论青年农民工社会权益保障及制度

夏静雷 张文标 张 娟

(赣南师范学院:马克思主义学院，历史文化与旅游学院;江西 赣州341000)

社会权益是“所有人，无论自上而下靠工作为生，或者无工作能力，都应得到生活的保障，甚至包括他的家庭成员，这就是新型的社会权利。”［1］近年来，虽然有些城镇制定和实施了关于青年农民工社会权益保障的相关政策与措施，但对于彻底解决青年农民工社会权益保障问题却见效甚微。研究新时期青年农民工社会权益保障存在的诸多现实问题，努力探究青年农民工社会权益保障缺失的制度原因显得尤为重要。

一、当前我国青年农民工社会权益保障存在的现实问题

在现实生活中，青年农民工由于没有城镇户籍，长期被排除在城镇医疗卫生、教育培训、社会福利等公共服务体系之外，备受初次分配和再次分配双重之苦，其社会权益保障现状不容乐观。清华大学李强教授认为:“33．5%的农民工在城市里都有过失业的经历，这样的比例显然比经历过失业之苦的城市居民比例高很多……在有过失业经历的农民工中，将近30%的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。”［2］

(一)青年农民工的社会保险权益缺失问题

由于我国城乡二元户籍制度、城市区域经济发展不同步和青年农民工流动就业的盲目性，用工单位和企业不愿意为青年农民工缴纳社会保险费用，青年农民工工作不稳定和较低的经济收入无力承担社会保险费用。“然而农民工参加社会保险是社会和企业普遍感到非常棘手的问题。”［3］现阶段，青年农民工参加社会保险的比重很低，同法律规定的具体要求相差甚远。

1． 青年农民工的工伤保险问题

根据我国《工伤保险条例》规定:任何企事业单位、民办非企事业单位和有雇工的个体工商户应当为本单位职工缴纳工伤保险费。因此，在各类企业就业的农民工都应在工伤保险覆盖范围之内。根据新闻媒体的报道，因工伤事故、职业病等原因，青年农民工伤亡事故频发，而一次性的、少量的医疗费和丧葬费等经济补偿、瞒报死亡、毁尸焚尸等情况却往往在矿山老板、业主、职工及其家属之间得到默认。当青年农民工遭受职业病侵害时，辛苦的劳动所得却难以支付高昂的治疗费用，致使青年农民工家庭破产、疾病缠身。用工单位忽视青年农民工工伤保险权益，诱发了各种劳资纠纷和社会矛盾。

2． 青年农民工的医疗保险问题

随着我国医疗体制改革的深入和政府部门对青年农民工医疗保险的逐步重视，新型农村合作医疗制度等有关青年农民工医疗保险制度的探索与实践不断走向成熟。医疗保险是青年农民工最想参加的保险项目，但是，看病难、看不起病等社会现象较为普遍。在没有医疗保险的情况下，青年农民工难以承受城市中高昂的医疗费用，最担心受伤和生大病，小病也不敢去医院。由于现有医疗保障的报销比例往往与户籍挂钩，外出青年农民工流动就业要离开户籍所在地，这使得青年农民工医疗保障权益常常受损。为了节省和规避城市高昂的医疗费用，青年农民工往往返回家乡寻找医疗条件较差的诊所或医院治病。青年农民工自身积蓄难以支付高昂的医疗费用，很多农民工家庭刚刚脱贫或过上小康生活，却因为工伤事故、职业病等重大疾病而返贫、致贫。

3． 青年农民工的养老保险问题

根据我国现行的养老保险政策，青年农民工只有达到参保最低年限才能享受养老保险待遇，且养老保险不能跨地区缴纳，办理异地缴费手续繁琐，青年农民工未能真正享受到养老保险权益。当前，全国各地参保关系流转尚未体系化，不利于青年农民工养老保险金的自由转移，也不利于青年农民工参保信息和资金的管理。由于养老保险的预期收益不确定，青年农民工缺乏对现行社会保险制度的信任，非常担心养老参保资金和养老待遇不到位。青年农民工较低的务工收入主要用于建筑房屋、婚丧嫁娶、抚养子女和赡养老人等重要开支，很少将其用于长期投资，即使参保青年农民工返乡时也会到社会保险基金管理中心办理退保手续。

4． 青年农民工的失业保险问题

在我国现有的社会保障体制之下，当进城青年农民工流动失业之后，绝大多数青年农民工难以享有失业保险和失业救济。很多地方政府未对青年农民工失业保险作出强制性规定，也没有监督用工企业和单位为青年农民工缴纳失业保险的情况，90%以上的费用都要农民工自行承担。失业保险是对青年农民工失业时家庭生活的临时性保障，有利于维护社会稳定和构建和谐社会。但是，青年农民工失业保险的实际缴纳情况并不理想，没有经济来源和就业机会，青年农民工失业后就难以享受失业保险待遇。

5． 青年女性农民工的生育保险问题

当前我国生育保险制度主要涵盖国家机关和城镇企事业单位的女性劳动者，但却未将女性农民工群体纳入全国生育保险范围之内。相对于失业保险、工伤保险、医疗保险和养老保险，青年女性农民工生育保险尚未引起政府部门和全社会的重视，青年女性农民工群体基本上难以享受到生育保险待遇。“因此，她们的生育问题必须得到足够的重视。”［4］因为生育保险在全社会普及情况并不理想，在一定程度上影响了青年女性农民工群体对生育保险的认识程度，导致大部分青年女性农民工并不了解生育保险。因此，青年女性农民工群体被相关专家称为“弱势群体中的弱势”。

总之，青年农民工群体对现行社会保障制度缺乏信心，对自己今后能否享受社会保障待遇存在很多疑虑与担心。由于青年农民工流动就业的盲目性和不稳定性、经济能力相对较弱、社保最低缴费年限较长、社保机构复杂的操作程序、社保关系转移接续困难等原因，致使广大青年农民工群体被排除在社会保障体制之外，参加社保的积极性不高。

(二)青年农民工的社会福利问题

我国社会福利属于较高层次的社会保障，主要包括失业津贴、教育津贴、住房福利、带薪休假以及其他社会服务等福利待遇。现阶段，我国社会福利体系主要涵盖城镇就业的正式职工，而青年农民工的社会福利权益则无从谈起。我国城市公共服务体系难以涵盖到农民工群体，致使青年农民工在住房补贴、教育培训、劳动保护、子女教育等方面的社会福利权益严重缺失。绝大多数青年农民工除了工资等经济收入之外，很难享受同城市市民同等的福利待遇。由于受到户籍制度、社会身份和教育制度等因素的限制，青年农民工普遍难以享受教育培训和子女教育的社会福利政策。大部分青年农民工很少接受或参与职业培训、技能培训和继续教育，青年农民工子女入学、教学环境差等问题日益突出。虽然全国各级政府部门都非常重视青年农民工的职业培训，例如开展“阳光工程”等项目，但缺乏保障青年农民工职业培训的强制性政策与措施。青年农民工带薪休假等待遇基本上是空谈。绝大多数青年农民工的工作时间严重超过国家法定时间，而且超长时间、超强度的劳动基本上得不到任何经济补偿。青年农民工工资被恶意拖欠与克扣现象严重。“在这一方面农民工几乎不可能享受到城镇一般职工的福利。”［5］

(三)青年农民工的社会救助难以落实

社会救济作为政府责任，以无偿救助方式和非供款机制，积极帮助社会弱势群体，有利于维护社会稳定和构建和谐社会。当前，我国城镇职工享有最低生活保障和社会救济权益，而青年农民工群体则被排除在社会救济制度和城市社会救济体系之外。虽然青年农民工群体对我国现代化、工业化和城镇化发展贡献巨大，但是城市最低生活保障制度却难以覆盖他们，失业后不能享受城市低保。在城镇生活中，进城青年农民工常常因经济贫困、职业病、失业以及拖欠工资等问题陷入生活困境。城市市民可以享受政府给予的最低生活保障金等社会救济保障，而青年农民工群体的社会救济权益却难以落到实处。目前，我国有些城市通过社会筹资方式或者一些民间组织、非营利组织等，对青年农民工群体进行社会救助，而各级政府部门则未能尽到社会救济责任。随着城市市民社会救助体系的不断完善，针对青年农民工群体的社会救助却未能引起地方各级政府部门的高度重视，而在某些城市青年农民工还被明确排斥在社会救济体系之外。

综上所述，在现实生活中，青年农民工社会权益保障确实面临很多问题。长期以来，青年农民工群体游离于我国城镇现有社会保障体系之外，致使农村留守儿童、留守老人和留守妇女的社会保障问题日益突出。青年农民工参加社保的比例较低，农民工子女受教育难，缺乏住房保障，农村养老保险和福利制度仍然存在很多不足之处，现阶段关于青年农民工的社会保障制度体系亟待完善。关于青年农民工社会保障的现有制度与措施依然缺乏可操作性，国家法规性政策的制定和出台严重滞后，导致青年农民工社会权益缺乏相关的法律政策与制度的保障。

二、青年农民工社会权益保障缺失的制度原因

在城乡二元社会结构和传统户籍制度的影响下，我国社会保障制度始终呈现出明显的二元化特征。目前，我国在城镇和农村实行的是两种不同的保障模式，城镇居民和职工拥有比较健全的社会保障体系，而农村的社会保障水平却很低。长期以来，农民主要是以农村土地收益为依托，以传统家庭保障为基础。事实上，农民能够享受到的社会保障权益非常有限，国家也很少承担农民的社会保障义务。在现实生活中，青年农民工社会权益缺乏有效保障的制度原因，主要有以下几个方面。

(一)现有社会保险制度难以适应农民工的基本特点

迄今为止，从社会保险制度体系来看，我国尚未制定和出台关于青年农民工社会保险权益的全国性社会保险制度。虽然我国每个公民都有参加养老、工伤、医疗、失业和生育等保险的权利，但是，我国现行的社会保险制度主要针对城镇居民和城镇职工，青年农民工难以享受社会保险权益。为此，2009 年2 月，我国社会保障部门开始广泛征求农民工参加基本养老保险的意见和建议，这表明我国政府部门已经开始考虑建立统一的社会保险制度。然而，我国现行的社会保险制度缺乏现实性和可操作性，难以适应青年农民工流动就业性强、经济收入较低等基本特点，致使大量青年农民工群体游离于社会保险体系之外。

目前，青年农民工主要在建筑、制造、工商和服务等行业流动就业，从事城镇职工不愿干的那些“脏、累、差、险”等职业或工种。青年农民工所面临的社会风险是市场经济和工业化、城镇化过程中的各种现代性风险，明显不同于以往乡村农民所面临的小农经济等传统的自然风险。青年农民工作为城市社会的弱势群体，他们日益面临养老、失业、工伤、医疗等各种风险和问题，迫切需要完善的社会保障制度给予保障。然而，乡村传统的社会保障制度无法对青年农民工所面临的城市社会风险发挥作用，城镇社会保障制度又将青年农民工群体排除在外。

虽然我国《工伤保险条例》明确规定，农民工享有工伤保险的权益，但是青年农民工参加工伤保险和享受工伤保险权益时却困难重重。“相对集中的就业结构，较高的行业危险性，决定了农民工注定成为承担职业风险最多、最易遭遇职业伤害侵袭的群体。”［6］虽然生育保险也针对青年女性农民工群体，但是生育保险却是所有保险险种中参保率最低的一个险种。这表明我国青年女性农民工是农民工群体中的“弱势群体”，其生育保险权益在城镇中根本得不到任何保障。

(二)青年农民工社会权益保障缺乏有效的制度供给

目前，我国青年农民工社会保障制度的有效供给严重不足，致使青年农民工社会保障制度的结构性问题较为突出。我国缺少明确的调整或保护青年农民工社会权益保障的专门法律法规，致使用工企业和单位的机会主义盛行，随意侵害青年农民工的社会保障权益。我国关于青年农民工社会权益保障的现行法律制度多为一些行政法规、地方性文件或通知，法律效力较低，且法律法规衔接性不强，甚至还存在许多冲突和矛盾。可见，青年农民工社会权益保障缺乏完备而坚实的法制基础。由于行政赋权的法律效力不够稳定，致使青年农民工社会权益保障的落实具有或然性。

在青年农民工流动就业过程中，如果关于青年农民工的社会保障模式各行其道、互不衔接，就难以实现青年农民工的社会保障权益。公平、开放和稳定的青年农民工社会保障制度才能实现有效的制度供给，而现在关于青年农民工社会权益的保障制度及其配套制度还很不完善。根据我国宪法和法律的规定，社会保障权益是公民应当享有的合法权益。青年农民工可以通过自身的劳动来获得社会保障权益，而不应因社会身份或社会地位随意剥夺青年农民工的社会保障权益。我国改革开放已进入关键阶段，传统的户籍制度、就业制度、土地制度和社会保障制度等已不能适应我国经济社会发展的需要，只有改革创新才能有效保障青年农民工的基本权益。

我国政府部门作为青年农民工社会保障制度的供给主体，其制度安排将直接影响青年农民工社会保障权益的实现与否。现阶段，我国青年农民工社会保障制度缺失的主要原因，就是政府部门未能承担起其作为制度供给主体的责任。我国政府部门在社会保障管理方面的责任划分还很不明确，各级政府部门权责不一，缺乏对社会保险等项目管理的统一性。如果政府部门能够随意制定青年农民工社会保障政策，那么，这些政策也就会极易偏离可持续性的基本原则，进而，从某种程度上损害青年农民工社会保障的长远利益。政府部门作为设计青年农民工社会保障制度的责任主体，政策的设计、管理和实施等行为都应当自觉接受法律的约束和监督。

然而，很多城市的政府部门却故意利用其优势地位，随意将政府责任推卸到用工企业和农民工身上，致使青年农民工社会保障权益屡屡遭受侵害。当前，政府部门对社会保障的行政监管还处于空白状态，他们可以以各种理由为其行政不作为辩护。要想发挥青年农民工社会权益保障制度的应有作用，就必须不断完善青年农民工社会权益保障制度的实施机制。如果青年农民工社会保障制度不能够依法实施，那就会造成非常严重的社会后果。这样不仅会削弱青年农民工社会权益保障制度的权威性和稳定性，也会降低人们对青年农民工社会权益保障制度的信任和期待。由于我国关于青年农民工社会权益保障的政策法规缺乏完善的实施机制，具有较低的供给责任和违约成本。因此，一些用工企业和单位就会利用各种借口，屡屡侵害青年农民工的社会保障权益。

(三)青年农民工社会权益保障缺乏相应的制度环境

由于青年农民工社会权益保障存在制度保障等诸多问题，致使青年农民工社会保障权益的实现困难重重。然而，因户籍制度、就业制度、社会保障制度和土地制度等多种社会制度不完善，最终将影响青年农民工基本权益的行使与保障。青年农民工社会权益保障的制度环境不够协调，是造成青年农民工社会权益保障缺失等制度结构性问题的重要原因。在现有的社会保障制度环境下，如果青年农民工不能够自由地选择适合的制度安排，就会严重制约青年农民工社会权益的实现与保障。目前，关于实现青年农民工社会权益保障的核心制度和配套制度之间，还存在很多矛盾和冲突等不协调的问题。

社会保障权益是宪法和法律赋予青年农民工的合法权益，但要想切实实现他们的社会保障权益，就必须跨越传统的户籍制度的障碍和门槛。由于传统的户籍制度与青年农民工社会权益保障制度之间存在实际作用与发展目标相背离的矛盾状态，致使青年农民工在行使与保障自身的社会权益时常常受阻。例如，青年农民工社会权益保障制度与现有就业制度之间存在很多矛盾与冲突。我国就业制度往往忽视青年农民工对就业信息、就业环境、工资待遇和安全卫生等社会保障方面的现实需求，违背了社会保障制度以人为本、促进和改善人民群众物质和文化生活的根本目的。其中，失业保险就是青年农民工就业制度与社会保障制度之间冲突的一个重要体现。当进城青年农民工失去工作之后，失业保险将是保障其基本生活的重要手段。但是，我国现行的就业制度尚未将青年农民工群体纳入城镇失业登记系统，无法对失业青年农民工进行有效的再就业培训和经济救济，致使青年农民工群体始终处于城镇就业制度的“边缘化”状态。

虽然现有农村土地制度与青年农民工社会权益保障之间存在一定的冲突，但是农村合理的土地制度不应当成为青年农民工追求社会保障权益的牺牲品。现在很多城镇政府部门实施的以“土地换社保”的方式，往往被认为是解决青年农民工社会保障问题的有效方式。但是，在农村土地资源的稀缺性和政府圈地运动背后，却隐藏着实际的经济利益和社会不公平。这严重违背了我国制定和实施社会保障制度的立法理念和价值取向。社会保障是政府部门提供的社会公共服务，青年农民工群体为城镇化作出了巨大贡献，却难以享有城镇社会的社会保障服务。如果青年农民工用土地换取社会保障，表面上缓解了传统户籍制度、农村土地制度和社会保障制度之间的矛盾，但这种看似解决原有制度之间衔接和协调问题的最佳选择，事实上却对青年农民工群体造成了新的制度不公和经济伤害。

(四)青年农民工社会权益保障制度缺乏健全的运行机制

除了现行社会保障制度自身不健全的因素之外，青年农民工社会保障的制度问题还与社会保障的制度结构、配套制度及其运行机制紧密相联。在现实生活中，青年农民工社会保障制度的运行机制问题是影响青年农民工社会保障制度结构的重要因素。为了切实保障青年农民工的基本权益，我们必须保障青年农民工社会保障制度的有效运行。由于受传统社会保障体制和模式的影响，青年农民工社会保障制度主要呈现以下特点。

第一，现阶段青年农民工社会保障的管理体系较复杂，主要涉及国务院、人力资源与社会保障部、民政部和卫生部等部门。为了维护本部门的利益，地方各级政府管理部门往往在青年农民工社会保障工作上相互推诿，极大地限制了青年农民工社会保障管理功能的发挥。

第二，青年农民工社会保障制度的覆盖范围较窄、保障不够全面。事实上，现行的社会保障制度主要面向国有企事业单位以及集体企业的城镇职工，而并未将非国有或民办私营企业雇用的流动人口纳入城镇社会保障系统之中。此外，我国现有的社会福利制度和社会救济制度也是如此。

第三，青年农民工社会保障的管理机构的办事效率低下。在制度运行层面，由于青年农民工社会保障制度缺乏统一组织和管理，致使社会保障的管理成本上升，而社会保障效率却在降低。加之在青年农民工社会保障制度运营方式、征缴费率以及支付标准等方面，全国各地区缺乏统一的标准，致使青年农民工社会保障基金被分割成若干小块来管理。这不仅增加了青年农民工社会保障基金的运营风险和管理风险，也极易造成青年农民工社会保障基金投资分散，难以保障青年农民工社会保障基金的保值增值。

第四，政府部门和社会对青年农民工社会权益保障制度缺乏有效的监督和制约。由于我国社会保障制度运行和管理方面的法律法规不够健全，缺少一个自上而下的、系统的监督部门，致使青年农民工社会权益保障制度缺乏有效监督，这极易为青年农民工社会保障管理部门或单位滥用职权或擅自挪用社会保障基金等违法犯罪提供可乘之机。

可见，从社会保障体系角度来看，青年农民工社会保障制度及其配套制度的非均衡发展，非常容易导致青年农民工社会权益缺乏相应的保障，进而影响青年农民工社会保障制度的建立。由于青年农民工社会权益缺乏必要的社会保障，一旦他们在城镇流动就业、工作、生活遭遇各种困难和风险时，就难以获得相应的社会保障、法律保护和法律援助。因此，青年农民工社会权益屡屡遭受侵害，这极不利于青年农民工自身社会权益的行使和社会的稳定。

［1］C·米尔:《法国社会保障的经验教训与出路——与中国学者的交流》，郑秉文译，载《国外社会科学》，2001 年第2 期。

［2］李 强:《农民工与中国社会分层》，北京:社会科学文献出版社2012 年版，第179 -180 页。

［3］华中师范大学全国农民工文化生活状况调研课题组:《当代中国农民工文化生活状况调查报告》，北京:中国社会科学出版社2007 年版，第110 页。

［4］郭金丰:《城市农民工社会保障制度研究》，北京:中国社会科学出版社2006 年版，第78 页。

［5］钟洪亮 朱许洪:《对城市农民工社会保障问题的理性探析》，载《广西教育学院学报》，2006 年第5 期。

［6］郑功成 黄黎若莲等:《中国农民工问题与社会保护》，北京:人民出版社2007 年版，第390 页。