上海市环保行政审批系统的设计与实现

徐展国 王 勤 栗小东 黄云松

(上海市环境保护信息中心，上海 200233)

上海市环保行政审批系统的设计与实现

徐展国 王 勤 栗小东 黄云松

(上海市环境保护信息中心，上海 200233)

上海市环保局行政审批系统采用流程控制和数据传输交换技术，构建了申报系统、审批系统、业务管理系统、跟踪监控系统四部分，实现了包括建设项目环评、固废、辐射等15项行政审批和23项非行政审批事项的“一口受理、一办到底”，通过信息技术实现了外网申报、内网审批，实现了环保审批流程优化再造和审批全过程公开透明，实现了“便民审批”、“高效审批”、“阳光审批”。

环境保护；行政审批；系统设计

随着信息技术的不断进步，信息化与环保业务的融合日益紧密，各级环保部门大力推进环保电子政务建设，取得了比较明显的成效，为环境管理提供了有力的支撑[1-2]。环境审批是环保部门对外服务的重要窗口，也是体现环保管理水平的重要途径。传统环保审批流程不透明，过程难追溯，审批周期长，申请人办理一个审批事项需多次往返，严重影响环保审批效率，甚至影响到政府部门的公众形象。因此，迫切需要通过信息化手段，建设并完善网上审批系统，为环保管理科学化、规范化、精细化提供技术保障。

上海环保信息化基础能力不断提升，为提高环保审批信息化程度奠定了扎实的基础。上海环保信息化建设经过二十多年的努力，形成了较完备的网络基础设施和较完善的环境信息系统架构。特别是近年来，通过国家环境统计与信息能力建设和上海市环保局信息化能力建设等重大项目，环保信息化能力进一步提高，建立了部、市、区县联通的基础网络，基本构建了“一中心（数据中心）、两平台（综合业务和公众服务平台）、三应用（污染源管理、环境质量管理、政务信息管理）”的环保信息化架构体系。在网上审批方面，上海市环保局较早进行尝试和探索，2003年就启动了建设项目环保审批系统建设，提升了审批工作效率和透明度，得到了审批人员和公众的一致好评。2011年又开展了环保行政审批与非行政审批系统建设，实现了建设项目审批、排污许可证、危废经营许可证、辐射安全许可证等15项行政审批和23项非行政审批事项的全过程网上审批。

1．建设目标

围绕政府职能转变，推动行政审批制度改革，深

入分析业务需求，通过流程创新和再造，建设上海市环保局行政审批与非行政审批系统。主要目标：一是实现全过程网上审批，做到“一口受理、一办到底、动态反馈”，提升服务对象满意度，做到“便民审批”。二是大幅提高审批工作效率。通过外网申报、内网审批，解决公众、企业、环保局之间及时、准确的信息交换和共享，做到“高效审批”。三是规范环保审批行为，审批过程公开透明，审批环节全程追溯，审批结果及时反馈，做到“阳光审批”。

2．系统总体设计

2.1 流程再造

上海市环保局对审批流程进行了重新梳理，并根据网上审批的特点进行了再造。原有审批流程包括企业准备材料、窗口递交、审批部门审核、审批流程和结果反馈，整个过程中申请人需要多次到窗口对材料的完整性和具体内容是否符合审核要求进行补正，浪费人力和物力。再造后的流程充分考虑减轻申请人的负担，对网上填报的材料进行预审，符合要求后，申请人只要去窗口一次递交纸质材料即可。同时，对内部审批的流程按照岗位分工进行了细化，确定岗位审批内容和审批时限，采用工作流软件创建审批过程实例，通过串联和并联相结合的方式控制审批过程执行，添加岗位工作的表单，利用应用程序接口（Application Program Interface，API）提供岗位审批的具体审批意见和流程监督管理[3]。审批流程变更见下图。

2.2 审批系统总体架构

上海市环保局行政审批与非行政审批系统按照国家和本市信息系统建设标准和安全规范进行开发建设，采用J2EE架构和工作流技术进行系统开发。系统总体架构分为5个层次。基础层包括数据库、中间件等软件，服务器等硬件，以及互联网和政务外网两个逻辑隔离的网络系统，其中集成在“上海环境”中公众服务系统的网上办事大厅和“中国上海”门户网站的单部门上网系统部署在互联网，集成在环保综合业务平台的审批系统部署在政务外网；数据层包含互联网上的审批数据库和政务外网上的审核库和管理库，两者通过数据传输与交换系统进行实时数据交换，并将审批数据交还给数据中心进行存储共享；应用支撑层包括身份认证、表单定制、工作流，以及集成在环保综合业务平台的统一权限和与其他系统的接口；应用层包括申报、审批、业务管理、跟踪监控四个子系统；表现层包括互联网门户——网上办事大厅和政务外网审批门户——审批管理门户两部分。总体架构见下图：

2.3 网络架构

上海市环保局行政审批与非行政审批系统的建设

遵循“外网申报、内网审批”的原则，利用物理隔离的互联网和政务外网，公众通过互联网进行申报，管理部门在政务外网进行审批，互联网和政务外网通过数据交换平台进行实时数据交换，既方便了公众在线申报的需求，又保障了数据的安全。

（1）互联网部分

为了满足公众网上办事需求，提升环保办事的便捷性，上海市环保局行政审批与非行政审批系统在“上海环境”门户网站的公众服务平台上建设网上办事大厅，所有行政许可和非行政许可事项在统一入口进行办理。包括办事指南、表格下载、在线申请、状态查询和结果公示等功能，极大的提升了“上海环境”的服务能力。

（2）政务外网部分

为了保障数据的安全性和稳定性，上海市环保局行政审批与非行政审批系统相关审批系统部署在政务外网，并集成在上海市环保综合业务平台，方便业务审批人员一站式办理业务。政务外网相关功能包括审批岗位流转、单据回执、审批轨迹还原、网上监察、查询统计等，同时相关审批结果也在数据中心进行分析统计和共享。

（3）数据传输与交换

网上申报与网上审批部署在不同的网络环境，通过数

据传输与交换进行数据交互，包括互联网申报事项相关内容和附件实时传输到政务外网，供审批系统进行审批，同时审批中的补正通知、审批结果等也实时传输到互联网，供用户进行进一步操作和查询相关进度。

2.3 业务架构

上海市环保局行政审批和非行政审批事项包括申报系统、审批系统、业务管理系统、跟踪监控系统和保障机制等部分。

申报系统是基于“上海环境”门户网站建立的公众服务系统，方便公众进行网上的申请和填报。

审批系统主要是各业务部门根据审批流程和岗位责任进行日常审批工作的系统，集成在上海市环保综合业务平台内。

业务管理系统是针对申报系统和审批系统的后台管理，对每一个事项的申请材料、单据、流程等进行管理。

跟踪监控系统是对审批事项的监控和监察，提高行政效率。

保障机制是为了满足业务需求、实现全过程网上办理而建立的各项工作机制。上海市环保局出台了行政审批事项网上操作规程、上海市环保局关于开展行政许可网上办理工作的通知等一系列规范性文件，对外公告了网上申请的具体事项、工作平台和办理流程，同时印发了宣传手册和办事指南，完善审批事项设立依据、申请条件、申请材料、办理程序、受理地址等内容，细化审批标准和规则，规范审批权限，最大限度地减少行政自由裁量权。

3．系统实现

本系统是在对建设项目、辐射管理、固废管理等

审批事项（具体见下表）办理流程深入分析的基础上，通过流程再造，设计网上审批流程，开发申报、审批、监控、管理系统，以实现全流程申报、审核、反馈、监察管理，提升环保管理和对外服务的能力和水平。

3.1 申报系统

申报系统主要是为企业和个人用户提供网上申请环保事项服务，架设于“上海环境”门户网站。申报系统集成了每个事项的办事指南、网上办理、状态查询与结果反馈、信息反馈等功能，不但可以达到行政审批改革的政务公开、办事透明的目的，而且可以真正实现从申请提交、到项目跟踪等审批办理全过程的一站式服务功能。

（1）办事指南

系统将提供行政许可事项的相关办事指南信息，供申请者在申请前进行查阅。办事指南信息包括办事机构、办理时间、办理地点、申请条件、申请材料、办事流程、法定时限、承诺时限、法律依据、收费金额、常见问题、表格下载等内容。

（2）网上办理

系统将提供行政许可事项的统一在线申请，申请者可以在互联网上对所有行政许可事项进行申请，填写表格，上传相关电子材料。申请者首先填写一些基本联系信息，然后根据不同事项，填写不同事项单独的网上表格，表格信息一般是事项网下办理纸质表格的电子版，最后根据不同事项要求，上传相关电子材料。在事项办理中，材料补正、进度查询等随时可以通过登录系统或者凭借自动生成的查询号进行查询。

（3）状态查询与结果反馈

系统用户可以在线查询在办事项的办理状态，以及历史办件的相关信息，包括基本信息、填写的业务单据、提交的文档等。同时，可以查阅办事状态的中间生成的表单或反馈的结果信息，包括准予许可通知、补正通知单等。

（4）短信通知

通过统一的短信平台，申请者在申请成功、材料补正、结果反馈等节点通过短信及时通知联系人进行网上操作，避免因为超时而延误。审批结果也会以短信的方式发送给相关联系人。

3.2 审批系统

审批系统是针对各事项审批人员根据流程对事项进行审批，包括流程及时限控制、审批意见及单据管理、岗位A/B角管理、轨迹还原及查询统计等。审批系统采用流程管理中串联和并联的理念，每个审批事项的流程都是根据实际需求进行定制，在不同的岗位可以添加不同的表单和审批意见，满足网上审批的业务需求。

（1）流程和实现控制

通过各事项的网上办事流程，对流程进行定制，利用串联审批和并联审批相结合的方式，使流程能够满足各事项审批的需求。根据审批岗位设置的要求和岗位职责，在各岗位设置不同的流程入口和出口，并确定岗位审批时限，满足流程多样化需求的同时，也保证审批流程的流畅和稳定。

（2）审批意见单据管理

系统可以将审批意见预置，岗位工作人员可以将常用意见进行保存，直接选择，增加审批效率。同时，在不同的审批阶段，岗位可以发出不同的单据，包括补正通知书、受理通知书等，并交还到外网给用户操作，不同的岗位可以根据需要随时添加相关岗位的单据，系统自动预置已填写的信息，计算单据日期。

（4）审批A/B角

为了保证审批不受岗位人员的影响，系统支持委托审批，岗位审批人员可以将审批权限委托给相同事项的其他人进行审批。

（5）轨迹还原

针对每一个审批事项，可以根据时间顺序，真实还原事项的审批过程，包括申请人提交的材料，各岗位审批时间、人员、意见、单据等信息，全过程还原审批过程。

3.3 业务管理系统

业务管理系统是基于工作流技术对流程和岗位进行可视化的定制，方便灵活。同时，对各事项的业务单据和填报材料进行自定义，为审批流程中岗位审批职责提供支持。

（1）事项管理

对上海市环保局每个审批事项设计相关的流程、岗位、流程表格、承诺时限等进行定制和维护，并对各事项申请所需填报的表格和材料进行个性化定制，审批岗位中需添加的单据进行管理。单据管理包括单据添加的流程节点、内容、格式，可以利用html表单进行个性化定制。

（2）岗位流程管理

对行政许可事项内部岗位流转的规则进行管理，

包括岗位流转顺序，串并联，岗位相关信息等。岗位设置功能强大，支持补正、暂停、退回、延期、终止、中止、跳转、岗位办理时限、子状态设置、是否可征求意见等。

3.4 跟踪监控系统

为了对各个审批岗位进行有效监控，保证每个事项都能按时、高质量完成，提升环保审批的服务水平，审批系统对事项审批进行了跟踪监控。跟踪监控系统包括办事状态和审批流程的跟踪、待办提醒、到期和超期警告、绩效考核等。办事状态和审批流程跟踪可以对某一事项的办理阶段、审批意见、岗位负责人、岗位办理时间等审批流程进行全过程监控；待办提醒针对每个到达岗位的办件通过页面和发送短信的方式提醒岗位办理人员；到期和超期警告是根据流程中的办理时限，针对到期未办的办件对岗位工作人员黄牌警告，超期的办件进行红牌警告，提升办理效率；绩效考核是由监察人员对每个审核人员的办件情况进行定期的考核，不合格的提出警告。

4．建设成效与系统特点

上海市环保局行政许可与非行政许可审批系统于2011年9月上线运行，目前已实现审批事项100%网上办理，完成了一万余个审批事项的网上审批，取得了明显的成效。主要体现在以下四个方面：

（1）网上一办到底，实现了“便民审批”。依托“上海环境”门户网站网上办事大厅，提供了行政事项在线申请、材料预审、办事进度查询和审批结果动态反馈等服务。网上办事大厅还公布了各审批事项申报所需资料和审批流程，申请人可以直接在线填报和上传资料，由原来的多次往返补充材料，缩减为一次到窗口递交材料即可，大大节约了时间；在各个审批节点，系统都会主动向申请人发短信，方便他们掌握事项办理进度；同时拓宽网上办事渠道，通过“中国上海”门户网站的单部门上网功能，将环保事项纳入统一管理，通过数据交换接入上海市环保局审批系统进行审批，最终将结果反馈回去，极大地提升了环保网上办事的便捷性。

（2）内外网联动，实现了“高效审批”。 该系统对业务流程进行梳理整合和简化，并通过部署在互联网上的申报系统与政务外网上的审批系统的协同互动，实现了数据的实时交换，既保证了审批及时准确，又保证了数据安全。网上审批程序主要根据法定审批要求来确定了各岗位的办理时限，通过网上点击几步即可完成资料审核和审批意见填写，窗口收件由原来每项资料分别录入改为为扫描枪扫描条形码一次完成，时间由半小时以上缩短为几分钟，工作效率得到极大提升。

（3）全过程跟踪监控，实现了“阳光审批”。该系统实现了审批事项网上申请、受理、办理、形成审批意见和结果反馈的全过程网上流转，且都在系统中作了记录，申请材料、岗位审批意见、审批进度等所有审批事项信息都透明可见，可以追溯审批人员的审批时间、意见等，事项审批还原度100%，实现了全过程公开透明运作。同时，根据网上审批系统中各岗位审批的时限规定，跟踪监控系统可以随时对审批过程进行监督检查和绩效考核，自动对违反时限等审批行为进行报警，做到“审批过程看得见、事项反馈听得见、办理监控摸得着”。

（4）强化数据共享，实现了“共享审批”。审批系统对接数据中心，一方面充分利用数据中心的企业信息、监测信息等作为行政审批的支撑；另一方面审批信息进入数据中心，与其他管理部门和污染源管理等信息系统进行数据共享，从而进一步提升环保部门科学管理和决策水平。

5．结论

上海环保局行政审批系统采用流程控制和数据传输交换技术，实现了外网申报、内网审批；实施了环保审批流程优化再造，构建了申报系统、审批系统、业务管理系统、跟踪监控系统；实现了建设项目环评、固废、辐射等15项行政审批和23项非行政审批事项的“一口受理、一办到底”，既方便了申请人办事，又提高了审批工作效率，审批全过程公开透明，实现了“便民审批”、“高效审批”、“阳光审批”。

[1] 田阳光，李蓓，李延莉等.吉林省环保电子政务信息安全制度规划管理探索[J]，中国环境管理，2013(6):37-41.

[2] 刘晓.重庆市区县环保行政审批系统的设计与实现[J], 科学咨询，2013（22）：50-51.

[3] 杨运强.基于工作流的行政审批管理系统的设计与实现[D],东北大学，2010.

The Design and Implementation of Environmental Administrative Examination and Approval Management System

Xu Zhanguo Wang Qin Li Xiaodong Huang Yunsong
(Shanghai Environmental Information Center,Shanghai,200233)

Shanghai Environmental Protection Bureau integrated its approval process and constructed the Administrative Examination and Approval Management System. Using workflow and data exchange technology, the system contains four parts, including application, approval, business management and monitoring. It can complete the approval of 15 administrative approval and 23 non administrative approval, including environmental impact assessment, solid waste management, radiation etc. The system realizes the approval process with open and transparent, and administrative approval more effcient, which improves the service ability.vice ability.

Administrative Examination and Approval, system design

X21

A

1674-6252（2014）06-0069-06