提升地方性环境法规质量探究

2014-02-01郭淑娜

资源节约与环保 2014年11期

郭淑娜

（惠东县环保局广东惠州 516300）

1 概述

我国《立法法》也赋予了地方立法的相应权力。如《立法法》第六十三条之规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。此外，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，也可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。我国地域环境差异大、管理也较为分散，在国家统一环保战略体系下，需要地方性法规作为重要补充，共同构筑起完善的环境保护法律法规体系。

地方性环境问题的解决通过地方立法才能更好地为地方环境保护提供符合地方实际状况的法律法规。据不完全统计，迄今为止，我国地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章达1600余件，已初步建立起符合我国国情发展需要的环境保护法律体系。近年来，广东省也陆续出台了《建设项目环境保护管理条例》、《珠江三角洲大气污染防治办法》、《广东省环境保护条例》、《广东省排污许可证管理办法》等地方性法规，使环境保护、节能减排和污染治理能够做到因地制宜，有力地保障了全省经济社会又好又快发展。

2 当前地方环境立法存在的主要问题

2.1 立法的全局观念不强

由于环境立法具有很强的专业性，所以目前地方性环境立法普遍大多是委托相关环境保护主管部门进行立法，让熟悉环境工作的人员参与到地方环境立法工作中，可以有效保证出台后的地方性环境法规后期运行的操作性和针对性。但这样做的一大弊端便是给予了环境立法成为部门间利益争夺的工具，使得地方性环境立法更多的追求的是本部门本地区的环境权益，削弱了立法的权威性，全局观念不强下制定的地方性环境法规也加强了地方性保护主义的抬头，长期下去会损害区域性环境的保护。

2.2 公众缺乏有效参与

环境政策法规的创新与经济社会发展和公众的环保意识进步是相一致的。从目前陆续出台的地方性环境法规来看，立法中所规定的环境保护措施和制度大多成为一种行政管理措施，立法中规定的执法手段成为行政命令的表现，立法中制定的法律义务和责任大多是单方面约束环境管理相对人。过分强调行政性使得立法转化成为纯粹的义务本位法，立法起草、修改、公布等环节都缺乏公众的积极参与，这也让原本是为了保护公共利益的地方性法规的作用难以发挥出来。

2.3 立法技术质量不高

立法技术质量的高低会直接决定一部法律的质量。纵观我国地方环境立法的成果来看，虽然数量庞大，但从立法技术的角度来看还存在一些问题。例如，法律法规的名称较为混乱，有的地方环境立法没有制定机关名称；立法没有一个可持续性的理念，一些地方立法只是片面加强对污染的防治，但没有从生态文明角度来看待资源以及环境承载力的保护；重数量轻质量，有的地方性环境法规干脆照抄国家对应的法律法规，应该体现地方性的细致性内容和执行规定却在环境立法内容中没有体现出来，地方性特色规定少之又少。

3 完善地方环境立法对策

3.1 立法应贯彻节能减排和可持续发展理论

节能减排，实现可持续发展是我国一项重要的国家发展战略，地方性环境立法也需要把可持续发展理论贯彻到具体的法条当中。首先是求立法的地方性政府、人大要结合本地环境资源现状，对于高耗能行业要有针对性的制定出相应的条款来保证节能减排的开展，生态恶劣的地区则要把保护生态环境写出相应条款。其次是要在节能减排和可持续发展的理论指导下，做好地方性环境立法的预测性，把一些反映节能减排、可持续发展理论的条款适当的以一定的超前性予以制定出来，体现立法的可预测性，以适应环境发展变化。

3.2 实行立法听证制度

环境保护工作的最终目标是要保护全体人民群众的利益，环境立法也会关系到人民群众的切身利益，因此，立法需要广泛的听取群众意见，为公众参与到地方环境立法中来创造积极条件。而通过立法听证则是一条最能表达社会公众利益的方式之一，设立立法听证制度，保证听证程序民主化、制度化，广泛收集社情民意，提高地方环境立法的整体质量。

3.3 提升立法技术规范

地方性法规往往在技术方面存在诸多问题，为此，需要从三个方面加以克服[1]。一是要注重语言的准确性。要把法言法语与环保行业的专业名词结合起来，力求法律条文的朴实、规范；二是关注法规逻辑结构的完整性，除了要有假定、行为模式外，还需要相应的法律后果，这三者缺一不可；三是关注程序权利的保障。地方环境法规既要强调内容的具体化，明确界定主体权利义务关系，同时还应有相应的执行和操作程序来保证实体权利的实现[2]。