工矿废弃地复垦利用机制优化分析与思考

刘向敏，岳永兵

(1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京100083；2.中国国土资源经济研究院，北京101149)

十八大提出了要大力推进生态文明建设，全面促进资源节约。我国历史遗留工矿废弃地数量多，长期以来复垦率低下，不仅破坏地表生态景观，污染环境，而且压占大量土地，不利于矿业地区的生态环境保护和经济发展。近年来，随着用地矛盾的加剧，层层下拨的用地制度满足不了地方的用地需求，在资源型城市这种矛盾更为突出。一方面大量工矿废弃地闲置，另一方面规划用地指标不能保障城市建设用地的需求。在这种境况下，各地纷纷探索新途径。早在2008年，江苏省就试探将塌陷地复垦成耕地后可等面积置换建设用地指标[1]。攀枝花在2010年就开始探索工矿废弃地的复垦利用，采取退建复耕或还林、还草的方式，腾出建设用地面积指标[2]。2011年《土地复垦条例》的颁布，明确提出历史遗留损毁土地复垦的责任主体为政府，并给出了复垦历史遗留损毁土地的激励措施。2012年工矿废弃地复垦利用机制的开展，全国十个省的一些地区被纳入工矿废弃地复垦利用改革城市，我国的工矿废弃地复垦有了崭新的一幕，工矿废弃地复垦利用是保护环境、盘活存量土地的有效途径。

1 工矿废弃地复垦利用机制内涵

2012年《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》(国土资发〔2012〕45号)，确定在河北、山西等十个省开展工矿废弃地复垦利用试点工作。工矿废弃地复垦利用是将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，在治理改善矿山环境基础上，与新增建设用地相挂钩，盘活和合理调整建设用地，确保建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高的措施。工矿废弃地复垦利用机制，实质上是将工矿废弃地复垦与城乡建设用地增减挂钩政策相结合，以新增建设用地挂钩指标为激励，提高地方政府复垦工矿废弃地的积极性。

2012年12月，国土部通过的《土地复垦条例实施办法》，对历史遗留损毁土地给出界定，指土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁土地，以及《土地复垦规定》实施以前生产建设活动损毁的土地。历史遗留工矿废弃地是历史遗留损毁土地的一部分。

2 工矿废弃地复垦利用机制推行中存在的问题分析

2.1 工矿废弃地复垦利用机制的实施可能造成的问题

2.1.1 复垦为耕地的导向严重

有学者提出土地复垦的目标与内涵要紧跟社会发展的步伐，胡振琪建议土地复垦目标需要进一步扩展，从过去恢复到“可供利用状态”并侧重复垦为耕地，扩展为恢复土地期望的利用价值和保护生态环境[3],这样既能注重土地价值，又注重了生态功能的恢复。但需要从土地、环境、生态等多学科、多部门进行研究和推动。当前主要是由土地部门推行工矿废弃地复垦利用机制，侧重于对耕地的保护。虽然提出了“宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧、宜鱼则鱼”原则，但地方政府可能为追求建新用地指标，致使复垦为耕地的导向严重。造成复垦地块与周围生态景观不协调，甚至造成对土地的二次破坏。

2.1.2 复垦的耕地质量难以保证

因为有新增建设用地挂钩指标的吸引，地方政府无形中会趋向于重建新、轻复垦。复垦为耕地的费用要高于复垦为其他地类的费用，资金的充裕与否直接影响到复垦为耕地的质量。一旦验收环节出现问题，耕地质量就无法保证。此外，一些工矿废弃地因位置关系，远离农民的居住地，地方政府也将其纳入复垦利用范围。复垦为耕地后，农民耕种不便，加之农业收益相对较小，会造成土地抛荒现象。

2.2 工矿废弃地复垦利用试点实施过程中遇到的问题

2.2.1 一些本该纳入试点的地块排除在外

工矿废弃地复垦利用原则上指历史遗留下来的工矿废弃地，和复垦责任主体灭失的工矿废弃地。以山西试点情况为例，一些因政策性原因被强制关闭的工矿，按相关政策属于 “谁破坏，谁复垦”范畴，但这些被强制关闭的工矿，原经营者在经济上受到一定的损失，责令其再拿出资金复垦不现实。而工矿废弃地复垦调整利用政策规定，有复垦义务人的不能纳入复垦利用项目，将一些应该纳入试点范围的地块排除在外。

2.2.2 部分权利人参与的积极性不高

被复垦的建设用地的产权情况较为复杂，多为农村集体建设用地，涉及到乡(镇)、村委等不同的组织与个人。区位条件好的工矿废弃地，原土地使用者不愿意复垦，而是等待机会希望土地升值后满足自己的使用需求。属于农村集体经济组织的建设用地，重视现有建设用地的存储，考虑到本村集体经济组织的发展，希望预留部分工矿废弃地用于解决自身项目用地。

当前的复垦方式主要是政府出资，复垦公司等中介机构通过投标等方式，获取复垦项目，从中获取利润。从山西试点调研得知，这种复垦模式并不受当地农民的欢迎。地方农民从复垦中不能获取利益，对复垦表现的并不积极，甚至会有抵触情绪。他们希望能自己来复垦，获得一定利益。

2.2.3 因权属、债权纠纷问题难以复垦

一些工矿废弃地属于破产企业，还存在债权债务纠纷问题。复垦之前首先要解决这些问题，情况千差万别，解决难度比较大，不提前解决则无法进行复垦利用。

2.2.4 工矿废弃地复垦成本高、资金筹措难

一些工矿废弃地的地上建筑物、附着物较多，补偿费用高，拆迁难度大，复垦费用较高。还有一些边远山区的工矿废弃地，权利人积极性也比较高，但复垦的客土土源比较远，复垦需要的投资较大。此外复垦后可能存在抛荒问题。另有工矿用地为石场占地，复垦的成本也比较高。

政府注重项目用地指标，但没有足够的资金先行投入到工矿废弃地复垦中。企业也不愿意拿出资金先复垦工矿废弃地，然后再等批复之后进行项目建设，且从土地复垦到取得土地的使用权的审批周期过长，也会增加复垦资金筹措的困难。

3 工矿废弃地复垦利用机制完善建议

对工矿废弃地复垦利用的管理，既要参照城乡建设用地增减挂钩工作的相关规定，又要考虑工矿废弃地复垦调整利用的差别化情况。

3.1 进一步完善工矿废弃地复垦利用机制

3.1.1 加强多部门协调

复垦是一项系统工程，涉及到土地、环境、农业、林业等多个部门。设立复垦权威机构，来协调多部门之间的利益，形成相互制约又能沟通合作的管理机制，提高复垦效果，促使复垦逐渐走向生态重建的目标。

3.1.2 构建评估奖惩机制

在《提高认识，严格要求，确保各项试点工作》视频会议上的讲话中，王世元副部长提出包括工矿废弃地复垦利用试点在内的三项试点，要引入评估机制[4]。由国土资源部进行评估考核，对于评估成绩较好的，以扩大试点范围为奖励，对各试点市进行激励与督促。对于复垦质量不合格的，取消试点资格，不再批准申请建设用地周转指标。对擅自扩大试点范围的，扣减土地利用年度计划指标。此外加强监测与监管力度，运用信息技术手段实现对工矿废弃地复垦利用的动态监管，提高复垦质量。

3.1.3 建立复垦资金保障机制，解决复垦资金来源和资金管理问题

1)资金来源。一是，对于历史遗留工矿废弃地和自然灾毁土地的复垦资金，根据《土地复垦条例》、《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》和《土地复垦条例实施办法》，复垦资金来源于土地复垦费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费，和用于农业开发的土地出让收入、可用于土地复垦的耕地占用税地方留成部分以及其他可用于土地复垦的资金。二是，通过金融借贷途径。由政府担保或向银行申请发放贷款，或积极争取农业开发银行贷款，以及农业开发、节水灌溉等多项资金，建立项目前期启动资金。三是，运入社会资金参与复垦。出台规范和引导社会资金投入复垦整理开发的配套政策规定，鼓励社会资金的参与。如由实力较强、拟用地的企业预先垫资或直接参与土地复垦，所垫资金从经营收益中返还。

2)资金管理。县(市、区)人民政府从财政预算中单列工矿废弃地复垦利用专项资金，设立专户，纳入财政管理。建立工矿废弃地复垦与新增建设用地挂钩的市场调节机制。复垦区与建新区挂钩，复垦中所产生的各类补偿费及复垦工程费用应计入新增建设用地供应的成本之内。工矿废弃地复垦利用前期的权利人补偿费用、复垦施工费用，由县(市、区)财政部门从专项资金中先期垫付，作为周转资金。或从上一年的国土收益中拿出部分资金作为启动资金。取得建设用地挂钩指标后，在新增建设用地供应中作为成本向用地单位收取，首先返还周转资金或启动资金。明确项目建新区的土地出让收益分配原则，除返还政府周转资金先行垫付的部分，合理分配增值收益。对于新增建设用地挂钩指标用于基础设施、公益性及民生项目用地的，由县(市、区)政府参照每宗废弃地复垦利用的具体费用从财政列支。

3.1.4 完善挂钩指标激励机制，探索市场化运作方式

一是以新增建设用地挂钩指标为激励措施，挂钩指标由政府统一管理，按一定比例将新增建设用地挂钩指标留给工矿废弃地所属的集体经济组织，以提高部分权利人参与复垦的积极性。如，工矿废弃地复垦利用以宗地为单位建立详细的档案资料，换取新增建设用地挂钩指标中，不低于30%的指标留给本乡(镇)使用，指标优先用于城镇、工业园区及基础设施建设用地，但不得用于休闲娱乐和旅游用地；70%的挂钩指标由县(市、区)人民政府统一调配，按照行业类型、项目需求、年度计划、供地方式等制订具体的分配使用政策，用于解决城市发展、工业园区和基础设施建设用地指标不足的问题。

二是探索市场化运作方式。需要用地的企业与工矿废弃地复垦各相关权利人进行协商议价自行复垦，所产生的新增建设用地挂钩指标优先用于投资复垦的企业使用；搬迁及入园企业自行复垦原企业使用的建设用地，其新增建设用地挂钩指标优先本企业使用，其节余指标所产生的土地纯收益全额返还复垦主体；鼓励土地使用权人自筹资金复垦工矿废弃地，试点县政府制定相关办法，给予奖金奖励等。

3.1.5 制定具体的项目落实考核办法

根据土地利用规划和工矿废弃地复垦利用专项规划，市、县、乡镇可以层层制订目标责任书，逐级下达工矿废弃地复垦任务指标，定期考核，给予奖惩。工矿废弃地复垦工作的完成情况要列入各乡镇、县直有关部门年度工作目标的考核范围。如，完成任务的除足额兑现项目资金和奖励资金外，优先保证所在乡镇的项目用地审批；对工作不尽职，不能要求完成任务的，当年不得评为各类先进，并通报相关部门。

3.2 规范复垦实施过程

3.2.1 明晰产权，制定产权及资产认定政策

一是明晰工矿废弃地的所有权和使用权，工矿废弃地复垦后原则上保持所有权人不变，使用权人由县、乡(镇)政府及村集体经济组织具体确认。二

是，明晰废弃地地上建筑物和附着物的产权，制定建筑物和附着物的评估办法和补偿标准，对权属来源合法、产权明晰的建筑物和附着物对权利人进行合理补偿。三是，解决工矿废弃地的债权和债务问题，县(市、区)政府及有关部门针对具体情况可对不良资产进行剥离，并合理补偿和处置。四是，参照国土资源部《闲置土地处置办法》制定集体土地《闲置土地处置办法》，对于解决闲置拒不交出复垦的无合法手续的强制收回，对于有合法手续拒不交出复垦的征收闲置费。此外一些被迫叫停企业所形成的工矿废弃地，复垦责任主体无法继续承担复垦义务，且条件允许的应纳入复垦调整利用的范围。

3.2.2 建立农民受益的复垦方式

适宜复垦为耕地的工矿废弃地与周边农民有着密切的利益关系。若产权为农村集体经济所有，则复垦前需要争取农民的意见。现有的政府投资+公司复垦的模式公司从中得利，公司为获较大利润，容易忽视农民的利益，引起农民的不满。可以建立政府投资+农民复垦的模式，政府将复垦资金交给周边农村集体，由农民自己进行复垦。农民自身无法实施复垦的，可以由村集体请复垦公司进行复垦。这样对于复垦资金，村集体会精打细算，使复垦效率提高。此外复垦后的土地交由农民自己使用，可促进农民复垦的积极性。建议将待复垦土地按比例留作农村建设用地，作为当地经济发展的储备建设用地。

[1] 严定非.百万公顷煤矿废弃地：从“弃儿”到“宠儿”—中国式复垦隐忧[EB/OL].(2013-01-10)[2013-09-01].http://www.infzm.com/content/84906.

[2] 攀枝花“试水”工矿废弃地复垦--废矿地上的沃土实验[N].四川日报,2012-06-28(17).

[3] 胡振琪，赵艳玲，程玲玲.中国土地复垦目标与内涵扩展[J].中国土地科学，2004, 18(3):3-8.

[4] 王世元.提高认识，严格要求，确保各项试点工作规范有序开展[J].国土资源通讯，2012(16):27-29.