关于推进矿产资源有偿使用制度改革的思考

林泉贞，张 琪

（1.财政部经济建设司，北京100820；2.中国地质科学院矿产资源研究所，北京100037）

1 矿产资源有偿使用制度的改革历程及成效

1.1 改革历程

矿产资源使用制度历经多年改革，已经实现了“双转变”，即矿产资源使用由无偿取得转变为无偿与有偿共存的“双轨并行”，再由“双轨并行”转变为有偿使用的“单轨制”，矿产资源无偿使用已成为历史。

国民经济和社会发展“六五”计划实施前，我国一直实行矿产资源无偿使用制度，没能体现矿产资源国家所有权益。直至1982年1月，国务院发布的《对外合作开采海洋石油投资条例》规定：“参与合作开采海洋使用资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”，开启了矿产资源有偿使用改革序幕。此后，国家相继出台了《中华人民共和国资源税条例》、《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等法律法规及其相关配套文件，初步确立了矿产资源有偿使用制度框架。但由于经济体制和历史的原因，我国已经出让的矿产资源仍未实现真正意义上的有偿取得，由此形成了无偿划拨与有偿使用“双轨并存”的矿产资源有偿使用制度。

2006年，为改变“双轨并存”不公平局面，转变资源利用方式，国务院确立了以保护环境、节约资源与促进煤炭工业健康发展并举，以深化煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得和建立煤炭资源勘查、开发合理成本负担制度为核心，以促进煤炭资源合理有序开发和不断提高煤炭资源回采率为目标的总体思路，并批准在山西等8个煤炭主产省区进行了试点。同时，国务院财政、国土资源等行政主管部门还制定了一系列规章制度，有序推进非煤矿种的有偿使用制度改革，要求探矿权、采矿权全面实行有偿取得和有偿使用，逐步实现了由“双轨并存”到“单轨制”的转变。

1.2 改革成效

矿产资源有偿使用制度改革的全面推进以及国家相关规章制度的建立健全，对保障和促进矿产资源勘查、保护与合理开发矿产资源，节约集约利用矿产资源、推进生态环境建设发挥了积极的重要作用。主要表现在以下四方面：一是基本确立矿业权有偿取得制度，保障了国家资源资产收益。通过改革，全国新设矿业权已全部实行有偿取得；对过去无偿占有或取得的国家出资勘查形成的矿业权，各地区组织力量逐步进行了清理，制定了矿业权价款收缴方案，矿业权基本实现了由无偿取得向有偿取得的转变。二是建立了矿产资源税费征收管理体系，增强了资源税费收益分配的调节功能，乱开乱采矿产资源行为得到遏制，逐步实现了矿产资源节约集约利用，促进了经济发展方式的转变。三是形成国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作经费的投入机制。矿产资源有偿使用制度为专项收入奠定了基础，同时也为国家加大国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作的经费投入提供了保障。四是初步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，加大了矿山地质环境治理力度。全国已有30个省（区、市）（除台湾省外）建立了矿山环境治理恢复保证金制度，并出台了相应的管理办法，规定了保证金的提取标准、管理方式和使用范围，明确了矿山企业环境治理责任，对推动矿山地质环境治理、保护生态环境工作具有十分重要的意义。

2 矿产资源有偿使用制度的现状及问题

2.1 现状

目前，矿产资源有偿使用制度框架可概括为“一税三费两价款”，即资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和探矿权采矿权价款。其中，资源税体现“普遍征收，级差调节”原则，应纳税额按照从价定率或者从量定额的办法，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算；矿产资源补偿费设置的目的在于保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发利用，维护国家对矿产资源的财产权益，其按照矿产品销售收入的一定比例计征，金额以矿产品销售收入与补偿费费率和开采回采率系数之积计算；采矿权使用费和探矿权使用费，均由矿业权人根据其申请取得的矿区面积按照一定标准逐年缴纳；探矿权价款和采矿权价款以国务院国土资源行政主管部门确认的评估价格为依据，通过申请登记、招标、挂牌或拍卖的方式实现。与此同时，国务院财政、税务、国土资源等行政主管部门陆续制定了“一税三费两价款”的管理规定和制度办法，确保矿产资源有偿使用制度的顺利施行。

2.2 存在问题

2.2.1 矿产资源税费政策体系有待完善

首先，资源税和矿产资源补偿费征收界限不清。资源税模糊了国家凭政治权利征税，也与国家所有权征收的矿产资源补偿费设置重叠。其次，资源收费标准偏低而且固化。目前，矿产资源补偿费费率为0.5%～4%不等，平均费率为1.18%，远低于国外与我国矿产资源补偿费性质相似的权利金水平。以石油、天然气为例，我国矿产资源补偿费费率为1%，而美国、澳大利亚的权利金费率分别是12.5%、10%。另一方面，我国实行固定统一的费率制度，没有反映资源优劣价格。矿业权使用费征收标准自1998年开始实施至今一直未作调整，明显低于世界主要矿业国家相对应的收费标准。这不仅扭曲矿产资源价格，还导致环境持续恶化，不利于资源高效、持续利用。再其次，资源税征税范围较窄，不涉及非矿藏类资源；计征方式不统一，除原油、天然气采取从价计征外，其他税目仍为从量计征方式，造成企业“挑肥拣瘦”，不利于提高资源综合利用率；资源税费改革仅影响企业、政府，对消费者的价格传导效应尚未充分发挥，不利于促进节能减排和资源节约。最后，矿业权价款评估底价不科学。受矿业权价款评估制度不完善、评估基础不统一，矿业权评估中介机构不发育以及国家监管部门对其监管不到位等因素影响，导致矿业权价款缺乏真实可靠性，严重影响矿产资源国家所有权收益的实现。

2.2.2 矿业权价款市场化出让制度有待完善

目前，新出让的矿权仍然存在申请在先、协议等行政审批的出让方式，矿业权完全市场化程度不高，不能体现矿产资源价值最大化，难以实现资源最优配置。另一方面，一些地方为招商引资、发展当地经济，出现了低价甚至无偿将矿产资源配置给企业的现象，不仅侵害了合法矿业权人的权益，而且影响探矿权采矿权有偿出让的市场秩序和矿产资源的高效利用。

2.2.3 矿山环境恢复治理保证金制度有待完善

目前，矿山环境恢复治理保证金制度存在的主要问题有两个方面：一是缺乏规范统一征收标准和验收标准。据了解，目前全国征收标准普遍过低，这将可能导致企业因缴存保证金太少而放弃矿山环境治理，同时因验收标准的缺失，制约了矿山环境治理工程的验收以及保证金的返还工作。二是征收方式单一。目前各地保证金多为一次性缴纳，这对于矿山规模大，服务年限长的矿山企业来说，资金压力较大，容易产生抵触情绪，也因时间跨度太大而难以反映环境治理的真实成本。

2.2.4 矿业权使用费征收制度有待完善

在矿产资源勘探或采矿环节，征收矿业权使用费，对遏制“圈而不探、占而不采”等过度占用资源行为发挥了重要作用。但由于矿业权使用费收费及矿产资源最低勘查投入标准过低，没能根据矿业权持有人实际投入情况而相应建立矿业权使用费征收动态调整机制，不利于遏制“圈而不探、占而不采”的圈地行为。

2.2.5 矿产资源收益分配使用制度有待完善

根据《矿产资源法》等有关法规规定，矿产资源属于公共资源。除海洋石油资源外，其他资源税属地方公共财政收入，统筹用于地方公共财政支出。矿产资源补偿费、矿业权价款及其使用费等收入，按照“取之于矿，用之于矿”的原则，实行了专项管理。但其中央与地方分成比例却不尽科学合理，使用方向也有待调整。中央分成矿产资源专项收入主要用于与地质和矿产有关的矿业开发方面的经费支出，具体包括地质矿产调查评价、矿产资源节约与综合利用以及矿山地质环境治理等方面。这不利于贯彻执行国务院《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中关于“建立健全公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出”的规定。

3 矿产资源有偿使用制度改革的思考

根据党的十八大报告有关“深化资源产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度”、“建立公共资源出让收益合理共享机制”的精神，针对矿产资源有偿使用制度目前存在的主要问题，结合经济社会发展的要求，笔者认为，矿产资源有偿使用制度改革应协调处理好以下五方面关系。

3.1 协调处理好近期与远期的关系

按照党的十八届三中全会提出“加快自然资源及其产品价格改革”、“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”的要求，建立健全资源价格传导制度、加快理顺资源价格，促进矿业开发有序、节约利用矿产资源，进一步促进环境保护、加快生态文明建设的长效机制，妥善处理好当前与长远矿产资源有偿使用制度改革的相互关系，用法律、经济、行政手段管控好、利用好矿产资源，努力建设资源节约型、环境友好型社会。要按照矿业活动的基本特点和规律，参照国际通行做法，全面调整现行矿产资源税费政策，将现有矿产资源补偿费与资源税合并，设立新的资源税或权利金，形成以新的资源税或权利金制度为核心，矿业权价款及其使用费制度为有益补充的联动税费体系。

3.2 协调处理好资源税与费的关系

结合国际通行做法，按全面规划、分步推进原则，处理好矿产资源税费关系，构建完善的税费体系。在维持现有资源税费体系的情况下，通过修改《矿产资源补偿费征收管理规定》等有关法律法规的方式，调整资源税费的功能、征收范围和计征方式，并适度提高各项税费的征收标准，维护国家对资源性资产的合法权益。扩大资源税征收范围，逐步提高资源税税率，加快实行从价计征方式。资源税费改革所增资源成本按市场规律和顺价机制有效传导给消费者，促使资源节约集约利用。同时，为与国际接轨，积极研究探索资源税与矿产资源补偿费合并改为新的资源税或权利金的可行性，为推进资源税费体系全面改革奠定基础。

3.3 协调处理好政府与市场的关系

政府要为矿业权出让市场的有效运行建立一个好的制度环境。为进一步完善矿业权出让方式，对于新设立的矿业权，应逐步取消申请在先、协议等行政出让方式，实现矿业权出让方式市场化。另一方面，矿业权出让前，其价款要经有资质的中介评估机构评估，以制止矿业权低价转让、遏制浪费矿产资源、破坏生态环境的行为，推动粗放发展方式的进一步扭转。同时积极探索反映市场供求状况的出让方式，不再按矿种风险高低，而是依市场供求关系确定出让方式，只要具备竞争条件，有多家申请，就应采取招标、拍卖、挂牌的竞争性方式出让，以体现矿业权出让市场的公平、公正、公开，形成市场有序、出让规范、矿业开发与保护环境协调发展的格局。

3.4 协调处理好开发与环境的关系

按照“谁破坏，谁治理”原则，矿产资源开发应确保不得新增矿山地质环境问题。矿山地质环境治理恢复保证金制度的完善和落实，是统筹协调矿产资源开发和保护生态环境的重要举措。应从国家层面上制定保证金最低缴存标准和统一验收标准，确保采矿权人所缴存的矿山地质环境恢复治理保证金不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用；另一方面，改变保证金征收方式，由现行一次征收改为分阶段征收，即：根据矿山规模和服务年限，实行不同的征收方式，如矿山服务年限为5年以内的，保证金一次性缴纳；年限更长的，可以3～5年为周期，根据开采规模分阶段评估、缴纳，既解决企业一次性缴纳资金过多问题，还能让缴存资金更切近环境治理的实际成本，更好落实“边开采、边治理”要求。

3.5 协调处理好收益与分配的关系

资源税费收入分配使用是矿产资源有偿使用制度改革的重要内容。鉴于矿产资源国有、公共的属性，笔者认为，应打破目前部门、地方利益格局，全面改变矿产资源补偿费、矿业权价款及其使用费等收入专款专用的现状。资源税是对资源产地资源耗竭与环境破坏的一种必要补偿，矿产资源补偿费也同样具有这种属性，因此，资源税费改革既要调动地方政府积极性和主动性，又要保护资源产地的既得利益，同时还要兼顾中央财政应享收益。将资源税费调整为中央与地方共享收入，鉴于地方政府承担有效开展环境保护与治理的责任，科学合理确定资源税费分成比例显得尤为重要。将资源税费分成收入列入中央、地方公共财政收入预算，统筹用于公共基础设施建设，以及教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等民生支出，大力推进公共资源收益全民共享机制建设。中央财政支持国家基础性、公益性地质调查和矿产资源调查评价工作，适当安排国家战略性矿种的地质勘探工作经费。

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