中外新型职业农民资格认定标准比较研究

□胡 静 闫志利

中外新型职业农民资格认定标准比较研究

□胡 静 闫志利

大力培育新型职业农民是党中央、国务院为加快现代农业发展而提出的一项战略决策。文章系统总结了世界发达国家——德国、法国、英国、加拿大职业农民认定标准、认定程序及保障状况，回顾和归纳了我国实施绿色证书、职业资格证书制度以及目前新型职业农民认定标准试点县状况，明确了我国与世界发达国家的差距。在此基础上，立足我国实际，提出了新型职业农民认定标准、认定程序及保障措施建议。

职业农民资格；认定标准；认定程序；保障措施；中外比较

为适应我国农业现代化发展的需要，有效解决未来农村“谁来种田”问题，2012年中央一号文件首次提出了“大力培育新型职业农民”的战略决策。按照中央的统一部署，各地掀起了培育新型职业农民的热潮。但是，由于目前有关新型职业农民的认定标准尚未统一，导致各地对新型职业农民的认知存在较大差异，直接影响了培育目标的制定、培育措施的选择以及培育效果的达成。因此，制定新型职业农民的认定标准，已成为当前推进新型职业农民培育工作亟待解决的问题。本研究在系统分析世界部分发达国家新型职业农民认定经验的基础上，归纳总结了我国实践情况，就制定符合我国实际的新型职业农民认定标准、认定程序及保障机制等提出了建议。

一、国外职业农民认定经验

世界发达国家较早地实现了农民职业化，“持证种田”已被多数发达国家纳入农业准入制度。尽管国外没有新型职业农民这一词汇，但因职业农民的认定标准随时代变迁而逐步完善。因此，可将其现行标准对应于我国的新型职业农民认定标准进行比较。

（一）德国

1.认定标准。德国职业农民认定标准以资格证书的形式体现，分为代表不同水平的五个等级。各等级证书均需经过培训学习，考试合格后才能获得。各等级名称及功能如表1所示[1]。

表1 德国职业农民资格证书名称及功能

2.认定程序。德国职业农民资格认定与“双元制”职业教育培训密不可分，行业协会发挥着主导作用。在“双元制”职业教育过程中，考生在行业协会监督下进行两次考试。第一次是在学习时间达到两年左右时进行的“中间考试”，第二次是学习结束时进行的“结业考试”。两次考试均由培训毕业考试和职业资格证书考试组成，通过者将获得培训毕业证书和职业资格证书[2]。其中，职业资格考试为全国统考，行业协会安排相应的考评小组执行具体的考试过程监督和考试结果评分。为保证职业资格认证考核的质量，行业协会在命题、考核程序以及考评技术等方面，均执行一整套严谨的程序[3]。

3.保障措施。完善的法律体系为德国职业农民资格认定提供了基础保障。德国《联邦职业教育法》、《培训条例总纲》规定，公民获得农业企业或农场的经营权，必须获得“农业师傅”证书。《联邦教育法》规定，德国青年经过九年或十年的基础教育后，必须再接受三年的农业职业教育，才能成为职业农民。为确保农业职业教育有效实施，德国政府每年向农业技术学校提供经费达到1000万欧元以上，各州政府每年也都拨付必要的经费，以保证农业学校与实习基地建设的需要[4]。

（二）法国

1.认定标准。法国职业农民认定标准也以职业资格证书的形式体现，但只分为四个级别，由低到高分别为农业职业教育证书、农业专业证书、农业技术员证书和高级技术员证书。农民拥有前一级资格证书后，才能参加更高级别证书的培训。认定标准如表2所示[5]。

表2 法国职业农民资格证书名称及功能

2.认定程序。职业农民资格认定由政府劳工部指定的考试委员会负责。考试委员会由雇主（农场主）、雇员（农业工人）和教师三方代表组成，制定资格认定的基本标准。职业农民（或准职业农民）分等级培训，经考试、考核获得不同等级的职业资格证书。培训教材全国统一，由教育部组织专业技术人员编写，培训质量由各大区教育机构负责监督检查。但对私人机构培训质量的监督，则由相关行业工会负责[6]。

3.保障措施。法国相关法律规定，公民只有在接受职业教育并取得相关证书后，才能够享受国家农业政策补贴和优惠贷款，取得经营农场的资格[7]。全国有350所农业技术学校所需经费主要通过中央和地方政府拨款解决。农民在培训期间，还将获得企业团体等支付的报酬[8]。农民在参加培训期间，还将获得政府或农业专业协会、培训基金会发放的差旅费、食宿费等各种补助。

（三）英国

1.认定标准。英国职业农民资格证书有技术教育证书和职业培训证书两大系列，技术教育证书有农业工程技术员证书、食品技术员证书、养禽技术员证书和农业技术员证书四种；农业职业培训证书有农业机械证书、农业工程证书、奶牛证书、农业证书、林业证书、农场管理证书、农场秘书证书、园艺证书、庭院证书、养禽证书和畜牧证书等十一种。无论何种证书，均分为五个级别，认定标准及对应职务如表3所示[9]。

表3 英国职业农民资格认定标准及对应职务

2.认定程序。英国职业农民资格认证由14家社会认证机构负责，认定过程与职业培训过程紧密结合。培训结束后，认证机构采取日常考核、理论考试、实践评价、理论+实践等方式进行评价鉴定。评价形式多种多样，有小课题、现场笔试和面试等。为避免认证机构滥发资格证书，政府批准设立了由教师、农场主和农场工人代表组成的职业资格考试委员会，专门负责监督检查工作[10]。

3.保障措施。英国专门颁布了《农业培训法》，从培训机构管理、资格认证流程管理，到认证质量管理，均建立起一套完整的制度体系，确保农业教育机构和职业培训机构从事农民培训的质量和效率。对考评、督导人员，政府每年进行一次审核，每3年重新进行考试[11]。在英国，农民教育培训是唯一能够得到政府资助的培训项目，农业培训局从政府设立的专门基金支付农场工人上课期间的工资[12]。

（四）加拿大

1.认定标准。加拿大职业农民资格认定实行“绿色证书”制度，其培训专业根据行业需要设定，现有农作物生产以及各种牲畜养殖等八个专业。每个专业职业农民的认证从低到高分为生产技术员、生产指导员和生产管理员三个层级，具体标准如表4 所示[13]。

表4 加拿大职业农民资格认定标准

2.认定程序。加拿大绿色证书考试分为评估考试和证书资格考试两种类型。评估考试由培训教师在农场实施，主要对学员技能进行测试。资格考试在联邦政府绿色证书管理部门指定的考试中心进行，由有经验的培训教师或农场主担任考官，考试内容分为口试和实际动手操作两个部分。绿证培训管理工作由地方政府农业管理部门、教育部门和农场协会联合实施[14]。

3.保障措施。加拿大政府规定，未获得绿色证书的公民不能成为职业农民，也不能继承或购买农场。政府设立专项基金鼓励农场主培训雇员（联邦政府对每培训一个员工给予5000-7000加元的支持）。自1985年起，国会将绿色证书培训经费列入财政预算，将绿色证书培训扩展到高中教育阶段。绿色证书培训的课程内容随时代发展及时变动[15]。

二、我国职业农民资格认定实践

1989年以前，我国将世界发达国家职业农民资格认定制度统称为“绿色证书”制度。借鉴国外经验，1990年农业部在全国推行 “绿色证书”制度，1993年又开始实行 “农业职业资格证书”制度。2012年农业部又在全国安排100个试点县，在新型职业农民认定标准等方面进行了有益尝试。从总体上看，各种制度、标准等虽各具特点，但存在着标准重叠、效能重叠、时间重叠等现象。

（一）农民“绿色证书”制度

1990年4月农业部正式印发《关于开展农民技术资格证书制度试点工作的意见》，标志着我国农民技术教育开始进入实施阶段。由于实施“绿色证书”制度涉及面广，需要在各级政府的领导下，组织各方面的力量共同实施，因此，1994年3月国务院办公厅转发农业部《关于实施“绿色证书工程”的意见》，提出将“绿色证书”制度作为一项工程在全国实施[16]。

1997年4月农业部印发《“绿色证书”制度管理办法》，使绿色证书逐步走向规范。该办法明确指出“绿色证书”是指农民达到从事某项农业技术工作应具备的基本知识和技能要求，经当地政府或行业管理部门认可的从业资格凭证，是农民从业的岗位合格证书。可见，绿色证书的主要内涵在于技术、技能要求，且未能体现出级别差异，对于适应市场经济发展需求的农民经营能力等要求明显缺失。同时，由于农村土地实行“一家一户”承包经营机制，绿色证书的应有效能未能得以充分发挥，对农民获取证书缺乏明显的吸引力。

（二）农业职业资格证书制度

1993年11月，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度”。随之，全国开始实行农业职业资格证书制度。1995年1月，国家开始实施《劳动法》，规定“国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度”。1996年9月，国家开始实施《职业教育法》，规定“实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”。以上法律为推行农业资格证书制度奠定了坚实的法律基础。

与学历文凭证书不同，农业职业资格证书是劳动者具备某种职业所需要的专门知识和技能的证明，反映了特定职业的实际工作标准和规范，以及劳动者从事这种职业所达到的实际能力水平。我国农业技术性职业（工种）的职业资格证书，分为“初级技能”、“中级技能”、“高级技能”以及“技师”、“高级技师”五种，由劳动保障部统一印制，由农业部授权农业部职业技能鉴定指导中心按规定办理和核发。职业资格证书是劳动者求职、任职、开业和用人单位录用劳动者的主要依据，也是境外就业、对外劳务合作人员输出技能水平公证的有效证件[17]。不仅在全国有法律效力，而且为国际所承认。

根据劳动和社会保障部、农业部有关规定，目前农业职业实行职业准入的有14种。由于农艺工、农作物植保工等职业尚未实行准入制度，对农民获取职业资格证书缺乏吸引力。尽管职业资格证书体现了级别差异，但考核内容仍仅限于技术、技能方面，有关经营能力等要求仍未被纳入到考核内。

（三）新型职业农民认定制度

2013年，按照中央1号文件关于培育新型职业农民的要求，农业部在全国安排100个试点县，在新型职业农民认定工作方面进行了有益尝试。2014年，农业部决定将试点县扩展到300个，继续凝聚新型职业农民培育标准等方面的共识。目前，从已有试点县的经验看，存在多种认定标准和认定方法。

1.分等级认定。比较典型的有山东省招远市、安徽省五河县等。这些试点县与西方国家做法一致，依据其素质状况将新型职业农民分为若干个等级，按自身收益水平及带动效果进行认定。在层级划分上，多分为初级职业农民、中级职业农民和高级职业农民三个级别。招远市新型职业农民认定标准如表5所示[18]。

表5 招远市果业新型职业农民主要认定标准

在认定程序方面，招远市规定，学员完成全部培训内容后，由招远市新型职业农民培育工作领导小组办公室统一组织认定。具体流程为：学员自愿报名，提交土地流转证明、学历证明、收入证明等有关材料，按程序经村委会、镇政府审核后，参加县新型职业农民培育工作领导小组办公室组织的统一考试考核。考试考核合格者再经村委会、镇政府同意并签章，由县领导小组办公室认定、公示，颁发《新型职业农民资格证书》。

2.按类别认定。比较典型的有湖北省武汉市东西湖区、陕西省安康市等。与加拿大认定方法相似，这些试点县将新型职业农民分为隐含为不同级别的类型。武汉市东西湖区将新型职业农民分为生产型、经营管理型和技术服务型；陕西省安康市、安徽省南陵县将新型职业农民分为生产经营型、专业技能型和社会服务型。武汉市东西湖区新型职业农民认定标准如表6所示[19]。

表6 武汉市东西湖区新型职业农民主要认定标准

在认定程序方面，武汉市东西湖区规定，凡申请新型职业农民资格认定者可自愿报名，所在街、办事处农业主管部门初审后参加区级新型职业农民培育项目，并获得培训结业证书；获得《农民技术资格证书》或经人资部门评定助理级涉农专业技术职称的可直接申报。次年第一个月提出认定申请，街、办事处对其进行七天公示无异后，由区农业局分类别组织专家进行考核（含面试）评估，评估合格者公示七天无异议后，由区人民政府颁发《职业农民资格证书》。

3.按生产规模认定。各试点县提出的标准不尽一致。福建省永定县要求，从事果树或蔬菜生产的新型职业农民经营面积要分别达到2公顷、0.67公顷以上。从事畜牧业生猪年存栏、兔养殖年出笼、蛋鸡蛋鸭年存笼、肉牛年出栏、羊养殖年出栏需分别达到200头、3000只、2000只、50头、300只以上。福建省漳平市要求，从事茶叶、花卉、蔬菜经营的新型职业农民的产业规模要分别达到3.33公顷、2公顷或者年产盆栽2万盆以上、2公顷以上。从事大棚设施花卉产业、蔬菜产业的要分别达到1公顷、0.33公顷以上[20]。内蒙古开鲁县要求，种植玉米、红干椒或蔬菜、春棚、温室要分别达到6.67公顷、3.33公顷、1.67公顷、0.67公顷以上，养羊、养猪、养基础母牛、养育肥牛、养鸡分别达到150只、100头、50头、100头、1万只以上[21]。山东省郯城县要求，新型职业农民粮食种植面积要达到50亩及以上，瓜果蔬菜5个标准大棚（每个大棚占地面积1亩）以上[22]。

4.按经营状况认定。各试点县提出的标准也不尽一致。山东省恒台县要求，新型职业农民经营土地面积要达到4公顷以上，租期或承包期不少于3年，小麦单产500公斤及玉米单产600公斤以上，单位面积年纯收益、个人收入分别达到550元、4万元以上，示范带动农户10户以上[23]。四川省广汉市要求，休闲观光农业经营人员年营利在10万元以上，农产品经纪人年营销额在50万元以上，农机大户资产30万元以上、年收入在5万元以上[24]。四川省绵阳市要求，农机大户的农机原价值在20万元以上或年农机作物纯收入在5万元以上[25]。福建省长汀县要求，新型职业农民从事水稻种植、河田鸡养殖规模要达到6.67公顷、年出栏达5000羽以上，年人均收入为本村的3倍以上[26]。

5.实行动态管理。各试点县均提出对新型职业农民资格认定实行动态管理。每年农业行政部门对持证者进行考核年检，合格者可享受政府新型职业农民相关扶持政策；不合格者可参加次年的考核年检，合格者恢复各种待遇，不合格者暂停职业农民各种待遇。连续两年不合格者撤销职业农民资格。对违反国家法律法规，造成一定经济损失或较大社会影响的直接撤销职业农民资格，并终身不得申请。

三、职业农民资格认定中外比较

世界农业发达国家职业农民认证形成了完善的法律体系、认证体系和保障体系。相比之下，我国新型职业农民认定工作起步较晚，尚停留在试点阶段。新型职业农民标准体系、认证体系和保障体系的缺失，直接关联到新型职业农民培育标准及路径选择等，影响到农业经营主体转型及现代农业发展进程。

（一）认定标准

尽管世界发达国家职业农民认定证书名称不同，但均建立了全国统一标准。而目前我国职业农民资格认定处于 “绿色证书”、“职业资格证书”和“新型职业农民证书”共存的局面，尽管三类型起步时间有先后之分，但官方尚未明确三者之间的关系。“绿色证书”实施存在着培训重复、质量标准不一问题，职业农民培养进程缓慢，甚至流于形式。拿到“绿色证书”的农民得不到政策扶持和优惠，导致绿色证书发放工作停滞不前。除14种实行准入制度的农业职业外，多数“农业职业资格证书”效能尚未体现，对职业农民的吸引力较低。尽管国家制定了统一的“农业职业资格证书”考试考核的统一标准，但其内容仅限于技术层面，未将职业农民经营能力等纳入。近期试点的新型职业农民的认定标准带有浓郁的地方特征，其分类依据、标准内容也存在较大差异，尚未形成统一全国的标准。

（二）认定程序

世界发达国家职业农民资格认定设置了严格的考试制度和完善的考试考核机构，考试考核方式灵活多样。国家指定了不同人员组成的考试和考评委员会，分别从理论和实践上对农民进行考试考核。德国实行全国统一认定考试，法国编写全国统一的教材，加拿大实行技能图表测试，并实行教师记名制等。在我国，“绿色证书”和新型职业农民认证机构多为县级农民工作领导小组，带有明显的行政色彩。认定流程多为农民自主提出个人申请，逐级申报，逐级审核。国家没有明确的职业农民认定机构，也没有统一的认定标准、时间与程序。虽然“农业职业资格证书”考试考核过程较为规范，但其吸引力亟待加强，考试考核内容尚需完善，证书效应尚待发挥。

（三）保障措施

世界发达国家职业农民资格认定均建立起一套完善、严密的法律保障体系、政策引导体系和环境支撑体系。德国2005年颁布了最新的《联邦职业教育法》，成为农民职业教育基础法律。此外，《联邦劳动促进法》、《企业宪法》、《联邦青年劳动保护法》等相关法律、法规使职业农民资格证书制度成为核心制度。法国政府规定，政府或农业专业协会、培训基金会负责参加培训农民的差旅费、食宿费等各项费用。英国政府也设立了专门基金，用以支付农民接受培训期间的工资。目前，我国实施的《劳动法》、《职业教育法》等也就实行职业资格证书制度做出了规定，但对职业农民培育约束力明显不够。职业农民培育管理体系不健全，培训投入不足，师资力量薄弱，基础设施落后。虽然农民参加职业培训多为免费，但仍未达到政府给予误工补贴的程度。国家对持证农民政策扶持力度不够，农民参训积极性不高。

四、完善我国新型职业农民认定制度体系的措施建议

借鉴世界发达国家经验，科学制定我国新型职业农民的认定标准、程序及保障措施意义重大。这样，可以让一些高素质农民留在农村发展现代农业，促进农业科技创新和农业生产经营体制机制创新。立足于我国农业现代化发展和农业经营主体转型的现实要求，应遵循传承历史与时代创新相结合的原则，构建完善的新型职业农民认定制度体系。

（一）构建新型职业农民认定标准体系

与世界发达国家比较不难发现，我国过去实施的“绿色证书”制度明显存在着标准不一、认定程序失范等问题，建议国家以农业职业资格认定制度代替。事实上，我国实施的农业职业资格证书制度与世界发达国家职业农民认证制度（或称为绿色证书制度）相近，只是在考试考核内容方面存在一定的差异。同时，该制度具有较强的法理依据，无论是国家实施的《劳动法》，还是《职业教育法》等均有相应规定，建议政府有关部门进一步完善标准内容，强力推进。相对而言，目前我国试点的新型职业农民认定标准也存在着内容不一、认证依据差异较大等问题，建议由改进后的国家职业农民资格认证制度代替。通过完善国家职业农民技能认定标准，实现由农民职业技能资格认定标准向新型职业农民资格认定标准的自然过渡。

基于我国区域经济社会发展差异较大的现实，可以考虑在完善国家认定标准的基础上，允许各省、自治区、直辖市制定符合当地实际情况的新型职业农民认定地方标准，所获新型职业农民证书在本区域内生效。地方标准应充分考虑不同地域、不同产业、不同生产力发展水平等因素，根据从业年限、能力素质、经营规模、产出效益等综合设定认定标准。

（二）规范新型职业农民资格认定程序

借鉴国外经验，建议国家和地方政府设立专门的新型职业农民资格认定机构，明确认定时间、认定程序、考核考试方法等具体事宜。认定过程中，应采取多元化测评形式，实现考试与考评结合、理论与实践结合、面试与笔试结合、访谈与调查结合，尽力让农民各种素质能力得以全面展示。部分考核内容可在农民教育培训过程中完成，部分考核内容需要在实践中完成。认定过程应严格审核，公开透明。对认定的新型职业农民应及时通过一定的载体公示，接受社会各界的广泛监督。实行新型职业农民证书动态管理制度，通过构建严格的准入机制和退出机制，保持新型职业农民队伍的生机和活力。新型职业农民如有违法行为，或者因其他原因不适合继续作新型职业农民的应及时收回资格证书，不再享受相关的优惠扶持政策。

（三）强化新型职业农民认定保障体系

与国外农民相比，我国职业农民学历、科技文化素质偏低。让更多的农民能够转变为新型职业农民，必须通过健全培训网络、优化培训模式等措施，不断加大新型职业农民培养力度。借鉴国外经验，建议国家设立专门财政资助基金，对参加教育培训的农民给予适当补贴，以此提高农民参与教育培训的积极性。与此同时，政府有关部门应进一步加大对新型职业农民培育的监管力度，从培训机构到培训设施、培训师资、培训教材等具体内容，均能在高质量下运行，取得预期效果。

借鉴国外经验，为增加新型职业农民的吸引力，各级政府应加大政策扶持力度，使获得认证的新型职业农民从扶持资金、信贷、技术推广等方面均能获得特别的扶持，使其得到实惠。这样，既可调动职业农民参与认证的积极性，又能创新农业补贴方式。使通过认证的新型职业农民能够改善生产经营条件，使土地等生产资料向通过认证的农民集中，实现农业规模化经营和现代化生产。建议国家进一步完善现有与农民教育相关的法律法规，将农业就业准入制度、农民认证激励机制和职业资格证书制度以法律的形式加以明确。各级政府应设立专门机构，监督已有相关新型职业农民培育法律法规的实施，全方面构建新型职业农民认定的保障体系。

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G710

A

1001-7158（2014）10-0057-06

胡静（1986-），女，河北乐亭人，河北省乐亭县综合职业技术学校助教，河北科技师范学院硕士研究生，研究方向为农村职业教育；闫志利（1963-），男，河北唐山人，河北科技师范学院职业教育研究所研究员，博士，硕士研究生导师，研究方向为职业教育经济与管理。

河北省高等院校科学研究重点项目 “新型职业农民培育模式及实施路径研究”（编号：SD132024），主持人：闫志利；河北科技师范学院博士基金项目“基于KSAIBs的新型职业农民培育标准及实现路径研究”（编号：2013YB023），主持人：闫志利。

责任编辑 肖称萍

本栏目由中国教育科学研究院职教研究中心协办