合理划分矿业权审批权限探析

许书平，孔 宁，王升辉

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能转变，是党的十八大提出的重要任务，是新一届政府开门第一件大事。矿业权审批是行政审批的一项重要内容，本文旨在通过对矿业权分级审批制度进行研究，提出合理划分矿业权审批权限的政策建议，为推进矿业权审批职能转变、简政放权提供借鉴。

1 矿业权审批权限划分及调整演变过程

1.1 我国矿业权审批权限划分演变过程

改革开放后，为促进矿业发展，依法管矿，1986年颁布实施了《矿产资源法》，以及1987年颁布实施了相关的配套法规，建立了相对集中统一的矿产资源管理体制，确立了探矿权实行国务院和省两级主管部门审批制度，按地质勘查计划项目的种类划分审批权限；采矿权实行国务院和省、市、县四级主管部门审批制度，按矿山企业的开办类型划分审批权限。

为适应社会主义市场经济发展的要求，1996年修改后的《矿产资源法》以及1998年出台的三个配套法规，对探矿权、采矿权审批权限划分标准进行了重大调整，探矿权主要按矿产资源的种类划分审批权限，采矿权主要按矿区、矿产资源的种类和矿产资源储量规模划分审批权限；同时还规定，国务院地质矿产主管部门可向省级地质矿产主管部门授权，市、县级地质矿产主管部门审批权限由省级人民代表大会常务委员会制定管理办法规定。

1998年国家组建了国土资源部，进一步巩固和完善了矿产资源集中统一体制，明确由国土资源主管部门负责所有矿产探矿权采矿权审批登记工作。

1.2 我国矿业权审批权限调整演变过程

国家根据经济社会发展和矿业发展形势变化，多次对矿业权审批权限授权进行了调整， 自1996以来，经历了审批权限下放、上收和下放三个阶段。

1998～2005年期间，国土资源部大幅下放矿业权审批权限，先后将34个重要矿种的矿产资源勘查投资小于500万元人民的探矿权、34个重要矿种除特定矿种外的其余矿种的采矿权等审批权限下放给省级国土资源主管部门。矿业权审批权限过度授权，造成了一些地区矿产资源勘查开发秩序较为混乱、矿山布局不合理等问题，为此，2005年8月国务院在全国范围内开展矿产资源开发秩序整顿和规范工作，并要求对以往的各种授权进行清理并重新进行授权。

2005年年底至2009年期间，国土资源部开始上收矿业权审批权限，先后将煤炭勘查项目面积30km2以上的探矿权、部分重要矿种矿床储量规模达到大型以上的采矿权、钨和稀土矿业权等审批权限上收。矿业权审批权限大幅上收，国土资源部将大量精力花费在具体矿业权审批工作上，既不利于国土资源部开展矿业权宏观调控管理，又不利于调动地方参与矿业权管理的积极性。

自2010年以来，国土资源部开始探索按照“部控省批”的模式下放矿业权审批权限，开展煤炭矿业权审批制度改革试点，全面授权试点省厅审批煤炭矿业权；授权省厅审批整装勘查区内探矿权。

2 我国矿业权审批权限划分存在的问题

矿业权实行分级审批制度有利于发挥各级国土资源管理部门的作用，对加强矿产资源管理具有重要意义。为适应经济社会发展形势需要，对矿业权审批权限划分进行了不断调整完善，但仍存在以下几方面的问题需要健全制度予以解决。

2.1 矿业权审批权限过于向上集中

按照目前矿业权审批权限的划分，探矿权仅由国务院和省两级国土资源主管部门审批，市、县两级国土资源主管部门不具有探矿权审批权限；采矿权实行国务院、省、市、县四级国土资源主管部门审批，但审批权限主要集中在国务院、省两级国土资源主管部门，市、县两级国土资源主管部门审批权限相对较小。国务院、省两级国土资源主管部门矿业权审批权限过多，将大量的人员精力花费在矿业权审批事务性工作中，其制定政策措施参与宏观调控方面的职能未得到充分有效发挥；市、县两级国土资源主管部门承担了大量监督管理职责，但审批权限较小，权责不对等，工作积极性没有得到充分调动。

2.2 矿业权审批权限划分标准中存在制度漏洞

按照矿产资源勘查投资规模、勘查区块面积划分探矿权审批权限和按照矿产资源储量规模划分采矿权审批权限，权限划分标准较为科学，可操作性较强，但在实际管理中这一权限划分标准存在一些制度漏洞，致使政策执行效果打了折扣。

一是有申请人为了能取得探矿权，根据自己有利原则，通过调整计划勘查投资规模，选择审批登记管理机关进行申请，影响了政策有效执行。如有些省份从本地考虑，对探矿权全面暂停受理或全面实行招拍挂，而国土资源部从全局考虑，为增强矿产资源保障能力，既遵循市场经济规律又遵循地质工作规律，严格按照矿产勘查风险分类原则受理探矿权申请，为此，一些申请人为到国土资源部申请探矿权，人为做大计划勘查投资规模，取得探矿权后，又不按照申请时的勘查计划进行投入，实际勘查投入可能远少于计划勘查投入，造成了同一地区因登记管理机关的不同，出现探矿权出让“双轨”制。

二是一些地方政府从本地区局部利益考虑，越权将本地区的矿产资源进行招商引资或安排本地企业开发，导致地方国土资源主管部门在矿业权审批中存在人为将大型矿床化整为零、分割出让的情况，造成大矿小开、一矿多开等问题，影响了整装勘查、规模开发，集约节约利用资源。

三是有些地方登记管理机关将问题较多、矛盾较大的矿业权甚至是违规审批的矿业权，在矿业权延续、变更时，让矿业权人做大计划勘查投资规模或矿产资源储量规模，到上级审批登记机关申请办理，将问题和矛盾上交上级登记管理机关。

2.3 对审批权限下放的矿业权调控缺乏有力抓手

矿产资源勘查开发具有先行性，对后续产业乃至国民经济的全局和长远发展，有明显的导向作用。国土资源部为提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力，采取了一系列政策措施对矿业权出让进行宏观调控，但由于缺乏有力抓手，调控难以达到预期的效果。

如为提高资源保障能力，实现找矿重大突破，国土资源部先后下发了多个文件，召开多次动员部署会和座谈会，要求地方国土资源主管部门加快对铁、铜、铝、钾盐等国家紧缺矿产和整装勘查区内的矿业权出让，但效果并不理想，不少地区出于本地区局部利益考虑，对政策执行并不积极。

再如为控制我国优势矿产资源开采规模，防止出现产能过剩和出口恶性竞争，国土资源部一再强调要求各地控制矿业权投放规模和速度，但仍难以抑制出让此类矿产矿业权的冲动，为此，国土资源部不得不在全国采取一刀切的行政手段，如全面上收钨、稀土等矿种矿业权的审批权限，在全国范围内连续多年暂停受理煤炭探矿权。

3 我国矿业权审批管理权限改革试点探索

为探索“部控省批”的授权模式，实现“放得下，管得住”的目的， 2010年9月，国土资源部出台了《关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》(国土资发〔2010〕143号)，在黑龙江、贵州、陕西三省进行煤炭矿业权审批管理改革试点，将原由部审批的大型煤炭矿业权授权省厅审批。

3.1 审批管理改革试点的主要措施

一是实行矿业权设置方案制度，保障矿业权合理布局。要求试点省厅先编制煤炭矿业权设置方案，待矿业权设置方案经国土资源部批准(备案)后，严格按方案设置矿业权，以解决大矿小开、一矿多开的问题。

二是实行矿业权年度投放计划制度，实现矿业权有序出让。要求试点省厅根据国家对煤炭产业发展规划及供需形势，结合本地煤炭资源勘查开发情况和供需现状，编制本地矿业权年度投放计划，明确煤炭矿业权投放规模和时序，以解决矿业权投放时序不合理问题。

三是实行矿业权审批备案制度，加强矿业权审批监管。要求试点省厅完成大型煤炭矿业权审批工作后，将拟设置的矿业权项目报国土资源部备案，经备案后，方可通过矿业权统一配号系统进行配号，颁发勘查许可证、采矿许可证，以解决矿业权审批权限“放而不管”的问题。

3.2 审批管理改革试点中存在的主要问题

一是煤炭矿业权年度投放计划对有序出让矿业权调控方面发挥了重要作用，但其行政计划色彩过浓，需要加大发挥市场调节作用的力度，进一步要完善矿业权投放管理制度，提高管理的科学性。

二是对大型煤炭矿业权审批发证事前备案有利于部加强监管，但也增加了一道审批环节，降低了审批效率，下一步需要完善审批中的监管措施，通过矿业权统一配号系统加强对省厅矿业权审批项目进行实时监管，一旦发现违规行为，立即予以纠正整改。

三是对矿产资源开发利用方案、储量评审、矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案等仍要求委托中央级的相关单位或协会评审或咨询，有利于保证审批的质量，但由于审批权限下放不够彻底，审批效率有待进一步提高，下一步需要进一步下放审批权限，将矿业权审批相关事项的评审或咨询论证权限一并下放给省级相关单位或协会。

4 合理划分矿业权审批权限政策建议

1)探索探矿权实行四级审批登记管理制度。近年来，随着国土资源管理体制改革不断深入推进，省级以下国土资源主管部门已基本上实现了垂直管理，市、县级国土资源主管部门行政管理能力和水平得到明显提升，完全有能力承担探矿权审批工作。为充分发挥市、县级国土资源主管部门作用，调动其参与探矿权管理的主动性和积极性，提高审批效率，降低管理相对人申请探矿权成本，可参照采矿权审批权限划分，探矿权实行国务院、省、市、县四级审批制度。

2)矿业权审批权限尽量下放给地方和基层审批机关。按照中央关于简政放权、转变管理职能的要求，中央政府应最大限度减少对微观事务的管理，对直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。为此，建议国土资源部负责石油、天然气、页岩气、放射性矿产等国家战略性矿产和钨、稀土等保护性开采矿种的矿业权审批，负责跨省级行政区域和海域的矿业权审批；省级国土资源主管部门负责国家确定的重要矿种和本地区确定的重要矿种矿业权审批，负责跨地级市行政区域的矿业权审批；其余矿业权审批权限一律下放给市、县级国土资源主管部门审批。

3)抓好制度设计，增强矿业权审批宏观调控能力。国土资源部在大幅下放矿业权审批权限后，要进一步健全和完善矿产资源规划制度、矿业权设置方案制度，提高矿产资源勘查开采布局合理性；要充分利用好矿业权统一配号系统及时便捷获取全国矿业权审批登记数据的功能，通过对数据统计分析，提前掌握各矿种、各地区矿产资源勘查开发现状及发展趋势，及时出台指导性政策措施，提高矿业权投放的科学性，变被动设置矿业权为主动设置矿业权，既做到矿业权空间上的布局合理，又做到矿业权投放时序上的合理，更好地服务和保障经济社会发展。

4)完善管理制度，加强矿业权审批工作监管。对下放的审批权限负责，上级国土资源主管部门要做好业务指导工作，并加强对下加国土资源主管部门审批过程中的监督管理工作，实现“放得下、接得上、管得住”；要进一步完善矿业权统一配号系统，上级国土资源主管部门可通过矿业权统一配号系统，实时对下级国土资源主管部门矿业权审批工作进行监督，一旦发现有违规行为，立即予以纠正和整改。

[1] 陈丽萍.矿产资源管理中中央与地方政府事权划分的思考与建议[J].国土资源情报,2009(9):2-6.

[2] 崔振民,袭燕燕，李慧.浅析我国煤炭矿业权审批制度改革[J].矿产保护与利用,2013(1):6-10.

[3] 国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编 [M].第五版.北京：地质出版社，2013.