地震重点监视防御区社会组织作用研究

伍国春 高孟潭

中国地震局地球物理研究所，北京市民族大学南路5号 1000811

0 引言

在中国，社会组织参加灾害救援、救助的活动经历了一个逐渐发展的过程(伍国春，2013)，社会组织参与灾害救援、救助已经从九江地震后的萌芽状态到汶川地震的积极参与、探索，继而发展到雅安地震后通过调节机制而发挥作用的阶段。这一变化的社会背景在于，随着改革开放、经济发展，中国社会发生了变化，虽然政府没有放开对社会的控制，但是“社会开始作为独立于国家的相对自律的一部分而存在”(田中重好，2006)。九江地震后以政府为主、官办NGO为辅的灾害救援，伴之以处于萌芽状态的志愿服务，“中国诞生了志愿领域”(伍国春，2007)，汶川地震破纪录的志愿者涌入地震灾区，在地震救灾实践中形成了局部的志愿者调节机制。社会组织的联合存在“联合倡导、独立行动”、“联合劝募、联合救援以及社会组织和地方政府的联合”(韩俊奎，2009)等形式;另外，非灾区的社会组织也以省为单位形成了社会组织救灾的联合(高小龙等，2009)。这些多样化的协调平台，根据功能可以分为“信息服务型、资源协调型和孵化器型”(谈火生，2009)。

社会治理是在改革过程中，社会结构变化导致的执政方式的变革。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“实行多元主体共同治理，发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用”(李立国，2014)，成为实现2014年国家灾害治理目标的途径之一。社会组织作为创新社会治理的主体，不仅受到关注，而且为促进社会组织参与社会服务，中央开始给予专项的财政支持①。财政部、民政部，2012，中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法，社会组织网 http：//www.chinanpo.gov.cn/2351/56700/preindex.html，2014年 3月 27日检索

本文首先通过探讨社会组织在灾害治理中的作用，然后探索雅安地震中壹基金得以发挥作用的机制，最后从政策角度探讨如何在地震灾害治理中发挥社会组织的作用。

1 社会组织和灾害治理

1.1 社会组织和治理

讨论社会组织在灾害治理中的作用，首先需要明确社会组织的定义。本文中“社会组织”是指除政府、企业之外的第三部门，包括民间组织、企事业单位、社区等(李培林，2013)。社会组织根据成员构成和活动目标，分成非营利组织、慈善组织、志愿者组织、基金会、社会中介组织、社团、NGO等，本文将其统称为社会组织。考虑到中国国家和社会的关系，社会组织在中国有官办社会组织和草根社会组织。官办社会组织指红十字会、慈善总会等参照公务员编制的社会组织。

灾害治理中的“治理”指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”;治理具有四个特征：治理是一个过程、治理过程的基础是协调、治理既涉及公共部门也包括私人部门，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动(袁浩等，2014)。因而，灾害治理的主体是多元的，即包括政府，也包括社会组织等。在灾害治理研究中，社会组织的作用受到批评是因为“人们对公共灾害管理组织的不满在增大”(James，1999)。换言之，由于人们开始认识到灾害治理仅仅依靠政府是不够的，开始对社会组织的作用寄予期待。

由于在救灾中多种多样的社会组织对于“发展中国家或是发达国家的灾害应对越来越重要”(James，1999)，在灾害治理中人们期待社会组织发挥作用，在实际的灾害应对中，社会组织确实发挥了作用。阪神淡路大地震(山下佑介等，2002;今野祐昭，1999)以及三宅岛火山灾害(浅野幸子，2007)中，社会组织一方面对个人施以救援，同时在政府和受灾者之间构造了沟通的平台。汶川地震后，社会组织的活动受到关注。在地震过渡安置中，社会组织承担了执行者、倡导者、合作者和陪伴者的责任(郭虹等，2009);张强等(2009)认为“在应对自然灾害时，NGO在促进社会协调、参与社会治理以及信息交流平台的建设方面，都展现出非常重要的作用”。注重公民社会的发育是国内社会组织救灾研究的重点。但是，结合全国地震重点监视防御区制度讨论社会组织作用的研究还很少。

1.2 灾害治理中的社会组织

全国地震重点监视防御区制度作为地震灾害治理的重要一环，经国务院批准，对潜在地震高风险区采取强化措施。该制度是在重点监视防御区落实防震减灾工作强化措施的法律法规、政府文件、政策、标准、社会群体的行为规范乃至防灾文化与相关资源的总称②国家社会科学基金重点招标项目组，“全国地震重点监视防御区制度实施现状、成效及对策研究”，内部资料。。1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》(全国人民代表大会常务委员会，1998)确立了地震重点监视防御区制度，随后中央和地方逐步出台了一系列有针对性的法律法规和政策措施，其中提及社会组织要在防震减灾中发挥作用。

全国地震重点监视防御区制度的实施基于地震风险概念，即潜在的地震危险及其对某一地区将带来的地震风险，主要考虑人员损失和经济损失。地震重点监视防御区制度是防震减灾政策的“示范区”，该制度已经实施16年，伴随经济发展，我国社会结构发生了极大变化，这一制度也面临调整。2008年12月修订的《中华人民共和国防震减灾法》(全国人民代表大会常务委员会，2008)总则第8条规定：“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动”，志愿者作为防震减灾治理的新主体受到关注。在防震减灾法修改之前，《中华人民共和国减灾规划(1998—2010)》以及《国家突发公共事件总体应急预案》都提到社会团体要参与减灾的目标(伍国春，2014)，可以说在中国灾害治理中，社会组织作为政府、企业之外的主体是存在于制度设计中的，但是，对于社会组织如何发挥作用还缺乏具体的措施和制度设计。

由于灾害治理在保证社会安全方面具有不可忽视的作用，而且，伴随中国经济的发展、城市化不断推进，社会系统具有复杂化的倾向，一旦发生地震灾害如何尽快的恢复社会系统的功能，保证社会的恢复力将成为未来我国灾害治理的重要目标。因而，探讨社会组织在地震灾害治理中的作用，符合社会发展和国家治理目标转变的政策需求。究竟社会组织在我国是如何发挥作用的，其发挥作用的机制怎样?下文将通过考察壹基金在雅安地震后的救援、救助活动进行分析。

2 壹基金在雅安地震灾区的活动

2.1 分析框架

国家和社会关系是理解社会组织发育环境的重要分析框架。伴随改革开放和经济发展，中国已经由“总体性社会”向“后总体性社会”变化。总体性社会的特征在于政治、意识形态和经济不分离，国家和社会一体，各种资源集中在国家手中(孙立平，2005)，但是，20世纪90年代后半叶开始产生了“自由流动的资源”和“自由流动的空间”(孙立平等，2001)。人员在不同所有制之间的流动及在地理上的大规模迁移，都已在中国经济发展后成为可能。当人员在体制和空间上的流动成为可能，国家通过“单位”对个人的控制，有时就不能顺利完成。现在，存在“体制内”和“体制外”两种治理逻辑，依托单位的治理就是体制内的，不能依托单位的就是体制外的。从资源动员方式的视角，现实中存在“组织化动员”、“准组织化动员”和“志愿动员”3种方式。组织化动员和准组织化动员是孙立平等在分析希望工程的资源动员时使用的概念(孙立平等，2001)。孙立平所说的组织化动员的“组织”是指政治和政府组织，组织化动员即从总体性社会时代延续下来的、国家通过政治及政府组织完成资源动员的方式;准组织化动员即通过社会化的手法利用政治、政府组织的威望实现资源动员的方式。组织化动员和准组织化动员的差别在于直接或间接地利用政治、政府组织的资源达到动员的目标。由于在中国“社会开始作为独立于国家的相对自律的一部分而存在”，完全不依赖政治、政府组织的志愿动员成为可能，志愿动员是体制外的资源动员方式。

虽然中国社会开始发育，但是从国家和社会的关系看，中国“强国家、弱社会”的现状没有变化，甚至近些年来有“行政化”的趋势。自然灾害发生后，以“特殊党费”形式完成捐助的例子屡见不鲜;同时，单位动员“志愿者”的事例也不少。这说明组织化动员仍然存在。但是，另一方面，个人捐助热情在汶川地震后也未减弱。据统计，雅安地震后，16.96亿元的捐助集中到雅安地震灾区，其中，深圳壹基金公益基金会(以下简称“壹基金”)是芦山地震中接受社会捐款金额最高的基金会，共计接受捐赠3.8亿元(截至2014年4月20日8时02分)③中国青年报，2014年4月 23日，芦山地震：16.96亿元捐赠款物支出近 4成，中国基金会网 http：//www.chinafoundation.org.cn/ccms/read?id=29295，2014年5月9日检索。

这说明，一方面组织化动员的方式在发挥作用，另一方面，来自社会的出于自愿的“志愿动员”也在发育。下文，将通过具体分析壹基金在雅安地震后的活动，分析社会组织在灾害治理中的作用，以及其得以发挥作用的机制。

2.2 芦山地震灾情

2013年4月20日8时02分，四川芦山发生7.0级地震。根据国务院发布的《芦山地震灾后恢复重建总体规划》，此次地震波及四川雅安、成都、乐山、眉山、甘孜、凉山、德阳等市州的32个县(市、区)，受灾人口约218.4万人;截至2013年5月23日，计有196人遇难，2人失踪，14785人受伤;其中，芦山县、宝兴县为汶川地震重灾区，其他大部分地区是汶川地震时的一般灾区，属于两次受灾④国务院，2013，芦山地震灾后恢复重建总体规划，中国政府网，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-07/15/content_2445989.htm，2014年3月28日检索。另外，根据四川省住房和城乡建设厅组织发布的《“4·20”芦山强烈地震房屋应急评估情况的分析报告》指出，在重灾区城镇居民自建房破坏较大、农村自建房损毁严重⑤四川日报，2013年5月7日，4·20芦山强烈地震房屋应急评估情况分析报告出炉，四川新闻网，http：//scnews.newssc.org/system/2013/05/07/013774414.shtml，2014年 3月 28日检索，也就是说居民住房损失集中在自建房。

由于雅安地震灾区属于山区，有的区县连接外部的道路只有一条，当大量的救援队伍涌至的时候，容易发生交通阻塞，地震导致的滑坡也加重了道路阻塞，在救援中政府曾一度呼吁志愿者参与救灾活动要节制。此次地震灾区属于经济发展滞后地区。

2.3 壹基金在雅安灾区的救灾活动⑥ 本文有关壹基金雅安救援和恢复重建中的活动数据，均来自壹基金网站，并参考壹基金微信数据以及壹基金工作人员的报告

壹基金在雅安灾区的救灾活动可以分为3个阶段：紧急救援(4月20～23日)、灾后过渡安置(灾后1～8周)和灾后重建(灾后1～2年)。

紧急救援包括救援抢险、运送救灾物资和联合救灾，在紧急救援中，壹基金救灾联盟发挥了重要作用。震后1小时，救灾物资即从壹基金西昌、贵阳、西安的备灾仓库起运;地震后2小时，救灾联盟的队伍即进入灾区实施救援;震后26小时，壹基金雅安救灾指挥部成立;震后30小时，10只救援队全面开始救援工作，在芦山县、天全县、宝山县和雨城区等全面开始救援工作。壹基金的灾后过渡安置包括壹乐园-儿童服务站、4H-健康项目和灾后重建规划。在灾后过渡安置中，壹基金的工作重点是为儿童提供服务，在灾区共建设运营50个壹乐园-儿童服务站，关注灾后儿童心理和儿童身心发展，计为5000名灾区儿童提供了服务。

壹基金灾后恢复重建注重提高社会抗震减灾能力。灾后恢复重建包括抗震农房及减灾社区计划、抗震减灾示范校园计划、减灾教育和技术推广计划。由于受灾地区农房倒塌严重，壹基金在雅安恢复重建的重点放在了提高当地防灾减灾能力上。首先，对2054名农村工匠分成17期进行了培训。基于对农村因抗震减灾意识和相关监管缺失致使灾情严重的认识，壹基金将社区和示范学校的建设作为重点，希望这些社区和学校能够植根社区，成为当地减灾、避灾中心。与此相关联，壹基金开展了学校教师减灾培训。对社区和学校的规划，则着眼于使这些设施能够作为避难中心、社区活动中心等多功能设施。壹基金已经将避险等功能纳入恢复重建，通过恢复重建增强未来灾区的抗震防灾能力。

3 讨论和建议

3.1 壹基金在雅安救灾中的作用及其得以发挥作用的社会条件

首先，壹基金起到了调节社会组织和企业等多方资源的作用。壹基金在雅安救援和恢复重建中显示了很强的资源动员能力，壹基金之所以能够实现资源动员，在于其建立的社会组织救灾网络，即壹基金救灾联盟和壹基金联合救灾。壹基金救灾联盟依托经过救援训练的户外运动爱好者，共计268支队伍，9000人;壹基金联合救灾共有16个省份的260家社会组织计7000多人。依托救灾联盟和联合救灾，壹基金得到外部志愿者的支持，得以完成救灾目标。在紧急救援中，共有28支队伍270名救援队员参与，共搜救重伤员22人、轻伤员56人，转移群众600余人。来自57家社会公益组织，不少于708名志愿者参与了壹基金的对受灾群众的过渡安置工作。通过和社会组织的广泛合作，一方面完成了壹基金的灾害救助的目标，另一方面也达到了促进公益组织发育和成长的目标。

能够动员如此多的社会组织参与壹基金的救援，和壹基金的物资和资金动员能力密不可分。壹基金和企业、尤其和民营企业、外资企业有着良好的合作网络，通过“备灾企业”，壹基金得以及时动员物资运往灾区。灾后，壹基金共计在20个重灾乡镇121个村庄，运输物资125车次，为13万多人发送救灾物资1000多吨。

震后，壹基金收到社会捐款最多。一方面是由于社会对“四川又发生地震“这一事件的关注，另一方面反应了红十字会事件⑦新华网，2011年12月31日，红十字会总会通报对商业系统红十字会调查处理情况，http：//news.xinhuanet.com/2011-12/31/c_122520061.htm，2014年5月9日检索后公众对于壹基金这样的非官办基金会的信任。虽然基于创始人的社会影响力，壹基金的名声比较大，但是壹基金的日常募捐额为4000万元，相较于其名声似乎不是很多，芦山地震这样的突发事件刺激了民众的捐款意愿。

其次，联合救灾平台能够顺利运营和地方政府的支持分不开。5月12日正式成立雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心(以下简称“志愿者活动中心”)，截至2013年11月5日，共计46家社会组织入驻志愿者活动中心，对接公益项目493个，合计资金11.46亿元⑧华西都市报，2013年11月6日，抗震救灾找到“雅安模式：协调社会组织和志愿者有序参与”，新华网四川频道，http：//www.sc.xinhuanet.com/content/2013-11/06/c_118024485.htm，2014年 5月 9日检索。

最后，在国内外专家的支援下，壹基金救灾理念已经延伸到灾后。壹基金联合公益组织、企业和教育部门进行合作，开设“减灾小课堂”项目，截止到2014年3月已对中西部10省45所学校15000名儿童进行了减灾教育。壹基金能够完成“减灾小课堂”的活动，一方面动员社会组织，另一方面动员专家，包括国内外专家，该项目的实施离不开专家的支持，也得到了国外相关减灾机构的智力支持。

3.2 建议

通过对壹基金在雅安地震灾区的救援以及恢复重建活动的分析表明，壹基金采取不同于政府机构的资源动员方式。地震灾害发生后，壹基金充分动员社会资源、参与恢复重建的能力取得了突破。比如，“减灾小课堂”产品的开发是壹基金根据实际情况开发的比较领先的减灾理念。

虽然在地震重点监视防御区的制度设计中提到了社会组织，但是缺乏具体措施，所以研究壹基金在雅安的救援活动，将有助于相关制度的设计。社会组织参与减灾、救灾，需要政府的扶持和社会各界的支持。总结并推广雅安志愿者活动中心的经验，将有利于社会组织的有序参与。

其次，应加强对防震减灾工作的智力支持。由于地震重点监视防御区的地震部门在机构、人员以及相关方面的投入不足，完全可以通过社会组织，利用智力支持的手段实现防震减灾教育、提高社会防震减灾文化的目的。采购公共服务已经是提高社会治理的重要手段，可以通过采购相关公共服务以促进防震减灾志愿组织的发育，达到补充地震部门机构、人员不足的现状，以提高全社会的防震减灾能力。