆、造纸工段。不论是国内废纸还是进口废纸的回收利用，工艺基本相同，主要产排污阶段都在制浆工序，废纸浆产排污都较大，如脱墨吨浆废水10～40立方米，化学需氧量80～120千克，悬浮物40～60千克；非脱墨吨浆废水5～20立方米，化学需氧量15～35千克，悬浮物20千克，污染排放强度较大。废塑料再生加工会造成水源污染、大气污染和土壤污染，水污染主要是在废塑料的粉碎清洗工序，废塑料上沾附的各类物质掺混在水中；大气污染主要是加工过程中的挥发性气体；土壤污染主要是废塑料在仓储运输和再生塑料加工时的固体废弃物造成。

进口废物还会将大量废弃物带入国内，进口废纸经分选、加工处理后产生的残余物约占总量的7%，其中长纤维约占3.5%，废塑料约占1.5%，废金属约占0.2%，不可利用的废物（如砂石、碎布、玻璃、木屑、胶粘物等）约占2%。以2012年进口的2827万吨废纸为例，其可产生56万吨不可利用废物（砂石、碎布、玻璃、木屑、胶粘物等），如果贮存和处理不当，就会污染环境。废塑料加工的主要污染源是废塑料上沾附的各类物质，主要有染料、颜料、强酸强碱性物质、一次性医用器材、有毒有害物质、油脂类物质等。

（2）污染转嫁和环境风险问题突出

进口废纸携带的洋垃圾严重，据中国最大的境外废纸检验检疫机构—中国检验认证（集团）检验有限公司的数据，2013年1～8月进口废纸的不合格率为85.73%，主要是夹杂的杂物严重超标。有些发达国家因有害废物的处置费用高、场地难寻、处置过程容易造成二次污染，便将大量未经分拣处理的废纸非法跨国转移。目前，我国的再生资源产业在某些区域的集群现象比较明显，如广东贵屿被喻为“电子垃圾之都”、浙江台州被称为长三角的“铜铁矿”、湖南永兴被称为没有银矿的“银都”等；国内已建立了许多再生资源加工园区，如宁波再生金属加工园区、天津子牙环保产业园区等。对占进口废塑料绝大部分产能比例的聚对苯二甲酸乙二酯废碎料及下脚料进行分析，江苏、浙江两省占全国总量的71%以上，广东、福建两省占10%，全国其他地区的产能不足19%。因此，相关再生资源行业主要聚集在东南沿海地区。这些密集的区域性集散地、交易市场和加工基地，环境风险问题比较集中而且严重。

（3）环境管理监管困难

一直以来，我国的废纸回收利用行业存在“散、乱、小”的问题，行业进入门槛低，企业集中度较低。以造纸大省浙江省为例，2012年，共有造纸企业389家，总产量1628万吨，年均生产能力仅为4.2万吨，其中年产量超过80万吨的企业仅有3个。企业环境管理水平差距较大，在污染防治工作不到位的情况下，废纸露天堆放现象普遍，容易引发制浆分选废渣、脱墨污泥等收集、贮存、处置不规范等问题。废塑料进口许可证（废塑料）倒卖现象严重，导致大量无资质小企业违法加工利用废旧资源。部分企业将未经处理的长纤维、废塑料和其他不可利用废物交给不符合环境保护要求的企业或小作坊处理。据统计，2014年全国具有从事加工贸易废塑料进口批文的企业有42家，而从事该行业的企业总计近1500家，可以看出存在着较大的环境监管漏洞。

3 加强废旧资源进口和利用环境监管的思考

实现进口和利用废旧资源的经济效益和环境保护的双赢，应该按照“促”“禁”和“管”的原则，对现有的贸易政策与环境政策进行重新审视和顶层设计，确保废旧资源能够充分利用，同时又不带来不应由我国承担的环境压力，有效应对环境风险。

（1）通过关税和增值税等方面的优惠促进行业健康发展

进口废旧资源最主要的政策初衷，在于利用国外资源弥补国内资源的需求缺口，在禁止加工贸易这种“两头在外”的贸易形式的基础上，还应进一步鼓励一般贸易形式进口废旧资源，采取降低进口关税、进行增值税与相关税收优惠的方式，降低相关资源的进口、加工处理成本，使得国外资源能够充分为我国所用。

（2）取消废塑料的加工贸易政策

在国内造纸原材料及合成树脂匮乏的情况下，进口废纸与废旧塑料应以尽量满足国内需求为主，而不是以出口为目的的加工贸易方式。加工贸易是企业主要进口原料生产产品再出口的一种贸易行为，允许废纸与废塑料的加工贸易，很容易造成废旧资源并未被我国所用而污染却留在国内的后果，因此建议禁止废塑料的加工贸易政策。

（3）切实加强对废旧资源进口与利用各环节的环境监管

对废旧资源加工利用行业进行“圈区管理”，推行集中物流、统一监管、集中仓储、海关监管和环保实时监控相结合的监管方式，真正实现对废旧资源进口和利用各环节的实时环境监管，保障区域环境安全。

Consideration on Perfecting Import and Processing Trade Environment of Waste and Worn Resources

JIAO Ruo-jing
(Foreign Cooperation Center, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100037, China)

It is very important to import and utilize the waste and worn resources which can supply the shortage of raw resources, save the energy, reduce the environmental load and meet the increasing material requirement in our country, but the import of the wastes and worn resources could bring the environmental pollution in carrying secretly resources, in treating and processing resources. The paper hackles the background demands in permitting the import and use of the wastes and worn resources; probes into the environmental problems caused by the import of the wastes and worn resources, and by the relevant industries in processing and utilizing the resources; puts forward to strengthen the countermeasure scheme of the environmental supervision so as to push ahead the health development of the import and processing trade of the wastes and worn resources.

waste and worn resource; import; pollution; processing trade; environmental supervision

F713.2

A

1006-5377（2014）11-0035-03