矿产资源整合的对策研究：以内蒙古为例

2014-01-30郝俊峰陈香梅

中国矿业 2014年1期

郝俊峰，崔彬，陈香梅

（1.中国地质大学（北京）地球科学与资源学院，北京100083；2.内蒙古自治区地质调查院，内蒙古呼和浩特010020）

“资源整合”的内涵，就是通过组织与协调，把相关的分散、有限的资源重新配置，组成一个更为有利的整体，以提高资源的利用效率和市场竞争力，从而获得较优的整体效益，取得“1＋1＞2”的效果。

矿产资源整合是国家为了规范矿业秩序、优化矿业布局而提出的一项全新的、极具中国特色的矿政管理措施。它不仅是“治乱”、“治散”，也力求通过这样一个科学运作实现治本。不仅要直接解决历史遗留的矿山布局不合理问题，也要对现有矿山企业的改造、新建矿山企业的准入进行系统的规划，从根本上实现提高矿产资源开发利用水平，扭转矿产资源开发秩序“整顿－反弹－整顿”的被动局面，促进矿产资源管理和矿业市场健康发展。尤其是成矿有利区域内已设探矿权的整合，对于推进地质找矿突破、科学部署地质工作意义更为明显。

1 以往内蒙古资源整合中形成的有效模式

自2006年以来，通过两轮较为集中的矿产资源整合可以看出，对于不同地区、不同矿种、不同资源禀赋特点、不同开发利用条件以及对国民经济和社会发展贡献比重的不同，要有针对性地确立整合的方式方法与途径。唯有科学合理的整合，才能达到矿产资源在开发中保护、在保护中开发的总方针得以有效落实，才能将历史遗留和不尽合理的矿山布局进一步优化，才能有效促进经济的可持续发展。

如内蒙古针对煤炭资源整合的“鄂尔多斯模式”，通过“边关闭边整合”、“四优先、两关闭”的整合模式，抬高最低准入门槛，促动矿山企业跨越式提高规模化、集约化、机械化开采能力和水平，不失为优势大矿“小开、多开”情况下极为有效的整合途径。

如“赤峰模式”，通过刚性的矿产资源“三率”增长指标，延伸产业链，对于许多金属矿产资源非常丰富，矿山开采企业“多、小、散”的矿山集中开采区内的产业结构调整，相对有效。

如“主体整合”模式，对于一矿多开的小矿密集区，尤其是非金属小矿山密集区内矿业秩序的整顿，较为适合。“由小到大”和“以大带小”，对于资源储量不大的小型、零散矿产资源，以提高产能为条件，合理扩大生产规模；对于一定区域范围内大小不一、数量较多的矿山，选择确定一个技术优势明显、规模较大的企业为整合主体，以大矿的先进技术不断武装小矿，逐步形成一个加速运转的良性循环。

还比如2012年以来较为典型和极具创新的“整装勘查”行动，不仅成为强化矿产勘查、促进找矿突破的重要举措，也是推进整装勘查区内矿业权优化布设和探矿权、采矿权有效衔接、勘查成果有效整合的资源整合新途径，实现了区域范围内矿产勘查与矿业权设置紧密的结合，在保障措施和利益分配方面更为充分地发挥了市场的配置作用。

2 积极拓展矿产资源整合的工作思路

但因各地区矿产资源分布情况、勘查与开发利用现状的不同，对整合政策理解和认识的差异，使得整合的效果不尽乐观。为了促进优势特色产业发展，深挖矿产资源潜力，急需在矿产资源的合理开发利用与保护、产业布局与结构调整等方面下功夫。而推进矿产资源的有效整合，不失为助力优势特色产业发展的良方。但如何能够科学合理和有效的推进矿产资源整合呢？笔者认为：首先，拓展资源整合的思路和工作方法，科学规划整合的目标任务，尽可能将整合工作与地区功能分区、产业布局、结构调整、工业园区建设等国家宏观经济政策相衔接，从可持续发展和区域经济协调发展的角度做好长远规划，避免“头痛医头、脚痛医脚”；第二，要充分认识整合手段的多样化和整合途径的科学化，根据整合的矿种、矿山的资源储量规模、资源市场需求、经济贡献实力、资源开发利用水平、产业链及区域配套情况等多种因素来科学设定整合的约束指标评价体系，既要避免“一刀切”，又要避免约束指标与实际情况脱节而流于形式；第三，在整合方案中，要健全和完善严格的约束制度，规范政府行为，更多的依据地质成矿规律来科学编制整合方案，防范人为因素尤其是地方利益的干扰和政策的随意性。

2.1 科学规划整合的目标任务及原则

整合首先应针对地区资源优势进行认真调查研究和分析，包括矿产资源优势、地理优势、政策优势、人力资源优势、市场优势等，从优势的发挥、特色产业的建设等方面，进行统一规划和布局，不能就“矿”论“矿”，只看眼下，要有前瞻性。在制度和措施上应加大已设矿业权的整合力度，优化勘查开发布局，推进整装勘查开发，推动矿产资源向优势骨干企业集中，使矿产资源勘查开发的规模化、集约化程度得以提高。

发挥资源整合与矿业权出让、转让对矿业权的调控作用，支持冶炼、深加工企业整合其他勘查开采企业的矿业权，引导大中型矿产地向延伸产业集中，优势矿产矿业权向“采、选、冶、精深加工”一体化企业和产业集聚，选冶及精深加工业向工业园区集聚，引入国内外有竞争力的深加工专业化企业与本地区有实力的资源型企业进行“强强合作”，促进专业化、基地化发展，积极培育和打造优势特色产业。以提高矿产资源开发过程中的科技含量和专业化水平，推动产业升级。根据地区优势矿产的资源赋存情况，综合考虑境外资源和其他要素资源状况，规划和建设产业基地，发挥产业基地对产业的聚集效应和相关深加工产业的带动作用。

整合必须要坚持政府引导与市场运作相结合的原则。综合运用法律、经济和必要的行政手段，在政府的科学引导和市场的运作下，依法推进矿产资源整合工作。矿山开发受政策影响较大，也是矿产资源开发和管理的重要研究课题。企业的目的是从矿山开采中获取最大利润，而政策的不确定性直接影响矿山企业的行为和资源的开发利用。要充分发挥市场的资源配置功能，严格控制以项目配置矿业权的转让，建设统一开放、竞争有序的市场体系。按照公平、公开、自愿的原则，通过市场交易平台，依法流转矿业权。在鼓励上下游企业采取收购、合资、合作和参股等资本运作的形式来取得矿业权的同时，还应该科学防范单一的以下游企业来整合上游企业可能带来的资源垄断行为。

2.2 合理设定资源整合的约束评价体系

2.2.1 最低生产规模指标

包括矿山最低开采规模、选矿厂最低选矿能力、冶炼规模等。

重点矿种的矿山最低开采规模标准设置是整顿和规范矿产资源开发秩序的一项重要工作，是从源头有效治理矿业秩序混乱的一项基础性工作，也是调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变的有效途径。通过最低开采规模的设置，严格控制了新建矿山的市场准入门槛，保证了矿业产业集中度的提高，有效防止了“大矿小开、一矿多开”现象在新探明矿产地开发中的再次出现。

新建矿山的最低生产规模指标的确定，一定要紧紧围绕地区产业布局和产业结构调整的长远规划与宏观政策来科学设定，宜高不宜低。

对于老矿山企业的整合，不仅要有最低生产规模的要求，还应对整改期限做一限定，既避免“一刀切”，又要防范企业不积极整改，长期停产，人为造成“呆矿”。对于一些小而散、资源条件所限无法达到最低生产规模的矿山，要从资源的合理开发利用考虑，放宽最低生产规模限制，转为限定其开采服务年限。通过开采时间的限制将这些零星资源吃干用尽后彻底关闭，会更符合实际。

在确定最低生产规模这一约束性指标的过程中，还要考虑区域内重点矿种的矿山数量与资源供需平衡等因素。分析整合后矿山新增产能及新建矿山产能总体供给能力与市场矿产资源供需形势，尽可能做到矿山最低生产规模扩大的同时，矿山数量有所压缩，优势矿产资源的总量调控和供需相对平衡，避免因约束性指标的变化造成资源的产能过剩或供给紧张矛盾。

在确定矿山企业最低开采规模这一准入条件的同时，还必须对选矿厂、冶炼厂的最低生产规模进行约束。尤其是选矿能力一定要与矿山占有资源储量规模和开采规模相匹配，冶炼功能要与区域范围内矿山开采规模、选矿规模、精矿生产总量等相匹配。这在以往的政策中存在缺失。应严格控制盲目建厂、“一矿一选厂”、甚至“一县一冶炼”的“摊大饼”现象的出现。

矿山选矿规模的设计指标，应该作为一项刚性指标加以约束。矿山企业建厂时，往往多数企业为了较快收回前期投入成本，常常本着“有水快流”的思想，设计的选矿能力多数十分有限，只仅针对矿区易采选矿量进行设计，选矿的工艺也多是针对高品位矿、富矿设计，选矿回收率难以保证，更谈不上资源的综合利用。选矿能力和选矿工艺直接影响资源的节约利用。如果根据矿山的资源储量来限定一个最低选矿规模指标，通过规模化选矿能力的建设来促动矿山企业高起点、高标准的建厂，既能淘汰一批落后产能，也能形成对资源拥有量相对较小的矿山企业是否有必要建选厂构成一个类似经济杠杆的调控和约束，能有效避免选矿厂“遍地开花”、重复建设，也有助于大矿企业和技术先进企业对周边同类小矿的整合兼并。

2.2.2 资源的节约与综合利用指标

矿产资源的节约与综合利用，是建立节约型社会、加快循环经济发展的重要领域。建国以来，我国国民经济生产总量增长了十几倍，而矿产资源消耗也增长了40多倍，资源瓶颈问题十分突出，矿产资源的对外依存度急剧扩大，矿产资源节约与综合利用刻不容缓。尤其是我国矿产资源总量虽然较为丰富，但探明的矿产资源禀赋特征明显呈现贫矿多、富矿少，难采选冶矿多、易采选冶矿少，共伴生矿多、单一矿床少的特点，开发利用成本较高，综合利用技术难度较大，极易形成粗放经营和资源浪费。

在推进资源整合过程中，合理确定矿产资源的节约与综合利用指标，也是优化矿山布局、改变不合理现状的重要手段。

对于各类矿产资源的开采回采率、选矿回收率、冶炼回收率必须要有明确要求，对于矿产资源的总回收率与共伴生矿产资源综合利用率也要有明确的增长目标限制。新建矿山，必须要采用国家规定或建议推广的采选冶新技术新工艺，投产后的“三率”指标必须要100%达到设计方案要求。生产矿山，凡是采用了国家建议淘汰和限制的工艺技术的，必须要在规定时限内全部关闭或改造。国家建议推广应用的技术工艺要有明确的年度推广普及率指标。在整合过程中，应逐步把这些预期性指标转变成为刚性的约束性指标，最终通过矿产资源整合工作的推进，淘汰现有落后的开采、生产工艺，促进先进技术和生产工艺的推广应用，提高矿山企业、选矿厂、冶炼企业的管理水平和生产科技含量，最终达到提升资源的节约与综合利用水平。

2.2.3 矿山地质环境恢复与治理指标

矿产资源的开发利用，必然会对环境造成损害。实现可持续发展，就是要让其生产过程对环境不造成损害或损害不超过环境的承载力。这就要求彻底革除传统的矿业生产模式，开发和采用先进的技术工艺，实现清洁生产。资源整合的目的，也不能脱离矿产资源的可持续开发利用的总要求，要通过资源整合来推动绿色矿业的形成。矿山环境污染和生态环境破坏已引起国家和社会各界的广泛重视，相关政策法规体系逐步建立健全，尤其是矿山环境治理保证金制度的出台，为矿山地质环境问题的及时治理提供了较为有力的经济保证。

在资源整合过程中，不仅要从矿山企业生产规模、产品结构上做一考虑，还要从矿山的地质环境恢复与治理方面确定明确的考核指标，明确提出“三率”及噪声治理指标、生态环境恢复指标、资源综合利用指标、地质灾害控制指标要求，严格矿山准入与退出制度。避免由于整合过程中矿山的“关、停、并、转”，造成矿山地质环境恢复与治理责任主体消失、企业间互相推诿扯皮、没人治理现象的出现。同时通过严格的指标约束，使一些无力和无法缴纳矿山环境治理保证金的、未能及时进行矿山环境治理的矿山企业，及早退出市场。

要以开展资源整合为契机，加大对生产矿山的监督和执法工作力度，约束矿山企业行为，最大限度地减少土地损毁面积和对生态环境的破坏，降低土地损毁程度，并及时对已损毁、破坏的土地和地质环境进行治理、恢复，使矿山生产中不积存新的生态环境问题，旧的闭坑矿山矿区全面完成生态环境治理恢复。

在资源整合的过程中，还应把尾矿、矿山疏干水、选矿用水等的处理方式及技术要求作为一项预期性指标，加以明确。

2.3 实现资源整合与产业结构调整的有机统一

矿产资源的可持续性，主要表现为矿业经济的可持续发展。尽管矿产资源具有明确的不可再生性，但社会经济发展又必须要消耗不可再生的有限的矿产资源，造成与矿产资源代际之间公平配置的矛盾。解决好这个矛盾，唯一的方法就是现代社会要尽可能的合理开发和综合利用矿产资源，在充分发挥单位资源的效能、尽可能推迟资源耗竭期的到来的同时，积极寻求替代资源，实现二者间的顺利过渡。

资源整合不仅是对矿业秩序的整顿和规范，而且也应是产业结构的一次有力的调整和优化。整合过程中，首先要考虑的是制止初级加工能力的低水平重复建设，避免简单的拼凑整合，以节约、约束、高效为价值取向，使企业集中核心力量获得可持续竞争优势。另外，要在扩大矿山原料和高附加值产品生产能力方面进行优化，在技术进步和革新方面有突破，促进生产工艺和技术装备的升级换代。

传统的矿业发展模式是一种资源高消耗、高污染的发展模式，目前我国矿业发展虽呈总体增长趋势，但还是主要依靠矿产资源、资金和劳动力的大量投入与消耗，生态环境的不计代价换来的。要想实现矿业的可持续发展，就必须从改造传统发展模式入手，创建模仿自然生态系统的生态矿业体系，从综合利用的技术上进行更新。如在选矿方法上创新，使得能对多金属矿进行充分的分离，获得较高的回收率；对难选矿物进行选矿和冶金联合处理，保证绝大部分有用组分的回收利用；扩大矿石各组分利用范围技术的创新，使得矿石中各组分都能得到最大限度的应用或无害化处理；优化矿产资源加工技术和设备配置，改进工艺流程，推进矿物无废开采技术应用。通过延长产业链，延伸资源加工链，可以充分利用能源和资源，达到能量多级利用、价值增值的目的。通过对废弃物的资源化，达到清洁生产、保护环境的目的。

要重视和提早解决非金属矿粗放式开采，革除长期以来非金属矿产开发利用中存在的产品高价、原料低价、资源无价、乱采滥挖的现象。在非金属矿床的前期勘查过程中，就要有针对性的研究矿石的销路，并对开采主体的选择进行充分的调研，科学规划矿山的布局、产能与产品结构设计。借助我国传统产业技术升级和结构调整的政策、生态环境保护和环保产业发展的政策，在化工、机械、能源、汽车、轻工、冶金、建材等传统产业转型换代之机，针对高技术、新材料产业和环保产业的需求，引进技术开发具有高附加值的非金属深加工产品，从而实现对非金属矿的深加工业进行一次彻底的改造。比如，乌兰察布市较具资源优势的石墨、膨润土、萤石、电气石矿，甚至饰面石材都是极好的突破矿种。在深加工中，完全可以针对某一个特殊的顾客群、产品线的一个细分区段或某一地区市场，采用专一化战略，主攻几个有资源优势或性能优势的矿产品，通过下游产业的开发，带动上游产业的发展，达到延长产业链，增加附加值，优化矿产品结构的目的。并从加强对发挥非金属矿物本身特性的基础理论和特有应用技术的研究入手，积极谋划战略性新兴产业和高新技术产业配套的高性能非金属矿加工业的引进和培育。由于我国非金属矿产资源的开发利用水平普遍偏低，矿山企业的经济效益和市场意识有限，需要通过政府的顶层设计和产品研发等方面的技术、资金及人力扶持，有望实现升级改造。

在优化布局和促进产业发展中，整合还应从着力组建扶持大型的科工贸集团公司入手，以谋求最大限度的国际贸易利益。对于一些矿山占有资源量十分有限，更多的需要外购矿石的企业，要有目的的优化矿山企业布局。适时建设中心矿山，整合区域资源，并调控区域价格，通过就近勘查开发利用一些低品位矿，来弥补历史上建厂选址的不合理缺陷。尤其是冶炼企业的建设，一定要考虑区域经济协调发展，不能盲目贪多、贪大、贪全，尽可能使得冶炼能力与区域范围内原材料供给和下游精深加工需求相平衡。

总之，通过资源整合与产业结构调整的有机结合，使得矿业生产过程中，矿产资源开发和加工网络不断完善，高新技术得到推广应用，逐步建立起一个探、采、选、冶、加工及环保一体化的生态型矿业经营模式，最终达到清洁生产、绿色矿业。

2.4 科学认知地质成矿规律和探矿权与采矿权之间的差异性

资源的有效整合首先需要有一个科学的矿业权设置方案。在实施方案的编制中，兼顾历史的同时，更多的是需要遵循地质成矿规律和矿产资源的自然禀赋条件。

在矿业权的处理过程，则应高度重视探矿权与采矿权之间的差异性，以增强整合方案的可操作性。

探矿权和采矿权二者之间有着不可分割的内在联系，探矿权是基础，目的是为了转成采矿权，采矿权是探矿权的增值产物、勘查价值的体现。但二者间又有着很多差异。探矿权不等同于采矿权，探矿权更不是矿产资源。探矿活动有其自身的工作规律，尤其是探矿权如何投放、何时转为采矿权，都要顺应对地质成矿规律的认知水平。探矿权设置和投放过程中，要更多的依据地质成矿规律，不能等同于矿产资源进行随意配置，尤其是项目配置，极易造成“圈而不探”或“以采代探”。

探矿权是一项高风险的产业活动，其转让或整合中涉及到的探矿权的价值评估问题，也不同于采矿权。采矿权的相对资源储量十分清晰，价值易确定；而探矿权的价值存在很大变数，除了勘查程度和对地质条件认识水平的影响外，人为因素的干扰也较大。在探矿权价值评估过程中，应由独立于第三方的评估机构对其勘探矿区进行价值评估，且必须要保证公平和公正和公开。尤其整合过程中，价值的评估应尽可能避免地方政府或整合对象的直接介入，避免因为利益的再分配使探矿权人迫于各方面压力而低价出让，得不到收益，或探矿权人肆意抬高价格使交易无法进行。

探矿权人的优先权，即优先购买权，又是其一大特点。在资源整合过程中，涉及探矿权的转让必须要充分体现这一优先权。如果探矿权人未能成为整合主体或退出整合，一定要将探矿权人的前期投入和探矿成果的价值计算到其成本中，将探矿权人的前期投入和探矿成果价值，或以股权形式进入采矿权，将探矿权人的探矿收益捆绑到采矿权人的收益中；或以经济补偿形式直接补偿给探矿权人。否则，将直接影响探矿权人参与矿产勘查行业的积极性，也不利于矿业的发展。

在探矿权的设置和转让中，应该一改我国长期以来探矿权登记的随意性。探矿权的投放必须要有规划和设置方案。另外，预查、普查阶段的探矿权登记人应有所限定，尽可能减少项目配置探矿权的同时，要避免商业勘查提前介入前期风险勘查。应该科学地把握地质找矿的特殊性和风险性，做好基础性、公益性地质矿产勘查与商业性矿产勘查的有机衔接，找矿的前期勘查工作应坚持以政府勘查为主导，对区域勘查成果有了一个相对全面的认知后，在对矿业权设置方案进行修编之后，可以去充分发挥市场的资源配置功能，进行进一步的详查、勘探及转采。改变目前探矿权登记向全社会放开，单纯依靠最低注册资金或提高探矿权登记费用标准等手段进行矿业权人的管理。通过探矿权的两步走，一方面有助于保证勘查工作的成效，促进找矿突破；另一方面也能避免过多的社会资金涌入，防范不必要的“圈地运动”或探矿权的“倒买倒卖”。

整装勘查，不失为探矿权整合的有效方式，也是实现勘查成果整合的有效手段，应大力推广落实。

3 结论

通过近年来几次较为集中的资源整合，我区矿业秩序有了根本好转，也形成和积累了一些卓有成效的整合模式和经验。但从全区矿业经济的可持续发展来看，依然存在很大的差距，尤其是非煤矿产资源的优势远未能充分发挥，资源约束趋紧、矿山生态环境破坏比较严重，产业结构单一、产业布局不尽合理。面对如此区情，必须就矿产资源的合理开发利用与有效保护方面进一步深化改革，积极推进资源整合，真正实现助力优势特色产业的发展。

总之，推进地区优势特色产业的发展，离不开矿产资源优势的转化，更离不开矿产资源整合政策的深化。在合理推进资源整合的过程中，要客观分析本地区资源的可持续供给能力、国民经济和社会发展对矿产品的需求市场以及地区生态环境因子、地区主体功能定位等。通过整合现在的不合理、不科学、不规范行为，来推动技术革新和资源的合理开发利用，实现资源环境的最大限度的保护和恢复治理，促进经济社会的协调和可持续发展。以关闭促整合，以整合促整改，实现资源优势向经济优势的良性转化，以更好的发挥资源效益、经济效益、矿山安全效益和矿区生态环境效益。

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