地方政府的环境监管策略研究——以河南省固始县为例

钱晓辉 陈新武

（河南省固始县环境保护局 河南信阳 465200）

环境污染关系百姓生活质量，直接危害人类健康，已成为全球共同面临的生态问题。随着我国经济社会的发展，环境污染问题对区域经济发展产生了重要影响，威胁着地区的安全、稳定、可持续发展。减少环境污染引发的危机问题，提高地方政府忧患意思，强化政府应对环境污染危机的应对能力日趋紧迫。在“十二五”全面建设小康社会的关键时期，深化改革、加快转变经济发展方式，创造良好健康的生态环境，是促进社会经济发展、推动社会转型的内在要求和重要保障，考验了政府的执政能力和危机管理能力，并检验了政府落实坚持“以人为本”理念，践行科学发展观、实现中国梦的本领。

1 政府监管存在问题

1.1 执法力量薄弱

环境监察机构履行环境执法职能，环境监察标准化建设程度和执法力量影响着环境执法效果。在固始县环境监察标准化建设明显落后于经济发展。固始县的各乡镇、街道虽然都已经成立专职的环境保护机构——环境保护办公室，但是各乡镇的环保办没有专职的环保工作人员，大部分环保工作人员是其他部门的人员兼任，他们没有环境执法编制，无行政执法权，缺乏必要的监察、监测技能，只能配合县级环保部门开展环境监督工作。

1.2 环保立法不完善

现行环保单行法规比较笼统，没有对应的“硬约束力”的法律责任条款。环保工作人员针对环保没有强制执行权，只能责令整改、停产，遇到违法行为人拒不执行时，环保部门只能申请法院强制执行。对于严重污染水环境或大气环境的违法行为，只有建议权，只能申请地方政府限期治理、关闭。地方政府往往会考虑整治违法企业对当地经济的影响等，对于屡查屡犯的违法企业无有效的制约手段。大多数情况下当地政府不能以环境保护为出发点真正遏制违法行为，从而大大降低了环保部门的执法效果。

1.3 环保工作机制不健全

1.3.1 责任追究机制不健全。首先体现在政府主要领导环境保护责任难追究。虽然法律明确了政府应对环境质量负责，但如何追究其法律责任却缺乏进一步的规定，发生污染事故，至多是重罚下企业，撒换下环保局长。

1.3.2 守法企业激励机制缺乏。目前的环境经济政策“守法成本高，违法成本低”，造成了守法企业“吃亏”，企业不愿积极主动进行污染物治理。长期以往，会导致守法企业也蜕变为违法企业。特别是一些违法企业不按环保“三同时”要求，不建污染物治理设施就擅自开工建设，由于减少了污染治理投入，投产后获利甚丰。若被发现，往往因其是当地纳税大户、就业岗位提供大户等，政府和环保部门很难做出关停处理的决定，只能依照相关法律法规，先责令限期补办手续，由此在一些地区形成了排污企业“先建设、后处罚、再补办手续”的怪圈。

2 完善地方政府监管策略

2.1 完善环境法律法规

拥有完善的环境法制体系，才能对于环境保护和执法提供良好的法律依据。在法律法规修正中增加环境污染强制保险、政策环评、信息公开、公益诉讼、排污权交易等相应的内容，使这些行之有效的环境制度得到法律规范和保障。有效控制污染，提高执法效率都需要有良好的法律依据，针对现有环境法律法规偏软、可操作性不强特点应尽快完善相关法律法规。一方面要通过立法赋与环保部门更大的强制执行权，如：关、停、封、冻、扣、收等现场强制执行权，有利于环保部门及时制止环境污染行为，改变环保执法部门权力“小”，手段“弱”而产生的查处难、执行难问题。另一方面是修改相关法律法规，改革罚款机制：一是提高环境污染罚款的额度，除了修改罚款上限，应引入西方国家的“按日计罚”、“累犯加倍处罚”和“主观故意违法重罚”等条款，让违法排污的企业输不起；二是增加没收违法所得的处罚，除罚款外，增加没收企业违法所得利益的处罚，让企业违法排污行为无利可图；三是增加环境污染刑事制裁的具体条款，降低污染环境罪的定罪量刑标准，以追究违法者的刑事责任，震慑违法者。

2.2 健全环境污染监管体制

建立有效的环保执法体制，强化环保执法能力独立的环境监管机构是保证执法效果的关键。在固始县可以尝试县级以下环保系统垂直管理，保证乡镇一级都能设有专职的环境执法派出机构，由固始县环境保护局垂直领导和管理，编制、经费和设备由固始县环境保护局统一调配和划拨，从而最大限度地保证基层环保执法的独立性。

2.3 多管齐下，提升环保执法效能

首先可建立和完善环保与监察、工商、税务、供电、供水、公安等部门的环保联合执法机制，定期开展对重大环境违法行为整治行动。其次可加强与水务部门的联动，做好江河、水库、地下水的综合水污染防治，防止出现多头管理造成的监管漏洞。最后要建立和完善邻近地区环境保护部门的跨界环境信息交流机制和联合执法机制，定期开展对跨区域、跨流域环境污染整治专项行动。通过建立和完善环境保护联合执法机制，有效调动各方面的执法力量，形成合力，有效提升环境执法行政效能，彰显执法威力。

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