美日科技计划管理体系研究与启示

邹丽阳 谢 峰

江苏理工学院

美日科技计划管理体系研究与启示

邹丽阳1谢 峰2

江苏理工学院

我国政府制定科技计划项目体系，旨在提高资源配置的有效性，提高我国自主创新能力，推动科技成果向现实生产力转化，增强国际竞争力。本文以美国和日本两国的国家科技计划管理体系为研究对象，对我国科技计划管理体系的建设以启示。

科技计划管理体系历来是国家政府科技创新体系的重要组成部分，我国科技计划体系经历了由单一管理到体系化管理、由项目管理到制度化建设的过程，不断完善的科技计划体系，提升了我国自主创新能力，在创新型国家的建设中发挥了巨大作用。“十五”期间提出创新和产业化的方针，按照3＋2计划体系部署，即高技术研究与发展计划（863计划）、重点科技攻关计划、基础研究计划三个主体计划，和研究开发条件建设计划、科技产业化环境建设计划二类重点计划；“十一五”期间国家科技计划体系主要由基本计划、重大专项和国家自然科学基金构成；“十二五”期间，在保持原有科技计划体系的基础上，以实现创新驱动发展为根本任务，以促进科技成果转化为现实生产为主攻方向，实施国家科技重大专项，前瞻部署若干重大科学问题，深化科技管理体制改革和政策落实。

美国和日本两国科技创新能力位居世界引领地位，研究美日两国国家科技计划管理体系，将对我国科技计划管理体系的建设有所启发。

美国科技计划管理及其特点

从机构设置来看，美国联邦政府不设科技部，但已经形成较完整的科技计划管理机构体系，内阁有相关科技机构，内阁外有科技政策局、科技办公室，国会下有技术评议办公室，形成较为统一的管理体系。

从科技研究和发展计划的编制来看，美国政府拥有一套民主透明、互相监督的决策体系，实行总统与国会双决策制。决策过程一般经历四个环节：第一环节由总统制定科技发展总纲；第二环节由国家科学技术委员会（NSTC）依总纲，组织协调其管辖九大研究开发协调委员会具体开展意见征集，在征集意见的基础上形成年度计划预算报告，上报总统；第三环节由总统向国会提交预算报告；第四环节国会通过审议报告后，以授权法的形式通过，并由总统签署生效。

从计划的实施过程来看，采用委托第三方管理的模式。政府部门与NSTC对计划项目不进行直接管理，主要起协调作用。具体项目管理委托下属科研机构进行，由专职机构对计划项目进行审批、评价。

美国科技计划管理的特点

（1）科技计划目标明确，科技计划体系化、综合化。美国政府制定的战略目标，是按领域制定的大型专项计划，每个专项计划又由若干专项子计划构成。无论是专项计划还是子计划，都有各自明确的领域和目标技术。每个计划又不简单以项目实施为主，而是构成国家科技创新体系的有机部分，内涵建设含科研基础条件的建设、人才培养、科技成果推广与转化和法律制度的宣传等。

（2）科技计划管理民主、科学、法制化。科技计划决定实行双决策制，程序环环相扣，杜绝权力寻租；计划执行实行第三方管理制，计划考核实行第三方评价机制，确保了美国科技计划决策、运行、管理、考评的公开、公正、公平；科技计划的运行因项目而异，做到差别管理、分类管理和交叉集中管理，既保证了项目的正常运行，又提高了资源分配的有效性与科技资源的融合度；科技计划以立法形式颁布，确立了科技计划项目的法律地位，实行法制化管理。

（3）科技计划间柔性衔接，政府差异化投入。美国政府在协调各类科技计划时，以分时段衔接保证了项目的延续性和持久性，用跨领域衔接的方法确保交叉点问题得以深入探讨，灵活高效。科技计划项目总投入中政府所占比重，以是否关乎国家安全、公共利益、长远发展为原则，前瞻性、战略性、基础类的研究，政府投入占较大比重；产业推广计划，科技成果转化应用领域的研究，政府起到引导作用，撬动社会投资机构、企业、研究院所等投资主体加大研发投入。

日本科技计划管理及其特点

从机构设置看，日本政府设立综合科学技术会议，该会议是日本首相的科技咨询机构和国家科技政策的最高决策机构。

从科技计划决策过程来看，日本政府采取会议制与询问制相结合。一般通过科学技术会议的召开，采用科技部门向大会咨询的方式，经过数轮答与问后制定出科技发展纲要。同时，为确保决策过程的科学性与公正、公平性，由常设审议会等机构做好科技调查、科技评估与风险预测，提供参考依据。

从科技计划制定的项目来看，日本政府的基本战略由“贸易立国”向“科技立国”转变，近年来又进一步明确为“科技创新立国”，目标非常明确，先后制定四期科学技术基本计划。

从科技计划项目的管理来看，政府直接管理基础研究、战略性导向性研究；委托社会机构管理应用和开发类计划。

日本科技计划管理的特点

（1）科技计划法律体系健全。日本政府出台了《科学技术基本法》、《科学技术振兴事业团法》和《研究交流促进法》等一系列法律法规，规范了科技计划制定的范围。

（2）计划决策、实施、评估等体系完善。日本政府科技计划的决策建立“一个中心一批机构加多轮问答”的模式，以综合科学技术会议一个中心，常设的审议、委员会、理事会等一批机构做好前期风险预评、中期技术评价、后期科技评估，为中心提供科学决策依据，会上科技主管部门间通过多轮提问得以确定科技计划。科技评估体系完善。日本政府向来注重对科技计划的评价，政府部门不直接参与科技计划的评价，而是通过制定完善的法律法规，委托具有资质的独立第三方对科技计划项目进行非常严谨的考评，确保了科技计划体系的落实执行，兼具务实性与高效性。

（3）有其独特的“官产学”模式。产学研合作已被列为日本实现技术创新的重要途径，科技计划中明确指出，日本政府将在过去技术转移活动的基础上，鼓励并支持产学研各方立足于长远的观点开展共同研究，提高合作效果，建立产学研各方之间互惠互利持续发展的合作关系。出台一系列法律推进官产学合作，如《大学技术转移促进法》、《研究交流促进法》和《产业技术力强化法》。协调各计划间的资金投入、合作关系，吸引多方资金投入产学研合作项目。

美日科技计划管理带来的启示

通过对美日两国科技计划管理体系及特点的分析，给我们带来如下启示。

（1）进一步加快我国国家科技计划法制化建设的进程。我国在制定国家科技计划时，可借鉴两国以提高综合国力和国际竞争力为总目标，充分发挥政府为实现国家目标进行干预的有效手段，实施专项领域计划，制定明确的战略目标。美日两国国家科技计划通过立法或制度化方式确立，具有很高的权威性和阶段性。我国在这方面自上而下还没有专门的科技计划管理法，因法制建设的缺失，导致合法不合理，合理不合法的科研现象时有出现，相关科技发展战略、科技计划项目管理办法模糊，不利于科技计划项目的贯彻执行。

（2）进一步扩大我国科技计划体系的辐射面，促进科技计划项目管理的多样化。科技计划不应单独以项目建设为目的，可借鉴美日两国先进做法，通过项目的实施，带动人才培养、科研基地的建设，推进国家自主创新能力的提升。进一步推进科技计划项目分类管理，根据不同项目的特点，采取不同的管理方式。如国家科技重大专项、国家自然科学基金等有关我国前瞻性、基础性研究的项目，应由政府全额投资并直接管理或委托下属资信较高、权威机构进行管理。对这类项目的评审应更加审慎，可借鉴美日两国的双重决策制度，平行建设科技计划风险评估机构，为决策提供科学依据和保障。

（3）进一步吸引多元渠道投入科技计划项目。政府如何更加有效的配置科技资源，刺激各部门、各单位的内生动力，值得思考。关乎国际竞争力、公共基础事业且具有前瞻性、引领性的科技计划，应由政府部门投入大额资金，同时立法规范科研资金的使用，发挥科研经费的最大效用。对于与产业发展、经济建设相结合的高新技术、共性技术和核心技术的研发与推广，政府主要起引导作用，鼓励企业、风投机构、社会资金注入。

（4）进一步简政放权，将科技计划的执行、管理、评价委托第三方独立机构进行。目前，我国科技计划管理的执行、管理、评价仍然集中于主要职能部门，这样的管理方式一方面将职能部门捆绑住，无法集中精力做长远规划；另一方面，职能部门立项并由职能部门自我管理，自我评价，无法保证科技计划项目的公正与公平。这方面，可借鉴两国第三方独立评价机构的建设，培育建成适应我国国情的第三方评价机构，营造更好的、更公平、公正的科技计划管理体系环境。

（5）进一步推进产学研联合研究，推进研究开发体系建设的完善。我国自20世纪初期，号召多方面产学研合作，但多年来的建设成果并没达到预期目标。以日本为例，日本经历过二战后，经济、工业水平较低，但到了80年代，日本的电机电器、精密器械和运输机械发展成为具有国际竞争力的优势产业，跻身国际先进行列。日本经济的迅速发展，和日本健全的“官产学”计划分不开。我国在制定科技计划体系时，应充分考虑调动产、学、研各合作主体的热情，制定专项计划，通过后补助、前瞻项目联合研究、共建产学研共同体等多种形式，推动研发体系各主体间的融合。

10.3969/j.issn.1001-8972.2014.24.009