论特种设备安全技术规范的基本安全要求

戚月娣 钱剑雄 石家骏 张 丽（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

论特种设备安全技术规范的基本安全要求

戚月娣 钱剑雄 石家骏 张 丽
（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

本文分析了特种设备安全技术规范的含义、法律地位和作用，介绍了欧盟指令中基本安全要求的主要内容以及和标准的关系等，重点论述了特种设备安全与风险的关系、特种设备基本安全要求的范围、本质安全的含义、特种设备损伤机理和失效模式分析的要求，提出了特种设备基本安全要求的确定原则。

特种设备 基本安全要求 安全技术规范 欧盟指令

特种设备是指涉及人民生命安全、危险性较大的设备、设施，一般在高温、高压、高空、高速条件下运行。目前，纳入我国安全监察范围的特种设备有锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内专用机动车辆等。特种设备是国民经济的基础设备、设施，是在社会生产和人民群众生活中广泛使用，并影响其生命、财产安全的危险性设备。随着我国国民经济的快速发展、人民生活水平的迅速提高，特种设备数量每年以超过10%的速度增加，如果特种设备安全工作不利，导致爆炸、坠落等生产和公共事故，将严重危害社会生产和人民群众生活,甚至危及国家的经济安全。

为适应社会主义市场经济体制的要求，应对加入WTO后面临的新情况，加强和规范特种设备安全管理，国家质检总局建立和不断完善了以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以技术标准为基础的特种设备安全监察法规标准体系。特种设备法规标准体系已成为我国特种设备安全监察体系的重要组成部分。2004年以来，制定和正在制定的特种设备法律法规、安全技术规范及技术标准基本覆盖了各类特种设备在设计、制造、安装、改造、修理、使用、检验与检测等环节的管理与技术要求，特种设备法规标准体系建设工作取得了明显进展，我国特种设备安全技术规范体系的框架已经基本构筑。

但目前，特种设备安全技术规范体系和内容也还存在着诸多不完善之处。其中，如何进一步优化安全技术规范中对于特种设备的基本安全技术要求，使其更加明确、协调，发挥其应有的作用，就是亟待解决的问题之一。因此，为了更好地发挥特种设备安全技术规范对社会安全与经济发展的作用，理顺安全技术规范与其他法律法规以及相关标准的关系，明确其作用和定位，有必要借鉴先进技术法规标准体系经验，研究我国特种设备安全技术规范的主要内容和基本安全要求的制定原则。

1 特种设备安全技术规范[1]

1.1 特种设备安全技术规范的含义

特种设备安全技术规范规定特种设备的安全性能和节能基本要求，以及为达到这些要求在相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用、检验与检测等方面所采取的措施和准则。安全技术规范是政府部门履行职责的重要依据，在规范特种设备安全工作上具有强制性约束力。

“特种设备安全技术规范”在2003年颁布的《特种设备安全监察条例》中首次被采用。2013年6月颁布的《中华人民共和国特种设备安全法》第八条规定“特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准”，确立了特种设备安全技术规范的法律地位。

1.2 特种设备安全技术规范的法律地位和作用

特种设备安全技术规范属于强制执行的技术法规范畴，作为政府规定的强制性要求，违反其规定要承担相应的法律责任。

有关强制执行的技术法规，《建筑法》第三十七条规定“建筑工程设计应当符合按照国家规定制定的建筑安全规程和技术规范，保证工程的安全性能。”《大气污染防治法》第三十三条规定“机动车维修单位，应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修，使在用机动车达到规定的污染物排放标准。”。《石油天然气管道保护法》第七条规定“管道企业应当遵守本法和有关规划、建设、安全生产、质量监督、环境保护等法律、行政法规，执行国家技术规范的强制性要求”。《矿山安全法》第八条“矿山建设工程的设计文件，必须符合矿山安全规程和行业技术规范”。《计量法》第十条 “计量检定必须执行计量检定规程”。《进出口商品检验法》第六条 “必须实施的进出口商品检验，是指确定列入目录的进出口商品是否符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动”。《农产品质量法》第十条也表述为“农产品质量安全标准是强制性的技术规范”,在第二十九条规定“农产品在包装、保鲜、贮存、运输中所使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料，应当符合国家有关强制性的技术规范。”《农业机械化促进法》第十一条“对农业机械产品涉及人身安全、农产品质量安全和环境保护的技术要求，应当按照有关法律、行政法规的规定制定强制执行的技术规范”。另外，《船舶和海上设施检验条例》第十九条“船舶、海上设施、集装箱的检验制度和技术规范，除本条例第三十一条规定的外，由船检局制订，经国务院交通主管部门批准后公布施行。”《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号，2007年7月26日）第八条“进口产品应当符合我国国家技术规范的强制性要求以及我国与出口国（地区）签订的协议规定的检验要求”。另外，行政许可法第十二条，也有技术规范这个名称。

特种设备安全技术规范或者以上法律法规中所采用的“技术法规”有以下共同特点：

1) 以实现国家的政策性目标为原则；

2) 具有法定强制性，属于国家立法体系中的法规性文件；

3) 涉及健康、安全和环境保护；

4) 规定产品的技术要求和管理措施；

5) 由具有立法权的机关批准发布。

技术法规在我国的法律体系中是客观存在的，但在《中华人民共和国立法法》中还没有对技术法规做出法律上的定位。技术法规的概念在我国加入世贸组织以后，才开始逐渐提出。

WTO/TBT协议对“技术法规”的定义是：“规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法、包括适用的管理规定在内的文件。该文件还可包括或专门关于适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求”。技术法规是与产品有关的具有法律约束力和强制执行效力的规范性文件，具备法律规定的强制执行性要件和与产品特性或相关工艺和生产方法、包括适用的管理规定在内的文件要件。在世界贸易组织的法律文件中，已明确了技术法规的法律地位，它是WTO法律体系中不可缺少的法律文件之一。技术法规是国际经贸活动中技术性贸易壁垒的主要内容，直接影响着一个国家乃至世界经济的发展进程。对特种设备而言，在保障特种设备安全的前提下，在遵守国际规则的同时，有意识地利用我国标准和技术法规，构筑符合正当目标的贸易技术性措施，合理保护国内市场，抵御国外产品和技术的冲击，掌握国际竞争的制高点和主动权是非常重要的。

1.3 特种设备安全技术规范与标准关系

特种设备安全技术规范属广义概念的“技术法规”，它是特种设备法规体系的重要组成部分，其作用是把法律、法规和行政规章原则规定具体化，提出特种设备基本安全和节能要求，是监察制度的具体操作性文件，也是监察制度的具体实施方式。

我国的特种设备安全管理是建立在特种设备安全技术规范与标准共同形成的法规标准体系的基础之上。安全技术规范是对特种设备安全技术管理的基本要求和准则，任何在其管辖范围内的产品都必须遵守它的安全原则。标准是安全技术规范的技术支撑，标准要清晰表述如何实现及满足安全技术规范提出的基本安全要求，是达到基本安全要求的重要（主要）途径，但不是唯一途径；当更新、更高的技术出现时，标准要及时反映科学技术的进步。技术标准提出保证特种设备安全要求的相应技术方法和涉及产品质量控制的技术指标；标准所规定的技术方法和技术指标应当符合技术法规的安全原则，可以指导和规范特种设备的设计、制造、检验和验收过程，是特种设备生产和贸易中的技术评价平台。因此，协调特种设备安全技术规范与产品技术标准的关系，充分发挥安全技术规范和产品技术标准的作用，是十分必要的。

2 欧盟指令中的“基本安全要求”[2、3]

欧盟法规体系分为四种：条例、指令、决定、建议和意见。指令对所有的成员国都有约束力，要求成员国在一定的期限内将其转化为本国法律。欧盟指令主要调整产品生产环节，所以也被称作技术协调指令。在欧盟法规体系中，指令占主导地位。欧盟绝大多数产品的技术立法都是以指令的形式发布。

由于欧盟指令仅限于产品在欧盟统一大市场中流通时所必须符合的保证安全、健康、消费者保护与环境保护的基本安全要求，并不对符合要求的具体途径做出强制性规定，只有完全符合这些基本安全要求的产品才能在欧盟境内销售和使用。至于如何使产品符合指令中的基本安全要求，并没有给出具体的技术细节。协调标准是满足指令基本安全要求的“快速跑道”，协调标准具有“据此推断符合基本安全要求”的地位，是制造商证明其产品符合指令要求的一种工具。协调标准在新方法指令中仍然保留其自愿采用的性质，它为制造商正确实施新方法指令提供了更多的选择机会。然而，指令赋予了协调标准特殊的地位，也就是凡符合协调标准的产品，可以被推定为符合指令的基本安全要求。这种符合性推断，使得欧盟各成员国的制造商和向欧盟出口产品的其他国家的制造商以采用欧洲协调标准为达到欧盟相关指令的首选措施，否则要经过政府指定的第三方公正检验机构检验，证明符合技术法规的规定。

分析欧盟颁布的一系列指令，涉及指令中的“基本安全要求”，其目的是消除欧盟成员国之间的贸易技术壁垒，实现产品在欧盟成员国之间的“自由流通”，通过设备基本安全要求、欧洲协调标准及合格评定措施，实现欧盟成员国间相关设备的安全水平在相同的、可接受范围内。设备使用管理等方面的要求，则由各成员国自行制定。在欧盟指令中只对设备设计、制造过程的基本安全要求予以规定。

3 特种设备基本安全要求

3.1 特种设备安全与风险的关系

安全与风险是相对立的两个方面，安全是相对的，安全是通过充分降低风险实现的，安全是消除了不可接受的风险。

风险是发生事故的后果与发生事故可能性的综合，即:

R=f (F,C )

R——风险;

F——发生事故的可能性;

C——发生事故后果的严重性。

安全要求是对哪些风险(原因)需要消除(What)，消除风险的方式(How)，以及风险消除到何种程度为可接受(Parameter)的描述。所以安全要求包括对产生风险原因的禁止性规定、消除风险所采取的技术措施以及相关的技术参数三方面的因素。而对这三方面因素规定的深浅程度及详细程度（量的多少），即所谓的“基本”则取决于设备安全和管理水平。如欧盟指令，只规定安全目标（W），不具体详细地规定方式（H）、参量（P）。但就我国国情，如果按照欧盟指令的做法，只规定安全目标，一方面执行起来弹性空间过大，另一方面则需要强大和完善的标准体系作为技术支撑。因此，我国安全技术规范的基本安全要求可能更适合做更加具体和细节的规定，即除规定消除风险的原因（W）外，还包括消除风险的方式（H）以及风险消除到何种程度为可接受的参数（P）。

3.2 特种设备基本安全要求的范围

不同于欧盟指令，特种设备安全技术规范是特种设备安全监督管理部门执法的依据，其根本目的是预防特种设备事故发生。因此，特种设备安全技术规范所规定的基本安全要求，涉及特种设备生产、使用过程中保证特种设备能够持续保持符合基本安全要求所采取的一系列措施，如制定特种设备的生产条件、生产过程监督检验、使用管理、定期检验等技术要求和实施这些要求的具体措施。

3.3 特种设备本质安全

本质安全狭义的概念指的是通过设计手段使生产过程和产品性能本身具有防止危险发生的功能，即使在误操作的情况下来说也不会发生事故。广义的角度是指通过各种措施（包括教育、设计、优化环境等），从源头上堵住事故发生的可能性，即利用科学技术手段使人们生产活动全过程实现安全无危害化，即使出现人为失误或环境恶化也能有效阻止事故发生，使人的安全健康状态得到有效保障。设备本质安全是指通过设计等手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，即使在误操作或发生故障的情况下也不会造成事故，以保证设备和系统能够在规定的运转周期内安全、稳定、正常地运行。

针对八大类特种设备的特点，相关的本质安全因素可能涉及强度、稳定性、安全保护装置、人员能力等，需要根据特种设备特征进行具体分析。

3.4 特种设备损伤机理和失效模式分析

对特种设备进行损伤机理和失效模式分析，是提出特种设备基本安全要求的基础。通过损伤机理和失效模式分析和研究，结合已知的事故和故障数据，找出导致设备损伤或者失效的关键因素和原因，根据其导致后果发生的可能性和严重程度，确定安全目标、管理措施和技术要求等。应用损伤机理和失效模式分析方法，系统梳理特种设备存在的各种风险，能够为目前以专家经验为主的特种设备法规安全要求制定工作，提供更为科学和严谨的依据，为提出安全目标、管理措施和技术要求提供重要参考。

4 结论

通过上述介绍和分析可以看到，特种设备基本安全要求的特征，是依据失效模式和风险分析提出的定性、定量规定，并且规定路线、方法和手段，涉及具体工况的规定不作为基本安全要求。

特种设备基本安全要求包含定性规定、措施要求及定量指标，涉及特种设备材料、结构、参数选择、尺寸确定等体现特种设备本质安全的因素和设计、制造、安装、改造、修理、使用管理等过程。措施要求及定量指标在特种设备安全技术规范中体现的多少取决于相关特种设备产品技术标准的完善程度、使用环境的优劣及管理水平的高低。

确定特种设备基本安全要求的原则如下：

1) 体现特种设备全生命周期，即包括：特种设备设计、制造、安装、改造、修理、使用、检验与检测等；

2) 对特种设备本质安全进行分析，体现特种设备本质安全因素；

3) 考虑特种设备损伤机理和失效模式分析，确定主要因素；

4) 考虑特种设备安全技术规范与技术标准的协调关系；

5) 对比国内外相关法规标准情况，兼顾中国具体国情。

1 宋继红,石家骏,谢铁军.中国特种设备安全技术规范简介［J］.中国特种设备安全，2005，21(5).

2 戚月娣.特种设备安全法规标准体系现状与发展［J］.中国特种设备安全，2014，30(5)：06～10.

3 钱剑雄，戚月娣，张丽.欧盟特种设备相关指令中基本安全的要求［J］.中国特种设备安全，2014，30(4)：78～80.

Essay on Essential Safety Requirements by Special Equipment Safety Technical Codes

Qi Yuedi Qian Jianxiong Shi Jiajun Zhang Li
( China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029 )

This paper analyzes the meaning, legal status and role of special equipment safety technical code, introduces the main content of the essential safety requirements in the EU directives and the relationship with the standards; focuses on the relation between special equipment safety and risk, the scope of the essential safety requirements, the meaning of intrinsically safe, requirement of special equipment damage mechanism and failure mode analysis; and puts forward the basic determining principle of essential safety requirements of special equipment.

Special equipment Essential safety requirement Safety technical code EU directive

X915.3

A

1673－257X(2014)07－04－04

戚月娣(1963～),女，高级工程师，主任，主要从事特种安全技术规范组织起草工作。

2014－06－26）