甘肃省民间资本参与水土保持工程建设情况调查

崔瑞萍，牛旭红，马春霞，吕怡邦

(甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730000)

1 甘肃民间资本参与水土流失治理情况

甘肃民间资本治理水土流失起步较早，参与形式多种多样，治理规模不断扩大，大体可分为三个阶段：一是20世纪80年代初以户承包进行坡耕地改梯田和小流域综合治理。坡耕地改梯田的典型代表是庄浪县，在农村联产承包责任制后，广大农民拥有长期的土地使用及经营权，农民在自家经营的土地上投入资金、劳力大力兴修梯田并取得了显著增产增收效益，进而带动陇东地区形成了千家万户大力兴修梯田的宏伟场面；在小流域综合治理方面，榆中县以“建窖、筑坝、治山、治沟”为主，建成水窖1.4万眼，年蓄水280万m3，不仅解决了山区的人畜饮水问题，也为发展庭院经济提供了水源保障。二是90年代初“四荒”拍卖，对集体所有的“四荒”地面向社会拍卖使用权。参与购买“四荒”地的有个人、单位、社会团体、企业等。两当县治理大户王社林，在两当县兴化乡范家坪拍得“四荒”500多hm2，进行科学规划，综合治理，形成了“林果+养殖+道路+种草+苗圃”的格局，走出了“公司+基地+农户”的经营模式。三是21世纪初掀起的大户治理。治理大户在从事其他产业的同时将剩余资金投到水土保持特色产业或休闲观光项目上，按园区打造、规模开发、高标准治理水土流失，效益非常明显，在全省出现了新一轮民间资本治理水土流失的高潮。陇西县采取土地流转和组建农民专业合作社的办法，先后引导甘肃印象集团核桃开发有限公司等4家公司和马河镇清泉农民专业合作社共同参与小流域综合治理，建成了通安驿镇何世岔、黑家岔等9个核桃示范基地和马河镇清泉1个花心梨示范基地，发展经济林1 000 hm2，引进民间资本1 190万元。

目前全省14个市(州)中有9个市(州)开展了鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设工作。据不完全统计，2000—2013年，全省累计有200多个大户参与了水土保持工程建设，共投入资金5.85亿元，高标准治理水土流失面积198 km2，其中治理水土流失面积达到667 hm2以上的有8个。民间资本的参与，不仅缓解了甘肃省水土保持建设资金不足的压力，而且加快了全省水土流失防治步伐，提高了土地利用率，增加了农民收入，促进了农村经济的较快增长。

2 民间资本治理开发的主要形式

2.1 采取承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等方式对“四荒”资源进行治理开发

这种治理形式各地普遍存在，治理的规模有大有小，陇西县和庄浪县的案例最为典型。甘肃印象集团核桃开发有限公司在陇西县通过流转土地，承包荒山荒沟治理水土流失，在治理开发上注重实施四类工程：一是以绿化为主的荒山治理工程，总共造林233 hm2，栽植行道树5 000株；二是坡耕地整治工程，流转土地100 hm2，并全部进行了整理，栽植核桃、竹柳等经济作物；三是基础设施建设工程，在流域内建成交通干线10 km、田间管理道路8 km，建蓄水池4座，使项目区生产道路实现了网络化，全流域浇水实现了覆盖化；四是宣传培训工程，以宣传扩大影响，动员当地群众参与生态建设，并聘请陕西、安徽等地的林业专家，就经济林栽植和管理等方面的技术对当地群众进行培训。通过治理，项目区总体实现了两个基本成型：一是流域水土流失综合防护体系基本成型。通过水平阶整地、栽植水保生态林，实现了山顶绿化；通过平田整地，实现了径流拦蓄，山顶配套蓄水池，保证了林木的浇灌。二是高效集约的生态循环发展基本成型。项目区通过林产品的规模发展，形成了多元的发展模式。庄浪县万泉镇邵坪村泉沟流域，土地包产到户后，该村将集体所属的60 hm2的荒沟，按户均0.13 hm2的面积无偿承包给本村440户农民自行治理。按照“谁承包、谁治理、谁开发，谁受益”的原则，经过30年的治理与开发，目前已全部整理成了沟台地、水平阶，并与山地梯田同步发展成了苹果基地，共栽植优质红富士36 000多株，丰产园产量达3.75万kg/hm2。该流域的分户治理，不但从根本上防治了水土流失，而且给当地老百姓带来了可观的经济收入。

2.2 以流域(片)为单元开展水土流失治理开发

天水市秦州区南郭寺景区建设的目标是在城乡结合部探索一条具有地方特色的“以项目带动，吸引民间资本参与治理水土流失，改善生态环境，发展地方经济，促进社会进步”的路子。在南郭寺景区建设中，秦州区委、区政府制定了一系列优惠政策，采取“反租倒包”的方法，在国家政策的框架内，将规划区域内的土地使用权集中收拢到政府手里，政府每年按地类标准，付给农民一定的土地有偿使用补偿金。按景区建设总体规划，整合退耕还林、农业综合开发、林业生态建设等项目资金，集中治理后，以30年期限对土地进行招标承包，将土地包租给有实力的公司。通过广泛宣传和制定一系列的优惠政策，吸引了社会大量资金参与景区建设，兰州城关五里铺农工商贸公司、西安恒旭公司等11家单位投入资金8 000多万元，栽植各种园林绿化树种及花卉70余万株，使项目区绿化覆盖率达82%以上，还建成淤地坝一座，为示范区建立园林产业，发展观光旅游业，促进区域经济发展创建了一种新的模式。临潭县永诚种植农民专业合作社投资投劳112万元，对城内村关河小流域进行了水土保持综合治理。他们在山、水、田、林、路统一规划的基础上，以保护现有植被为主，以补植补造为辅，调整小流域的土地利用和种植结构，并完善沟渠引排和护岸护坡工程，保护农田300多hm2，在水土流失治理区域种植适合当地气候条件的药材和青稞，在取得显著水土流失治理效果的同时还获得了显著的经济效益，促进了流域经济发展。

2.3 个体经营者进行水土流失治理开发

庆阳市环县农民刘志峰在致富的同时，为了改变家乡农业生产条件，2011年争取项目投资66万元，个人出资24.87万元，在家乡完成了107 hm2的平田整地工程，同时动员本村养羊户全部实行圈养，通过治理，其家乡的面貌焕然一新，群众收入也明显增加。庆阳市环县企业家王亮2012年出资 200万元，绿化荒山40 hm2，2014年镇政府出资购苗、王亮投工栽植油松200 hm2。

2.4 结合水土流失治理的植物资源开发利用

陇南田园油橄榄科技开发有限公司近年来投入资金1 500多万元，通过改善基础条件，抓规划设计、苗木培育、示范带动、综合管理、龙头建设，已初步形成了产业化开发格局。目前共栽植优质油橄榄74 hm2，2013年产果89 t、产油15 t，实现加工产值172万元，初步实现了高产、稳产的目的，发挥了良好的社会效益、经济效益和生态效益。该园的建成有效带动了周边果农发展油橄榄产业的积极性，也为“公司+基地+农户”发展特色产业的模式起到了示范带动作用。西和县恒安工矿贸易有限公司积极转变工作思路，投资1 073万元开发赵家山，营造的2 000 hm2日本落叶松用材林基地目前已成为西和县东南的一道绿色屏障。

3 民间资本治理水土流失的优势

3.1 有利于拓展治理资金的来源渠道

在治理任务繁重、国家投入有限的情况下，吸引民间资本参与水土流失治理已成为甘肃省水土流失治理投入的重要补充，也是目前甘肃省在治理资金不足的情况下，加快治理速度、改善生态环境、促进经济社会发展的有效途径，充分体现了“水保为社会，社会办水保”的理念。

3.2 有利于特色产业的开发和治理成果的巩固

甘肃省民间资本参与水土流失治理多以经济效益为中心，在兼顾生态效益的同时因地制宜进行特色产业开发，以实现利益最大化，目前已形成了一批响当当的水保亮点产品和优势产业，并使治理成果的巩固成为群众的自觉行动。定西的马铃薯，静宁、庄浪的苹果，陇南的油橄榄、花椒等产业的形成和发展与广大民间资本的积极参与息息相关。泾川县田家沟小流域在治理后积极吸引民间资本开发旅游、餐饮等休闲娱乐产业，发展生态经济效果显著。环县治理大户在植树造林的基础上配套发展羊、牛养殖与加工业，发展循环经济硕果累累。

3.3 有利于扩大就业和增加群众收入

据不完全统计，2000—2013年，全省民间资本参与水土保持生态建设共吸收农村剩余劳动力5万多人、促进脱贫致富2万人，年人均增收可达1 000元以上。同时，民间资本通过承包、租赁、拍卖等方式，流转荒山荒地进行集约化治理、开发和经营，延长了农业产业链条，为全省实现传统农业向现代农业转型起到了很好的推动和探索作用，也为农民从事养殖和外出务工创造了条件。

3.4 有利于发挥示范带动作用

甘肃省民间资本注重规模化、标准化治理和科技应用，因地制宜进行产业开发，用实实在在的治理成果和良好的收益，激发了周边群众和广大社会力量参与水土流失治理的热情。同时，民间资本通过土地流转政策，将一些国家和地方水土保持项目治理成果从农民手中流转过来，明确产业开发方向，投入一定资金，进行再治理、再巩固、再提高，并从中获益，示范和带动项目区群众主动对治理成果进行经营管理，确保了工程建设治一片、成一片、发挥效益一片。

4 政府在民间资本治理水土流失过程中的主要作用

4.1 政策扶持

临洮县政府制定了《关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》，从政策上极大地调动了社会力量治理水土流失的积极性，也拉开了这一地区以拍卖、承包、租赁等方式开展治理“四荒”地的良好局面，在治理过程中涌现出了石建全、陈国良等10余户先进治理大户，一批民营企业也加入到水土保持工程建设队伍中，为生态环境脆弱地区水土流失治理树立了典范。平凉市崆峒区政府出台了《关于加快崆峒区“四荒”地建设的实施意见》， 2012年崆峒区水保治理大户共投入120多万元，完成治理面积400 hm2。

4.2 组织引导

为正确引导民间资本参与水土保持工程建设，县级政府充分发挥组织协调作用，县级水行政主管部门主动为民间资本投资人提供有关水土流失治理信息，引导民间资本投资人在公告区域按有关规程规范编制治理开发实施方案。县级有关部门共同参与，鼓励民间资本投资人积极吸纳当地群众参与水保工程建设，引导群众共同致富。秦安县通过坡耕地治理，将新修梯田进行土地使用权流转，建设果园基地。县委、县政府也协调各部门将支农惠农项目资源有效整合，明确要求县林业局组织技术人员为果树栽植提供技术保障，县农业局提供化肥、地膜，组织技术人员引导民营企业和水保治理大户在幼龄果园内种植全膜覆盖玉米、马铃薯、地膜黄豆，县水利局为土地流转户无偿提供雨水集蓄工程。同时县政府将土地使用权流转建基地作为考核乡镇政府的内容之一，实行县人大、政协巡视调研和定期听取汇报制度。县四大班子领导定期、不定期深入建园现场进行督导检查，协调解决有关问题和困难，为土地使用权流转建基地提供了有力的组织保证。据统计，秦安县以新修梯田为主体，与天水丰收农业公司、秦安县炫通工贸有限公司及当地果树专业户签订合同，流转土地面积达400 hm2，实施高标准建园，建成苹果、核桃等果业生产基地，为区域内经济发展起到了良好的示范作用。

4.3 技术服务

各级水利水保部门充分发挥技术优势，积极为民间资本参与水土保持工程建设提供技术咨询和指导服务。环县高度重视民间资本参与水土保持工程建设工作，县水保局充分发挥技术优势，从项目选择、建设内容、建设规模、措施配置、工程设计、施工建设、建后管护等方面提供技术指导和服务，确保民间资本参与的水土保持工程符合县上的水土保持综合治理目标和专项规划要求。崆峒区民间资本参与水保建设突出“自发集资、主动治理”的特点，以经济效益为引导，以民间融资、市场融资为驱动，集中劳力、时间和机械按照标准规范进行水土保持工程建设，确保工程建后效益发挥正常，也使投资人享受到了参与水土保持工程建设所带来的实惠。

4.4 项目支持

近年来，甘肃省加大了民间资本参与水土保持工程建设的扶持力度，在国家政策许可的范围内，安排资金支持民间资本的发展。景泰县民营企业家郭维平抱着造福桑梓的信念，开展水沟流域的治理。按照“沟底打坝蓄水，沟坡植被绿化，水域周边建造休闲娱乐场所，逐步形成融汉长城遗址、民俗文化、水利风景区为一体的水沟湿地公园”的治理思路，先后投入3 110万元，修建了相关配套设施，对周边生态环境进行了治理。2012年省上从中央预算内资金中安排120万元，用于水沟流域水土保持综合治理，工程完成治理水土流失面积0.75 km2。水沟湿地公园边投资、边开发，人文效益、环境保护效益、生态效益、社会效益逐年在提高，仅旅游经济收入一项2012年就累计达到260万元。秦州区在耤河示范区一期项目建设中共吸引社会资金达1亿多元，其中开发商投入9 800多万元，企事业单位、社会团体、部队、学校共投入5 000多万元。

5 民间资本参与水土流失治理的困难与问题

甘肃省民间资本参与水土保持工程建设的形式多样，各具特色，有成功的典型，也有失败的案例。如庄浪县农民王利民投入资金400多万元进行生态旅游开发，由于前期未规划，资金链断裂，项目建设处于停工状态。再如环县农民自发打坝蓄水，因缺乏资金中途被迫停工，工程目前处于危险期，若有大暴雨，后果不堪设想。这些都表明民间资本参与水土保持工程建设还存在一些困难和明显不足：

一是因我省经济相对落后，民间资本参与水土保持工程建设数量少、规模小的现状在短期内难以改变。

二是因水土保持生态建设项目的经济效益不明显和技术指导、治理监管、项目扶持措施跟进不及时等诸多原因，民间资本参与水土保持工程建设的积极性一时难以调动起来。

三是尽管水利部出台了《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，但我省各级在引导上还不够主动，缺乏实质性的、可操作性强的省、市、县三级配套的优惠政策。

四是宣传发动不够广泛深入，各地对民间资本参与水土保持工程建设的重要作用认识不足，民间资本参与水土流失治理的广度还不够大。

6 关于民间资本参与水土保持生态建设的建议

一是及时掌握参与治理情况。按照水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》要求，督促和指导民间资本参与大户特别是规模以上的大户，做好水土保持规划，制定治理开发实施方案，并向县级水行政主管部门提出申请；依据实施方案，加强项目实施工作中的监督检查，及时跟进，掌握工程建设相关信息。

二是逐级制定相关配套政策。结合水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》和国家相关政策，制定我省对民间资本参与者最为关心的土地流转、银行贷款、项目支持、税费减免等具有实质性的、可操作性强的配套优惠政策。

三是加强技术服务与指导。我省各级水保部门要进一步摸清水土流失状况，统筹做好省级和市县两级水保专项规划，结合当地经济社会发展要求，明确防治区的功能定位，以便在为政府决策提供依据的同时，为民间资本参与治理提供参考。各级水保部门也要向民间资本主体提供规划、设计等技术指导，定期对大户进行科技培训服务。

四是强化治理开发初期监管。我省民间资本大户在参与水土流失治理初期，由于开发强度较大，容易产生新的人为水土流失。各地在贯彻落实水土保持法、甘肃省水土保持条例的同时，应加强监督检查，在保证参与大户享有相关合同权益时，严格履行水土保持责任义务，按照有关规划、标准和治理开发方案，保质、保量按时完成治理任务，防止造成新的水土流失。

五是加大项目扶持力度。由于水土保持项目见效较慢、投资回报率不是很高、形成的资产难以评估抵押，许多金融企业不愿向民间资本业主发放贷款，工程建设融资难度较大。建议各地出台支持民间资本参与治理的小额低息、无息贷款优惠政策。同时，省上应加大项目支持，以中央预算内投资水土保持工程建设项目支持吸引民间资本投入水土流失治理，以项目扶持建立“以奖代补”“先建后补”等激励机制。

六是加强政策宣传引导。我省各级政府应紧扣民间资本参与水土流失治理服务生态、促进民生的特点，不断总结，广泛宣传。要充分利用广播、电视、报刊、网络等，做好政策的解读，用生动的实例、鲜活的形式，宣传民间资本参与的重大意义、优惠政策和明显成效，总结推广先进典型，扩大工程实施的社会影响，在全社会营造关心、重视、支持民间资本参与水土流失治理的良好氛围。